精準產業扶貧政績工程的審計治理研究

王善平 文茜

【摘 要】 精準產業扶貧是“脫貧不返貧”的基礎性工程，是實現脫貧的根本之策。2020年必須全面脫貧的扶貧考核壓力可能驅使扶貧干部因經濟人本性而實施“政績工程”化安排，以實現精準產業扶貧的脫貧功能短期最大化，而作為國家治理重要組成部分的政府審計能對產業扶貧政績工程發揮抑制作用。文章構建自回歸模型，通過脫貧成效可持續性度量產業扶貧政績工程，以H省2014—2017年的縣級數據為樣本，實證檢驗政府審計對精準產業扶貧的脫貧成效可持續性的促進作用，研究發現，加大政府審計規模對實現產業扶貧脫貧長效性有促進作用，但政府審計的監督功能和咨詢建議功能的促進作用不顯著。基于此，提出要完善政府審計對產業扶貧政績工程的治理功能，考核指標設計要統籌考慮利益相關者訴求，以及降低產業扶貧“增產不增收”風險等政策建議。

【關鍵詞】 精準產業扶貧; 政績工程; 政府審計; 脫貧成效; 可持續性

【中圖分類號】 F239.44? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）01-0098-08

一、引言

自黨的十八大以來，中央動員了全社會力量，構建了全方位的扶貧政策，以前所未有的力度推進精準扶貧。黨的十九大報告指出，堅決打贏脫貧攻堅戰，使貧困群體同全國一道進入全面小康社會是黨的莊嚴承諾。中國的精準扶貧取得了舉世矚目的成績。2013—2017年，中國農村貧困人口減少了5 564萬人，每年減少1 391萬人①。但經過多年快速減貧，剩余貧困人口的脫貧難度越來越大，低收入農戶收入增長乏力，并增加了返貧壓力②。如何啃下脫貧的“硬骨頭”，保證脫貧的可持續性，尤其令人關注產業扶貧。產業扶貧是“五個一批”精準幫扶措施中最重要的組成部分，也是實現貧困人口長期穩定脫貧的根本之舉。一方面，產業扶貧是易地扶貧搬遷、生態扶貧、教育扶貧等措施的重要基礎，其他扶貧措施都需要通過發展產業來鞏固政策效果;另一方面，中央部署以產業扶貧來帶動3 000萬農村貧困人口脫貧③，產業扶貧成為貧困人口受益規模和程度均最大的措施。

為確保能在2020年我國農村按既定標準實現全面脫貧，中辦、國辦在2016年10月頒布了《脫貧攻堅責任制實施辦法》（下文簡稱“實施辦法”）。實施辦法規定“貧困縣黨政正職不脫貧不調整，不摘帽不調離”，不難推測，這一制度安排的經濟后果：一方面強化了貧困縣黨政干部（特別是縣委書記和縣長）的扶貧責任和扶貧壓力，另一方面也可能強化扶貧干部的經濟人特性，他們會“對標”脫貧標準，想方設法在使貧困戶盡快脫貧的同時，也釋放自己的扶貧壓力，增加自己的諸如“調離貧困縣或升職”等福利效應。同時，2020年全面脫貧是黨中央對全世界的莊嚴宣告，精準產業扶貧又是通過“發展生產”使建檔立卡戶按現行標準在2020年前全部脫貧的“造血工程”，是關乎能否持續脫貧的基礎性關鍵工程。如果貧困縣扶貧干部因扶貧壓力而充分博弈“實施辦法”，將會忽視產業扶貧的可持續性，從而使得精準產業扶貧異化成為“政績工程”，雖然在2020年實現了全面脫貧，但如果此后出現貧困戶大量異常返貧，那將嚴重損害黨和干部的形象。

政府審計是確保公共受托經濟責任全面有效履行的特殊機制，是國家治理體系的重要組成部分。自2013年精準扶貧提出以來，扶貧審計的力度大大增加。審計機關在預算執行、財政收支、經濟責任和重大政策措施落實情況跟蹤等各類審計中，都將扶貧審計作為重要的工作內容。目前精準產業扶貧的主要審計方式為政策措施落實情況跟蹤審計，是跟蹤審計、政策評價和績效審計相結合的產物。政策落實審計與國家戰略精準對接，不僅對精準扶貧等重大政策措施落實情況進行適時評價、及時反饋、全動態監督，還要關注政策執行中資源利用的經濟性、運用的效率性以及目標實現的效果性。相較于其他政府審計方式，政策落實審計具有宏觀性、復雜性、執行性和及時性等特點。政府審計具有監督和咨詢建議的功能，一方面，政府審計基于法定的權威性發揮震懾的作用，減少公共部門工作中的瀆職和腐敗行為;另一方面，審計成果的有效利用可以促進公共部門工作效率和科學性的提升。因此，政府審計對精準產業扶貧政績工程有抑制作用，能有效發揮國家治理功能。

二、理論分析與假設提出

（一）產業扶貧政績工程與脫貧成效可持續性

政績工程又稱“面子工程”“亮點工程”，其本質是注重“顯績”而輕視“潛績”。在形式上，政績工程主要體現為興建“大亭子、大牌坊、大公園、大廣場”和“壘大戶、堆盆景”等各種為博得媒體與公眾關注的工程項目。在本質上，政績工程是地方扶貧干部利用產業扶貧中的自由裁量權獲得的無法與公眾分享的控制權私人收益。

