國際海底區域礦產資源開發中的“合理顧及”義務研究

陳慧青

（廣東金融學院 法學院，廣東 廣州 510521）

在當今世界與海洋有關的活動不斷增加的情況下，參與海洋活動的各方必須共同努力，從而找到切實可行的方法以適應彼此的活動，這尤為重要。在國際海底區域（以下簡稱“區域”）內進行受1982年《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）第十一部分調整的“區域”開發活動，和在公海海底鋪設電纜活動發生沖突就是一個典型的例證，由此，存在于《公約》諸多條文中的“合理顧及”條款的執行問題再次引起了國際社會的廣泛關注。海洋活動的日益多樣化使得理清“合理顧及”的含義、明確“合理顧及”義務的執行所需要的具體措施成為一項緊迫的任務。這一問題也在“區域”礦物資源開發規章草案（以下簡稱開發規章草案）的制定過程中得到了各方重視。鑒于目前存在海底電纜與承包者的合同區發生了交叉的情況，且在可預見的未來，這種沖突的情況還可能增多，而中國又是深海礦區的最大承包者，因此，在開發規章草案制定之際，文章以“區域”開發活動和海底電纜鋪設活動為基礎，在總結履行“合理顧及”義務共性要件的同時分析兩種活動之間履行“合理顧及”義務的一般要件，以期為“區域”活動與其他海洋活動之間“合理顧及”義務的履行提供一定兼具理論價值和現實意義的參考。

一、“合理顧及”義務的內涵意蘊

（一）“合理顧及”義務的國際法依據

《公約》第87條賦予了所有國家行使公海自由的權利。但是《公約》在賦予所有國家行使公海自由權利的同時，也強調所有國家在行使上述權利時必須“適當顧及（Due Regard）”其他國家行使公海自由的利益，并“適當顧及”本《公約》所規定的同“區域”內活動有關的權利。同時，《公約》第147條規定了“區域”內活動應與海洋環境中的其他活動相互適應，即“區域”內活動的進行，應“合理顧及（Reasonable Regard）”海洋環境中的其他活動。同樣在海洋環境中進行的其他活動，應“合理顧及”“區域”活動，不能干擾承包者在“區域”內的正常生產活動。《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》中也規定，承包者執行“區域”的活動方案應當“適當顧及”其活動對海洋環境的影響并“合理顧及”海洋環境中的其他活動。與此同時，“合理顧及”一詞還出現在《公約》的許多其他條款中，如關于航行的第27條第4款、第39條第3款第1項和第234條，關于捕撈的第60條第3款和第66條第3款第1項，關于海底電纜和管道的第79條第5款。

（二）“合理顧及”義務的含義

“合理顧及”與“適當顧及”兩種表述在《公約》和三個勘探規章中多次出現，《公約》第147條中的“合理顧及”似乎是對《公約》第87條中“適當顧及”的呼應。1958年《公海公約》第2條規定，所有國家在行使公海自由時都應當“合理顧及（Reasonable Regard）”其他國家行使公海自由的利益。在1974年英國訴冰島漁業管轄權案件中，國際法院在其判決中寫明，《公海公約》第2條規定的“合理顧及”原則，要求冰島和英國“適當顧及（Due Regard）”彼此的利益，并尊重其他國家的利益。①Fisheries Jurisdiction（United Kingdom v.Iceland），Merits，Judgment，I.C.J.Reports1974，p.30.由此可見，國際法院認為“合理顧及”和“適當顧及”在含義上是等同的[1]。由于開發規章草案中主要使用的是“合理顧及”一詞，因此，文章統一使用“合理顧及”的表述。

