項目評審對修繕購置專項實施的導向作用淺析

劉 鵬 劉甜甜 馬 琰

1.水利部綜合事業局 北京 100053;2.北京金凱偉業咨詢有限公司 北京 100028

一、前言

為切實改善中央級科學事業單位的科研基礎條件,推進科技創新能力建設,財政部特設立中央級科學事業單位修繕購置專項資金(以下簡稱“修購專項”),用于中央級科學事業單位房屋修繕、基礎設施改造、儀器設備購置及升級改造。為進一步規范和加強中央級科學事業單位修繕購置專項資金管理,財政部于2006年下發了《關于印發<中央級科學事業單位修繕購置專項資金管理辦法>的通知》(財教〔2006〕118號),該文件作為修繕購置專項管理的“基本法”,明確了修繕購置專項資金的定義、支持范圍、安排使用原則、開支范圍、采購程序,并明確要求績效考評。

經過多年的實施,修購專項取得了顯著效果,改善了中央級科學事業單位的科研基礎條件和環境面貌,為提高科技創新能力提供了重要的支撐保障。以中國農業科學院及長江科學院為例,僅截止2012年中國農業科學院已累計獲得修購專項資金投入近20億元,600多個項目;2006年到2018年長江科學院共獲批項目資金3.89億,其中房屋修繕6700多萬,基礎設施改造3800萬,設備購置24500萬,設備升級改造3800多萬。通過修繕購置專項的實施,中央級科學事業單位面貌顯著改善,基礎科研條件得到了很大的改善,科研儀器設備裝備水平大幅提升,科研團隊建設得到有力支撐,科研持續創新能力切實加強,政策效應十分明顯。

二、修購專項實施中存在的問題

修購專項對我國科研條件建設有著突出貢獻,但在對某些中央級科研事業單位的修繕購置專項審核中,經過深入分析與總結,修購專項在立項、執行、驗收等管理過程中存在某些問題,主要如下:

1.項目立項環節

(1)項目申報文本較為簡單、格式不夠規范。項目申報書是爭取國家財政批準立項并獲得經費支持的依據,卻存在申報文本格式不夠規范問題,主要表現在:一是,申報書內容過于簡單,項目內容不夠全面,未對項目申報理由、主要內容、總體目標、組織實施條件、項目采購方式、績效評價、支出預算、測算依據及說明等內容予以逐條詳細闡述,存在缺項漏項現象;二是,申報資料不完備,如:修繕改造項目缺少設計方案、設計圖紙、工程概算、預算、評估機構出具的鑒定報告等,設備購置項目缺少設備購置清單、三家以上報價單、大型儀器設備購置專家評議報告等。

(2)項目立項依據不足,預期效益不明確。在編制項目申報文本時,基礎工作薄弱,立項依據不充分,實施意義不明確,如,修繕科研辦公用房對房屋建筑年代、建筑結構、房屋面積、使用年限、損壞部位、損壞程度、對正常辦公和科研影響、以前年度修繕情況等反映修繕的必要性、緊迫性依據闡述不夠充分,修繕后預期實現目標、達到具體功能要求、預期可持續使用年限等表述不夠清晰;購置科研儀器設備未對使用需求、頻次進行明確,設備具體作用發揮及促進科研創新能力提升情況進行詳盡明確的表述。

(3)項目論證和評審有待進一步規范和標準。各單位內部項目論證和評審有待于進一步規范、加強,存在立項實施的房屋修繕項目同實驗室運行、科研環境改善無關,不屬于項目支持范圍;申報的升級改造項目不能提升單位科研實力,科研資金效益無法充分發揮等問題。

2.項目執行環節

(1)項目建設內容與批復實施方案不符。部分項目未嚴格按照批復實施方案開展,建設內容與批復實施方案不符,且未履行調整手續。如,部分房屋修繕項目在實際執行中為新建擴建;有的儀器設備購置項目存在設備變更現象等。

(2)項目批復時間晚,資金支付進度較為滯后。部分項目未能嚴格按照實施方案中進度安排開展,因前期申報資料準備不夠充分等原因導致實際批復時間較晚,從而導致資金支付進度較為滯后。

(3)財務管理不夠規范。項目資金使用存在不符合規范之處,如,修繕改造項目未按照合同約定支付工程款,存在提前支付工程進度款現象;支付工程款時無工程進度審核單及結算明細清單,支付工程款項依據不足;項目結余資金使用未嚴格履行上報審批手續;資金支付給招標代理公司,資金使用存在風險等。

