從疫情防控看大型民用機場應急管理體系的構建

□ 廣州白云國際機場股份有限公司 宋亞勝 馬發濤 余睿文/文

按照傳統的機場應急管理理念，一談到應急，大家一般都是想到應急救援，想到航空器事故災難的救援。誠然，民航運輸是機場的主業，機場應急處置的重點首先是圍繞航空器救援來開展。但隨著社會的不斷進步，機場需要面對和處置的突發事件越來越復雜。通過這次新冠肺炎疫情防控工作，就可以看出機場在國家公共衛生管理和應急處置體系中所扮演的重要角色以及所需要承擔的重要職責。當然，通過疫情防控工作，也暴露出民用機場在應急管理工作中也存在一些不足之處。特別是對于大型樞紐機場，在國內、國外雙重疫情沖擊下，如何有效調動機場處置資源，聯合各方力量實施有效應對，是值得深入思考和探討的。本文將通過分析國家、省市政府疫情防控體系和應急管理體系，結合廣州白云機場疫情防控實踐，為大型民用機場構建分工更加清晰、運作更加高效、處置更加專業的應急管理體系提出建議。

國家應急管理體系及省市疫情防控體系分析

（一）國家應急管理體系的主要特點

從國家層面來看，我國將突發事件劃分為四大類：自然災害、事故災難、突發公共衛生事件、社會安全事件；并按照突發事件的嚴重程度及需要調動的資源，劃分為I 級、II 級、III 級、IV 級4 個響應等級，整個體系基本涵蓋了不同類型、不同等級的突發事件。

在體制建設上，2018年，我國成立了應急管理部，進一步整合和優化國家的應急資源和力量，在應急理念方式、主體、制度保障等方面朝現代化的目標不斷邁進。在這個體制下，應急管理部主要負責牽頭應對自然災害和事故災難兩類突發事件，突發公共衛生事件由衛健委牽頭應對，社會安全事件主要由公安部應對。三個單位各司其職，按職責開展應急管理工作，體現出專業化管理的思路。在省一級的管理體系中，北京、上海、廣東、浙江、四川等省市成立應急管理委員會，下設若干指揮部，實施全事件、全鏈條的應急管理，取得較好成效。

隨著應急管理工作的全面深入，在國家層面建立統一、權威、高效的應急管理領導機構及綜合應急指揮管理機構，統一領導自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四大類突發事件的應急管理工作，必然為我國應急管理體系建設作出更大貢獻。

（二）省市疫情防控體系的主要特點

疫情初期及內防擴散階段。在今年年初疫情爆發初期，疫情防控工作以內防擴散為主。1 月21 日，廣東省成立疫情防控指揮部，由省委書記任總指揮。指揮部下設辦公室，按照“一辦九組”的組織架構運作和指揮調度。同日，廣州市政府成立了廣州市防控工作領導小組，市委書記任組長，下設防治、交通檢疫、物資保障、市場和環境整治、社區和農村、教育、宣傳、維穩治安等8 個工作組和辦公室。2 月11 日，廣州市印發《關于部分調整廣州市防控新型冠狀病毒肺炎疫情工作指揮部的通知》，其中，防治組作為排名第一的工作組，由市衛健委牽頭，市科技局、市應急管理局、市市場局、市醫保局、廣州醫科大學共同組成，主要負責疫情的監測、評估和防治工作。

外防輸入及常態化防控階段。3 月以后，國內疫情得到有效控制的同時，境外疫情開始進入爆發階段，疫情防控工作進入外防輸入階段。在《關于印發廣州市新型冠狀病毒肺炎疫情防控指揮部辦公室工作方案的通知》中，廣州市將交通防控組作為除綜合組外的第一個專項工作組，標志著疫情防控工作重點從國內防治開始向防境外輸入轉移。為有效防范新冠肺炎疫情境外輸入，統籌部署白云國際機場入境人員各項防控工作，3 月14 日，廣州市牽頭成立了由廣州市委常委、市政府副市長擔任指揮長的“1+9”廣州白云機場工作專班現場指揮部，指揮部由市商務局具體牽頭，成員包括廣東省商務廳、省衛健委、省公安廳、廣州海關、廣州邊檢總站、民航中南管理局、南航集團、省機場集團、廣鐵集團等9 個單位（見圖1），負責全面統籌防范白云機場疫情境外輸入各項工作的總體指揮調度、重大問題決策、處置方針調整、突發事件處置，協調解決各成員單位在入境工作方面遇到的困難問題。