《公約》和三個勘探規章并沒有關于“合理顧及”的精確定義。國際法協會（美國分會）海洋委員會提出了“適當顧及”的定義，即1982年《公約》第87條所使用的“適當顧及”是指，對各國行使公海自由的權利的限制。“適當顧及”要求所有國家在行使公海自由權時，要意識和考慮到其他國家使用公海的利益，并避免有可能干擾其他國家行使公海自由權的活動，各國要避免對其他國家的國民使用公海造成不利影響的行為的任何可能。②Submarine Cables and Deep Seabed Mining Advancing Common Interests and Addressing UNCLOS “Due Regard”Obligations，ISA Technical Study No.14，2014，p.25.弗吉尼亞評注提出，《公約》第147條中的“合理顧及”包括承認各國有權在海洋環境中開展活動和第192條規定的各國有保護和保全海洋環境的義務。③International Seabed Authority Council，Issues associated with the conduct of marine scientific research in exploration areas，2016.p.3.從以上的表述中可以總結出，“合理顧及”是指一國在行使海洋權利的同時要考慮到另一國的權利，并且不能以損害其他國家權利的方式來實現自己的權利。可以說，“合理顧及”為各國在行使海洋權利的同時創設了一種義務。

（三）“合理顧及”義務的內在法理要求

根據《公約》第300條的規定，締約國應誠意履行根據本公約承擔的義務并應以不致構成濫用權利的方式行使本公約所承認的權利、管轄權和自由。《公約》的這一條明確地表達了“合理顧及”的內在法理要求。

第一，善意履行國際義務原則。按照《國際法原則宣言》的規定，善意履行國際義務原則是指每一個國家都應善意履行其作為締約國參加的有效雙邊或多邊條約所負的義務。具體而言，善意履行國際義務原則包含兩層含義：第一，各國在解釋自己所承擔的國際義務時，應秉承客觀的、實事求是的態度。就條約關系而言，締約方不能單方片面地解釋自己所承擔的義務；第二，在適用法律規則時，各國應當遵循慣例和理性對自己進行自我約束。[2]具體到“區域”的開發活動與其他海洋活動之間，各個行為體應當善意地履行自己的義務，一國不得出于惡意行使權利，[3]包括保護海洋環境、不影響其他國家權利的行使等。在善意履行國際義務原則的指導下，海洋活動的各方參與主體可以實現和平共處，互利共贏。

第二，權利不得濫用原則。一個國家行使自己的權利，不能建立在蔑視其他國家權利的基礎上，即權利的擁有者不能濫用自己的權利，這也是國際法上義務的一般基礎。[4]“合理顧及”是對公海自由原則的一種限制。國家在行使《公約》所賦予的海洋權利的同時必須承擔相應的義務。如承包者在國際海底區域進行勘探或者開發活動時，不能以獲取自己單方面的利益為目的犧牲甚至榨取其他海底用戶的利益。海底電纜所有者在鋪設海底電纜時不能任意放置其海底電纜，應當盡量避免將電纜放置在開發活動集中區或者捕魚活動高發區。在1974年英國訴冰島漁業管轄權案的判決中，法院裁定冰島單方面將漁業管轄權擴大到50海里的行為違背了“合理顧及”義務，①Fisheries Jurisdiction（United Kingdom v.Iceland），Merits，Judgment，I.C.J.Reports1974，pp.1-45.就是對權利濫用最好的限制。

（四）“合理顧及”義務的具體內容

首先，“合理顧及”是一種互惠的雙向顧及義務。這種互惠的“合理顧及”義務體現在《公約》的諸多條款中，如《公約》第87條和第147條有關其他海洋活動和“區域”活動的互相顧及義務，《公約》第56條第2款和第58條第3款有關沿海國和第三國行使專屬經濟區權利的互相顧及義務。總之，上述規定的總體特征是，每一項競爭活動的開展都必須適當考慮到另一項活動的進行。