3.項目審計、驗收環節

項目審計、驗收工作開展存在較為滯后現象,如設備購置項目未于合同約定日期到貨,設備的安裝、調試、培訓等執行進度嚴重滯后,導致無法及時組織審計和驗收。

三、修購專項的經驗總結和理論探索

現有對修購專項的研究多從其預算編制、經費管理、預算執行、內部審計、績效考評、工程變更、驗收等在實踐基礎上的經驗總結和理論探索。陳武梅(2012)闡述了預算編制的主要政策、原則、方法、財經紀律、規章制度等,分析了現階段農業科研項目經費預算執行過程中存在的主要問題,對今后做好項目預算編制和執行做了幾點探討。俞軍明(2012)從財務管理的角度對建設項目的管理進行了分析;黃振環(2012)提出了修購專項在預算編制和會計核算中存在的問題,并提出了提高預算編制、規范會計核算、完善資產入賬手續等規范化建議。劉俐、王義明(2010)根據專項預算執行進度過慢以及經費安全的角度,提出了加強領導、建章守制、源頭控制、過程控制、系統控制的幾項措施。吳武(2012)根據修購專項的特點,結合高校修繕工程內部審計的實際情況,對強化高校修繕工程內部審計工作進行了探討,提出了加強修繕工程招投標環節、合同環節、工程變更和結算審核的審計工作。賀勇(2009)選定平衡計分卡法作為績效評價的主要方法,針對修購專項績效評價的實際情況,構造了基于任務完成維度、組織管理維度、效益維度和財務狀況維度的四維評價模型,并在評價模型構建的基礎上選取了涵蓋財務與非財務指標、定性指標與定量指標在內的20個評價指標作為初步評價指標體系。劉洪業、王欣(2012)結合項目管理實踐,對項目實施過程中發生變更的原因進行了分析,并對如何預防和解決此類問題,站在建設單位的角度提出了針對性的建議和控制措施。陳直(2012)針對修購專項項目驗收工作,在項目驗收重點、驗收內容、資產管理等方面進行思考并提出了完善工作的建議。

以上對修購專項的研究涉及修購專項實施的各個環節,但很少有修購專項項目評審對修購專項實施的作用的總結與探索。本文將從項目評審的角度,而分析其對修購專項實施的導向作用,提出加強導向作用的相應對策,從而解決修購專項實施中存在的問題,提高修購專項資金使用效益。

四、項目評審

項目評審是依據一定的原則,采取科學、可行的方法,按照規范的程序,對申報的項目進行科學性、必要性和可行性的評價,主要評價項目立項的必要性和可行性、項目實施單位的項目承擔能力、項目經費的預算計劃以及項目風險。項目評審是立項的依據,項目立項是評審的結果。項目評審機制一般包括評審專家的管理與遴選、評審方式和論證形式的選擇、評審重點、評審全過程的監督管理等。

對修購專項項目評審是誰在評、評什么、怎么評、評判的標準是什么等問題與要求進行明確,能讓修購專項的主管單位、申報單位、科研工作者、評審人員等形成穩定的預期,有助于明確各方職責,有助于項目申報單位按照評審的標準和要求進行申報與本單位能力建設,使得修購專項能夠順利申報并實施,從而促進本單位科研條件建設,也為提高修購專項的效益奠定良好基礎。由此可以看出,修購專項項目評審是項目實施過程的關鍵環節,對修購專項實施具有全面的導向作用,直接在起點上決定了修購專項的成功與否。

五、發揮項目評審導向作用的對策

1.重視項目評審。當前無論是在科研領域還是公共投資領域項目決策,項目評審被普遍運用,項目評審為相關專業人士提供了一個平臺,能夠讓其就項目本身發表自己的專業意見,以此確保項目投資或決策的公正性、專業性及合理性。項目評審是一種手段,而非目的,不是為了評審而評審。通過項目評審能夠選到正確的項目,并能夠判斷申報單位能否有效地實施項目。

修購專項項目評審的主管單位、專家、申報單位等各參與方,能夠明確自己在評審活動中扮演的角色,朝著選好項目及好的實施單位的共同目標努力,提高財政資金效益。

2.優化評審專家管理機制。專家管理機制包括專家管理和專家選擇兩個方面,專家管理包括專家庫管理及專家后續管理,專家選擇則是按照一定規則及項目評審需求選擇符合條件的專家。

科學研究具有多樣性、復雜性,修繕專項是科研條件建設項目,因此也具有多樣性及復雜性特征,需要的專家也具有多樣性,應當包括相關科研專家、儀器類專家、工程專家、財務專家、績效專家等各類專家,也給專家管理帶來挑戰。單獨建立修購專項專家庫不僅工作量巨大而且沒有太大必要,可考慮利用現有的專家庫,從不同類型的專家庫里抽取相應專業的專家。2018年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》中,要求進一步推動建設集中統一、標準規范、安全可靠、開放共享的國家科技專家庫,及時補充高層次專家,細化專家領域和研究方向,更好地滿足項目評審要求。借此契機,修購專項專家管理要及時總結,反饋相關情況,為國家科技專家庫提供一線經驗,修繕專項的專家管理也將日趨完善。