從國家層面來看，國務院按照應急管理部、衛健委、公安部的職責分工和專業特點，分別負責事故災難、自然災難、公共衛生、公共安全4大類突發事件的應急處置工作，體現了“管行業必須管安全、必須管應急”的特點，也更加有效地確保了應急處置的專業性。

從省市政府層面來看，也很好體現出了“專業化處置”的特點。在內防擴散階段，疫情防與治是當時最核心的任務，強化的是對疫情的控制和病人的救治，因此由廣州市衛健委主導整體處置工作，突出醫療救援的專業化。在外防輸入階段，核心任務是把住口岸，防止疫情從境外輸入，因此由廣州市商務局牽頭“1+9”指揮部工作，統籌做好境外來穗人員的衛生檢疫、專車轉運、酒店隔離等全流程封閉管控工作。這種根據不同階段任務由對口的專業部門牽頭開展處置工作的應急管理機制靈活、有效，很好地適應了疫情不同階段的防控要求。

大型民用機場應急管理體系的構建

相比之下，國內大型機場對于“專業化”應急管理理念的落實還不到位，在應急管理、應急處置工作中仍保留著傳統上“應急救援就找應急指揮中心”的思想，對應急管理的理念以及自身職責的認識還不到位。下面，以白云機場為例，介紹如何學習借鑒國家、省市“專業化管理”理念，構建好機場應急管理體系。

（一）建立統、分結合的機場應急管理體制，強化應急管理的“專業性”

1． 籌備建立機場應急管理委會員，建立全事件管理的管理體制

當前，廣東省組建成立了省應急管理委員會，對全省應急工作實施統一領導。為切實解決在實際生產運行中突發事件多、差異性大、協調處置難等問題，白云機場正積極籌備成立白云機場地區應急管理委員會，作為機場區域內實施“大應急”管理模式的應急決策機構，統一領導、指揮、組織機場范圍內自然災害、事件災難、公共衛生以及公共安全等各類突發事件的應急處置工作。對內，統籌管理和協調機場區域內各項應急管理工作的有序開展，以強化機場應急管理工作的綜合協調和統一領導，加強機場應急管理“統”的力度；對外，代表白云機場與民航管理部門、地方政府以及駐場單位、外部單位進行應急管理上的對接與協調。

2． 組織成立由各專業單位牽頭的專項應急管理模塊

在疫情處置工作中，廣州市疫情防控總指揮部下設各個專項工作組，按照專業分工，由不同單位牽頭負責專業處置工作。按照專業化管理理念，白云機場應在應急管理委員會下設置專業模塊的專業工作組和專家隊伍，如：航空器救援、消防救援、公共衛生、航空安保、危險品處置等。專業工作組（專家隊伍）在機場應急管理委員會的統一領導下，按照“平戰結合”的原則，一方面負責所在專業應急預案的制定完善、演練培訓的組織實施等工作；另一方面，在應急情況下負責協助機場總指揮部、現場指揮部開展指揮決策、應急處置等工作。

（二）建立上、下聯動的機場應急指揮體系，確保應急指揮的“專業性”

1． 依托總指揮部，對機場應急處置實施總體指揮決策

大型民用機場應急處置工作涉及單位多，單位之間的協同配合需要強有力的指揮體系進行統籌。建立應急處置總指揮部，作為機場突發事件的最高指揮決策機構，負責應急處置總體指揮、重大決策和對外協調等工作，一般由決策小組與相關功能組組成。決策小組組長由總指揮擔任，常設成員由機場股份公司、航空公司、機場公安局、機場海關、機場邊檢等單位領導組成。對內，總指揮部負責組織協調、指揮機場內部重大事件處置；對外，負責在應急情況下與政府、局方、外部單位的溝通協調，建立有效的聯動指揮機制，確保對外接口統一。