其次，“合理顧及”義務的履行沒有固定標準。由于“合理顧及”義務本身的模糊性以及《公約》并沒有給出明確的行為指引和法律后果，所以參與海洋活動的各方并不清楚海洋活動需要采取哪些措施方能符合“合理顧及”義務的標準。在查戈斯海洋保護區仲裁案中（毛里求斯訴英國），根據常設仲裁法院的觀點，“合理顧及”的一般含義要求每個國家根據不同的情況和不同權利的性質，尊重另外一個國家的權利，不同的情況下，“合理顧及”的范圍和措施也將不同，因此，法庭拒絕為這一概念提出任何普遍的行為規則[5]。同時，根據該裁決，“合理顧及”沒有給予任何具有競爭關系的一方行使權利的優先權。①由此，這個術語，可以說，是開放式的或者相對不確定的。

再次，合理顧及義務的程序要求是通知和協商。《公約》以及三個勘探規章也未就履行“合理顧及”要求必須采取的具體步驟，向深海采礦的承包者和海洋活動中其他活動者提供實際指導。根據《公約》第142條的規定，“區域”內活動涉及跨越國家管轄范圍內的礦產資源時，應當適當顧及這種礦床跨越其管轄范圍的任何沿海國的權利和合法利益，需要采取的措施包括事前的通知和協商，以免侵犯其他國家的權利和利益。《公約》第60條規定，沿海國在專屬經濟區建造人工島嶼、設施或結構，必須盡到通知義務，并對其存在必須維持永久性的警告方法。尚未撤出設施或結構的深度、位置和大小也應當妥為公布。以上兩條規定說明沿海國的“合理顧及”義務至少包括通知要件，即信息的交流。由此可以總結出“合理顧及”義務的履行程序上至少包括兩個要件：第一，通知要件，即信息交流是不言而喻的，一方應當將自己的活動通知可能受其活動影響的另外一方；第二，協商要件。當通知義務完成后，若雙方之間確實出現了沖突的情況，此時雙方之間的善意磋商就不可避免。

20世紀90年代，微量元素示蹤劑開始用于油田示蹤領域，隨后氟苯甲酸類示蹤劑開始被研發和現場應用[5,6]，進一步拓展了示蹤劑的種類。

最后，“合理顧及”義務的實體要求是在不同競爭關系的活動之間實現利益的平衡。[6]《公約》序言說明，在基于國家主權和法律地位平等的國際法中，“合理顧及”義務與國家之間的一般法律關系相一致，即認識到有需要通過本《公約》，在妥為顧及所有國家主權的情形下，為海洋建立一種法律秩序。這種平衡也體現在《公約》的諸多條款中，如《公約》第56條第2款和第58條第3款通過承認沿海國和其他國家在專屬經濟區不相同的特定權利和義務，以及“合理顧及”的雙向義務，共同構成了實體平衡，這些權利的設置符合國際法中關于主權國家之間一般法律關系的原則。上述有關“合理顧及”對等義務的規定構成了一個法律區域的平衡機制，該區域的結構精確地平衡了沿海國和其他國家同時行使的各自權利和義務。

二、《公約》下的“區域”開發活動和海底電纜活動

（一）“區域”開發活動與海底電纜活動的共性

承包者的深海開發活動與海底電纜所有者在國際海底區域的電纜鋪設活動有諸多相似之處。首先，兩項活動均發生在國際海底區域，在全世界海洋的最深處進行。深海礦物資源開發活動覆蓋在廣闊的國際海底區域，而海底電纜則覆蓋很長的距離。其次，深海資源勘探和開發活動與海底電纜管道的鋪設活動一樣，都需要復雜的技術和先進的工具。再次，兩項活動均面臨深海海洋環境保護問題。根據海管局的規定，承包者需要建立詳細的環境基線以評估勘探區的生物多樣性。海底電纜對海洋環境的影響雖小，但是也需要注意深海環境保護。最后，兩項活動都具有較高的社會價值。礦物資源可用于電子設備供電、生產商品和藥品開發。此外，承包者在“區域”內的活動也為生態系統和生物多樣性數據的收集發揮了重要作用。而電纜促進了人與人之間的交流、促進了科學和國際貿易的發展并提供了更多的互聯網接入。