3.制定修購專項評審手冊。修購專項與其他科研項目相比,確定性更強,項目實施也具有更強的規范性。可根據多年的實踐經驗編制具有針對性的修購專項評審手冊,作為整個項目評審的指導性文件。在手冊中明確:(1)評審基本情況,簡要介紹修購專項及評審對象;(2)項目評審的前置條件;(3)評審的依據、原則與方法;(4)評審的重點關注事項;(5)評審工作流程及相關單位職責,特別是專家的行為準則;(6)被評審單位也就是修購專項項目承擔單位應當準備的材料清單;(7)修購專項項目承擔單位的具體工作,比如準備評審材料清單中的材料、現場準備等事項;(8)評審專家的構成與遴選機制;(9)評審工作計劃安排;(10)項目申報文本的格式及內容的要求、申報的資料清單;(11)評審結果與復議程序等內容。為發揮項目評審對修繕購置專項實施的導向作用,提供更強力的規范性的支撐。

4.明確評審重點

(1)是否修購專項支持范圍。申報單位申報的修購專項是否屬于專項資金支持范圍,是項目評審的重中之重,財教〔2006〕118號文對修購專項支持范圍做出了明確規定,但每個申報的項目千差萬別,評審時要結合項目的具體情況,做出嚴格判定。

(2)項目文本及資料。項目申報在項目申報文本中的“項目基本情況表”里是否對項目建設內容或購置的參數進行了充分明確,是否充分說明了項目的必要性和可行性,是否明確項目實施的預期效益,項目文本中是否附有齊全的相關資料,是否提前開展了必要的勘察、設計、論證、詢價等前期工作。單臺(套)價格200萬元以上的大型科學儀器設備購置是否附有項目承擔單位組織的專家論證意見和該單位明確意見,單體預算規模較大(1000萬元以上)或實施內容較復雜的項目應附有資質的專業機構編制的可行性研究報告。

項目承擔單位編制項目實施方案是否依據預算控制數、申報書和中介機構的評審意見。房屋修繕和基礎設施改造項目實施方案中有關初步設計等技術方案是否由具備相關設計資質的設計單位編制。其中,房屋修繕類項目中涉及消防、建筑物抗震等有關內容的,是否附專業部門的質量鑒定報告。儀器設備購置與升級改造項目,是否標明儀器設備用途、規格、參數及主要配件構成等。

項目實施方案審核的重點:項目實施方案的格式是否合規,材料是否完整;建設目標與建設地點和申報書是否一致,建設內容是否明確;儀器設備購置內容和申報書是否一致,采購方式是否符合法律法規要求;儀器設備升級改造內容是否有可考核的量化指標,預算是否合理,項目內容如有變化是否有依據等。

(3)是否有風險預案。修購專項按財政年度支持且籌劃論證周期短,執行變化較大,修購專項自身具有較多的不可預見因素。修購專項中的房屋修繕和基礎設施改造項目內容雜、工序多、變數大、工期緊等主客觀因素繁多,儀器設備購置項目從提出需求到完成購置的變數較大。進口儀器設備的更新換代、技術參數指標的升級、市場價格的變動、停產等原因,都能造成儀器設備的采購的變更。針對上述情形,項目實施單位是否有相應的風險評估及防范措施。

(4)人才隊伍情況。修購專項涉及專業面非常廣,除了傳統的土建、水、暖、電等專業,有的項目還涉及到結構補強加固、設備降噪消音(吸音)等,還有專業性更強的儀器采購、儀器升級等,技術含量高,不僅需要各專業技術人才,還需要工程管理、工程經濟、科研儀器專家等方面專業人才。若不分配專業性人才進行管理,則對工程質量以及儀器的質量和品質無法把關,影響項目實施的效果。在項目評審中就項目本身所需要的專業人才隊伍與項目的匹配程度,衡量是否能夠勝任該修購專項的實施。

(5)機構設置、制度建設及執行情況。修購專項從規劃、申報、評審、實施、驗收等整個鏈條環節中,涉及到項目申報單位的多個部門與單位,包括但不限于修購專項領導小組、修購專項實施小組、財務部門、基建部門、科研實驗室等內部部門,還會涉及到設計單位、招標代理機構、施工單位、工程監理單位、供應商、政府主管部門等外部單位,只有各個部門之間竭力協調與配合,才能順利完成修購專項的任務。在評審時,需要核實申報單位在部門設置,管理流程、外部協調方面是否能滿足上傳下達、及時反饋、風險防范、內部控制等要求。

修購專項的實施涉及各項管理制度,比如固定資產、政府采購、基本建設、財務結算與報銷等各方面相關主管部門都有相應的嚴格的規定,各項目實施單位也都會根據本單位情況進行相應制度建設。制度最重要的是執行,在評審中可對修購專項制度體系進行核實,并分析是否存在漏洞;還可對某些方面進行模擬性提問,核實相關制度執行情況。

5.評審方式選擇。項目評審方式有視頻評審、通訊評審、現場評審等多種選擇,修購專項項目評審應到現場進行評審,核實項目申報單位的現場情況,是否具備項目實施條件,能否確保修購專項按計劃實施。