2． 依托現場指揮部，對應急處置現場實施“專業化”指揮

現場指揮部是設在事件現場的聯合指揮場所，負責控制突發事件現場事態，組織開展現場救援工作，為現場處置工作提供保障，為總指揮部決策提供依據。現場指揮部是否有效運作，直接關系到應急處置的成敗與否，是減少人員傷亡和財產損失、有效控制事態的關鍵因素。按照分類管理、屬地管理的原則，要實現專業化現場指揮，需要依靠專業處置單位和區域管理單位的共同配合。如：在疫情處置中，由公共衛生管理部門提供防控方面的專業處置意見；在涉恐涉暴處置中，由公安部門對處置提供專業意見、制定處置方案；在設備故障應急處置中，由設備管理部門對故障情況及應急處置實施專業評估。在緊急疏散工作中，各區域管理部門對區域的疏散路線、組織指揮最為熟悉，通過日常建立的網格化管理機制，可以有效、快速組織開展緊急疏散工作。對于應急情況下各區域運營秩序的調整，同樣需要區域管理部門提供專業意見，及時將事態及受影響區域控制在最小范圍內。

（三）建立縱、橫覆蓋的機場應急預案體系，確保應急預案的“專業性”

按照民用機場的運行特點，可以將機場突發事件劃分為航空器類突發事件和非航空器類突發事件兩大類，確保在大類上實現全覆蓋，并按照“專業化支持”的理念，由各專業單位負責制定完善。

1．由運控中心負責航空器類突發事件預案的制定完善

按照白云機場各單位整體分工，由機場運控中心牽頭，聯合各處置單位共同負責航空器類應急預案的制定工作。并依據航空器的運行狀態、突發事件類型，建立航空器失事、空中遇險、地面遇險、空中遭受非法干擾和地面遭受非法干擾5 個專項處置預案以及28 個專項處置方案，確保應急預案既解決做什么的問題，也解決怎么做的問題，全面提升應急預案的可行性和實操性。同時，還應將航空器應急預案制定的形式和內容提煉為白云機場應急預案的模版，用以支持其他類型應急預案的編制。

2．由各專業處置單位負責所管轄業務突發事件預案的制定完善

目前根據發生突發事件的主體和特點，劃分為機場安全、自然災害、公共衛生、設施設備以及運行秩序5 種類型。非航預案的制定應改變以往應急預案全部由應急救援指揮中心一手操辦的原則，按照“專業化支持”、“管業務必須管應急”的理念，由專業管理部門或處置單位牽頭負責建立相應的專項預案，以提升專項預案的專業性。如航班大面積延誤預案、自然災害應急預案等涉及機場整體運行的預案繼續由運控中心牽頭負責；機場公共衛生事件應急預案的制定由機場公共衛生管理部門負責；各項設施設備的應急預案由負責管理的職能部門或運行部門來負責，如行李系統、供電系統等已經明確由設備公司、動力公司制定，其他如信息系統、安防系統、安檢系統應急預案也應由對口部門來負責制定和管理。因此，建議各單位要按照《安全生產事故應急條例》等國家法規，充分對本單位所承擔的職責以及生產經營過程中的風險，進行場景建構和排查梳理，針對本單位承擔的職責及可能出現的風險，制定相應的應急預案。

綜上所述，大型機場運行日趨復雜，對機場應急管理工作的專業性提出了更高的要求，應將“專業化管理”的理念貫穿在應急管理的全過程，包括管理體制的構建、指揮體系的設計、預案體系的建設等工作中。各機場應在統一指揮、綜合協調的基礎上，根據業務管理職責抓好應急管理工作，充分發揮機場各專業部門在應急日常管理、預案制定、組織指揮中的作用，推動機場應急管理、指揮決策、現場處置等工作朝著更加專業化的方向發展。