（二）“區域”開發活動與海底電纜活動的不同

承包者的深海開發活動與海底電纜所有者的電纜鋪設活動也存在明顯的差異。首先，兩項活動的管理體制不同。“區域”內的深海采礦活動與基本不受管制的海底電纜鋪設活動相比較而言，前者更加規范。所有的深海勘探活動以及開發活動都受海管局的管理，需要履行不同的許可程序。但是，海管局對海底電纜的所有者沒有管轄權。因為他們只是將電纜放置在海床上，并沒有進行任何的勘探或者開發活動。其次，深海礦產資源開發活動比海底電纜行業更加多樣化，每一份勘探合同都是獨一無二的。最后，海底電纜行業比深海采礦行業更加成熟。目前，深海采礦活動尚處于勘探階段，電纜行業相對來說已經比較成熟，有一個完善的鋪設和運營流程。

（三）“區域”開發活動與海底電纜活動發生沖突的風險

目前，在國際海底區域已經有兩塊礦區與海底電纜發生交叉。一塊交叉區域是位于東太平洋的海管局留給發展中國家的實體或受其有效控制的實體勘探的多金屬結核保留區，一條長4634公里名為HONOTUA的連接夏威夷與法屬波利尼西亞的電纜穿過了上述保留區，HONOTUA建于2009-2010年，正式開始商業運作于2010年。2015年，中國五礦集團獲得了上述保留區的勘探合同。另外一塊交叉區域發生在印度洋，一條由法國電信、南非電信和印度塔塔電信共有的名為SAFE的電纜，穿過了海管局于2014年6月24日指定給韓國政府的多金屬硫化物勘探區。SAFE建于2002，連接的是毛里求斯、南非、印度、馬來西亞和留尼旺島。由此可見，兩種活動確實存在相互干擾的風險。而且隨著這兩種活動的增加，其相互干擾的風險也會增加。在實踐中，發生重疊的情況主要包括兩種：第一種是在已經存在電纜的區域批準了一個新的勘探合同區；第二種是新電纜需要穿過承包者已有的勘探或者開發區。

三、“區域”開發活動和電纜活動間“合理顧及”義務履行之一般要件分析

（一）“合理顧及”義務的承擔主體

根據《公約》的規定，“區域”活動的主體主要是承包者和擔保國。為了落實《公約》第147條的規定，法律和技術委員會（以下簡稱法技委）在審核承包者的勘探或者開發工作計劃時，會詢問承包者所申請的區域是否存在海底電纜，以便海管局可以通知受承包者工作計劃影響的電纜所有者。同時，根據《公約》第139條的規定，擔保國有責任確保承包者依據《公約》的規定行事，因此，對于“區域”活動而言，合理顧及義務的主體主要是承包者和擔保國。海底電纜活動與其他海洋活動不一樣，海底電纜的所有者和運營者通常也是海底電纜的制造商和供應商以及電纜檢驗員和安裝人員，因此，通常也是“合理顧及”義務的承受主體。

（二）“區域”開發活動和電纜活動之間的“雙向”顧及義務

如上文所述，根據《公約》第87條第2款和第147條第2、3款的規定，海底電纜活動和“區域”開發活動之間有雙向的“合理顧及”義務。在決定如何實行這種雙向的“合理顧及”義務時，海管局的規章不應當給予任何一方優先行使的權利。海管局在2016年和2018年公布的開發規章草案中，均片面強調承包者對海底電纜活動的單向“合理顧及”義務，許多擔保國和承包者對草案的規定表達了不滿，認為這是一種不對等的義務。海管局2019年和2020年公布的開發規章草案對上述規定做出了修改，規定了電纜活動和“區域”活動的雙向“合理顧及”義務，各方對此表示基本滿意。

（三）“區域”開發活動和海底電纜“合理顧及”義務之程序要求分析

雙向的“合理顧及”義務得到明確后，各方的意見主要集中在一點，即海管局需要為承包者“合理顧及”義務的履行制定標準或指南。根據上文的論述，“合理顧及”義務履行的程序要件包括通知和協商，具體到深海采礦活動：第一，通知要件是指電纜所有者和采礦承包者應當在自愿的基礎上通過直接或間接聯系，實際通知彼此的運營情況，如海底電纜和礦區的位置等信息；第二個是協商要件。當通知發出之后，無論是承包者還是電纜所有者意識到兩者之間的活動將發生沖突時，雙方應當進行有意義的和及時的磋商，以充分告知對方自己預期采取的計劃和運作程序從而避免或減少雙方之間的沖突。

（四）“區域”開發活動和海底電纜“合理顧及”義務之實質要求分析

通過通知和有意義的協商，“區域”開發活動和海底電纜活動必須尋求在各自的權利和利益之間取得平衡，并表示愿意向對方提供保證的意愿和理解對方的關切。雙方應當根據具體的情況，考慮不同活動的具體性質和雙方可接受的損害程度來決定履行“合理顧及”義務的具體措施，具體主要包括：第一，雙方合作的義務。雙方應當真誠合作，進行及時和有效的溝通，提供適當的信息給對方，如電纜、礦區的位置等。第二，盡職調查的義務。雙方在開始自己的活動時，必須履行其“合理顧及”義務，以確保不會對任何其他使用者造成損害，或其活動不會產生負面干擾。第三，對等的義務。兩種活動之間是一種平等關系，不能在兩種活動之間引入任何的等級制度。第四，時間的獨立性，即兩種活動都必須履行其對任何其他以前、現在和將來使用者的“合理顧及”義務。①In the Matter of the Chagos Marine Protected Area Arbitration before an Arbitral Tribunal Constituted under Annex VII to the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea between the Republic of Mauritius and the united Kingdom of Great Britain and Northern Ireland，PCA Case No.2011-03，Award of 18 March 2015，p.202.

四、“區域”開發活動和海底電纜活動間“合理顧及”義務履行之具體要件分析

（一）在已經存在電纜的地區進行“區域”開發活動

其次，開發活動開始之前承包者的義務。在承包者正式進行開發活動前，需要注意的事項有：第一，明確“區域”開發活動與海底電纜之間的安全距離。承包者和電纜所有者之間可以通過協商達成協議，商定一個雙方都可以接受的安全距離。第二，在開發工作正式開始之前，承包者應向電纜所有者提供承包者用于礦產資源開發作業程序的副本。第三，承包者應在工作期間指定項目協調員或者代表作為與電纜所有者之間的聯絡員，所有與工作有關的信件都應在這些人之間發送。如果發生緊急情況，指定的工作人員應保持24小時可聯系狀態。當開發區的工作計劃完成后，承包者應將計劃在電纜附近進行開發操作的時間告知電纜所有者的聯絡員。②Deep Seabed Mining and Submarine Cables：Developing Practical Options for the Implementation of the ‘Due Regard’and‘Reasonable Regard’Obligations under UNCLOS，ISA Technical Study No.24，2018，p.70.

再次，開發工作進行中承包者的義務。承包者的項目協調員應向電纜項目協調員通報工作進度，特別是與先前通知或同意的工作計劃有關的任何變更。對于在電纜系統500米范圍內（除非另有約定）的任何開發操作，應至少提前24小時至48小時進行通知。這將為電纜所有者的項目協調員安排對電纜系統性能的特殊監控提供時間。如果電纜所有者需要在開發工作附近的電纜上進行電纜維修操作，承包者應保證維修操作不受阻礙地進行。承包者應對承包者本身或其分包商進行的開發工作引起的任何電纜損壞承擔賠償責任，包括直接成本（如電纜修理）和間接成本（如交通恢復）。

最后，開發工作完成后承包者的義務。承包者在電纜附件的開發工作完成后，承包者應當告知電纜所有者開發工作已經完成。承包者（除非另有約定）應在90天內向電纜所有者提供電纜附近的新水深測量和海底特征地圖，地圖應清楚地顯示受礦產資源開發或疏浚影響的海床的地形。

（二）新電纜需要穿過承包者已有的勘探或者開發合同區

首先，電纜所有者事前的查明義務。海管局在其官網上公布了勘探合同的坐標以及有關勘探合同持有人的信息。海底電纜所有者、船舶操作員、安裝人員和測量人員在“區域”內進行活動前應當先查看海管局的網站。電纜所有者可以直接聯系勘探合同承包者了解勘探區域或者開發區域的信息，以期在路線調查階段盡量避免出現兩項活動的交叉情況。同時，海底電纜鋪設者或者維修者應當將預期的鋪設計劃副本提交給承包者，告知承包者、電纜所有者鋪設的計劃或者維修時間等材料，以便承包者做出判斷。而且，電纜所有者應當指定一個專門的代表或項目協調員負責承包者與電纜所有者之間的聯絡工作。如果電纜所有者計劃在承包者的合同區內鋪設海底電纜，最好的辦法是電纜所有者更改電纜鋪設路線以避免開發活動可能對海底電纜造成的損害。

其次，電纜鋪設或維修中的義務。電纜所有者的指定代表或項目協調員應當及時向承包者通報工作進度，特別是對工作計劃的任何變更。如果確有必要，承包者可以在電纜所有者實施鋪設工作期間派員（并且經過電纜所有者允許）在電纜鋪設者的工作船上，監督電纜鋪設者的操作以確保其遵循商定的計劃。承包者應當盡量避免干擾電纜所有者的正常鋪設活動。

最后，鋪設或維修完成后的義務。鋪設工作完成以后，海底電纜所有者應當將海底電纜的位置提供給深海采礦活動的承包者和其他海底用戶。目前，全世界的海員都使用航海圖來安全航行并避開海底電纜。同時，雖然電子路線圖的傳遞可能是有效的，但是建議海底電纜的位置路線圖應當通過認證的方式或掛號信或其他方式送達給承包者，以作為電纜所有者向承包者實際交付“已鋪設”海底電纜位置路線信息的證據。

（三）新電纜或者新合同區暫時不存在其他海洋活動

在新電纜或者新合同區暫時不存在其他海洋活動的情況下，這里很難涉及雙向的“合理顧及”義務，因為這里只涉及一個國家。然而，當計劃在公海海底的某一部分鋪設電纜或在“區域”內進行活動時，各方應當考慮到今后進行其他海洋活動的可能性。如電纜所有者在計劃鋪設一條新電纜的路線時，應當考慮電纜的路線是否會穿過海管局的保留區，該區域未來海管局是會授予承包者勘探或者開發權，這將是防止沖突和提供數據用于執行“合理顧及”義務的談判的工具。同樣的做法也適用于承包者，承包者應當考慮其在“區域”內活動所選擇的地點是否有可能是新電纜的穿行地點。

五、結語

截至目前，已有400多萬平方公里的優質礦區被各國搶占，30個礦區已經劃歸相關承包者。海管局簽發的首批勘探合同已于2016年到期，這意味著國際海底活動進入后勘探時代。隨著深海采礦時代的到來，海洋用戶之間的相互干擾的風險必然也會增加，若所有海洋用戶互不相讓，同時在“區域”內展開活動，雙方都將遭受重大的損失。此種情況下，“合理顧及”義務的履行在促進和平利用海洋的時間和空間上發揮著關鍵的作用。在《公約》缺乏關于解決海洋用戶之間活動沖突的情況下，各方活動主體可以借鑒承包者與海底電纜所有者之間“合理顧及”義務的履行模式，從實體上和程序上善意地履行“合理顧及”義務，從而實現海洋活動主體之間的和平共處，共同推動海洋命運共同體建設，為增進全人類的共同利益和共同福祉作出更大貢獻。