產業扶貧若只關注短期成效而忽視可持續性的發展，則極易淪為政績工程。地方政府為了完成任務或追求政績，在產業項目的選擇上沒有立足于市場需求和地方資源優勢，使用行政手段推進一些“短平快”的產業扶貧項目，注重以項目數量取勝、典型項目打造和簡化產業鏈的培育[1]，忽視產業扶貧的造血功能，這將導致產業扶貧缺乏長久性和全局規劃，如果后期管理和維護不到位，必將導致這些產業扶貧項目失敗，損害農戶原本相對穩定的生計系統。一方面，“短平快”的項目安排，是追求政績工程的行政選擇，一般在項目選擇上的前期論證不充分、科學決策機制不健全，選擇的產業扶貧項目與當地資源稟賦不符合，無法給貧困戶帶來預期的經濟效益，后期的產業調整導致扶貧資金的浪費。即政績工程化產業扶貧項目安排與貧困戶利益脫嵌[2]。另一方面，政績工程化產業扶貧，主要表現為地方政府大包大攬，采取“保姆式”扶貧模式，以行政邏輯代替市場邏輯，扶貧企業未與貧困戶建立起合理的利益聯結機制，產業幫扶成了簡單的現金分紅，“造血式”扶貧演變為“輸血式”扶貧。一定程度的亮點工程通過資源集中分配確實可以發揮政策學習和資源帶動作用，但當其完全脫離對“面”的帶動責任時，則徹底淪陷為政績工程。顯然，精準產業扶貧中的政績工程化安排，完全可以在短期內提升地方扶貧干部的政績和個人形象，從而有利于該扶貧官員實現升遷、調離，但從長期看將會嚴重損害產業扶貧脫貧效果的持續性[2]，遲延貧困地區通路、用水、住房等脫貧基礎設施建設，并破壞當地生態環境[3]。

產業扶貧是實現長效脫貧的關鍵性工程，理想的產業扶貧模式是以政府扶持貧困戶自發地建立以市場為導向的農業合作社為載體，以發展當地特色產業項目為基礎，合作社與建檔立卡戶建立科學合理的利益聯結機制，地方政府提供支持產業發展的基礎設施和服務體系，以促進農戶實現可持續增收。產業扶貧主要通過直接帶動模式、就業創收模式和資產收益模式等，以提高農戶的各項收入[4]。

可見，對脫貧成效可持續性的損害是產業扶貧政績工程最嚴重的經濟后果，現有研究主要關注產業扶貧的脫貧成效可持續性[5]。維護產業扶貧長效性的艱巨性和扶貧考核的巨大壓力，使得地方扶貧干部容易在任期內強化自利化政績觀，而選擇短視化的產業扶貧項目選擇，將產業扶貧的“造血功能”異化為在政績錦標賽中的政績工程。為驗證精準產業扶貧在實踐中是否存在“政績工程”安排，本文提出競爭性研究假設1。

H1a：精準產業扶貧促進了脫貧成效的可持續性。

H1b：精準產業扶貧抑制了脫貧成效的可持續性。

（二）政府審計與產業扶貧政績工程

審計是降低代理成本和促進受托經濟責任全面有效履行的外部監督機制。劉家義[6]提出政府審計是國家治理系統中的“免疫系統”，具有預防、揭示和抵御功能，是推動國家治理現代化的重要保障。《中華人民共和國憲法》確立了政府審計監督財政資金收支變化、國有資本保值增值等方面的法律上的絕對權威，自然的，對與扶貧相關部門的財政資金收支和領導干部的經濟責任履行等具有法定監督的權力和責任。在產業扶貧中，作為代理人的扶貧干部，擁有較大的信息優勢和自由裁量權，在巨大的扶貧考核壓力下有動機和能力選擇自利性的政績工程化安排，即產業扶貧存在一定的代理問題。已有文獻對政府審計在扶貧代理問題的治理效應方面的研究，主要體現在審計監督問責的懲罰機制、咨詢建議作用和提高政府治理信息透明度等方面。

首先，政府審計是防范違法違紀、減少公共部門權力尋租和資源浪費的最有效手段之一。政府審計通過監督問責、咨詢建議和提高信息透明度等機制承擔了權力制衡職能，保證了公共部門權力遵循“法無授權不可為”和“法定職責必須為”的原則，確保有權必有責、用權受監督。因此，政府審計通過對扶貧資金使用中的違法違規行為和資金使用效率低下進行問責，可以促進扶貧資金及相關經濟活動監管的有效性[7]。

其次，政府審計通過充分揭示查出的問題、提出具有針對性的建議和提供咨詢服務，達到國家治理的良治狀態。政府審計人員具備充足的專業知識、豐富的實踐經驗積累和良好的組織協調能力，既揭露和查處重大違法違規問題和經濟犯罪案件，又能提出專業性、綜合性的建設建議，促進法治水平和資源配置績效，促成國家戰略的分步實現，增厚人民福祉。政府審計是一種專職和專業化的監督行為[6]。

最后，政府審計有效地提高了國家治理信息的透明度。政府審計通過加強財政扶貧資金的合法性和合規性、資金使用績效、扶貧政策和制度設計等方面的信息披露[8]，降低扶貧者與公眾之間的信息不對稱程度，可以提高政府治理效率。

事實上，隨著精準產業扶貧的推進，投入的財政扶貧資金越來越多，部分地區扶貧部門和人員也發生了對扶貧資金的擠占、挪用和貪污情況，出現了財政扶貧資金使用效率低下等問題，此時尤其需要政府審計這一能獨立地“解釋、解除受托責任者”為公眾提供客觀公正信息，肯定成績，揭露錯弊，同時也為精準產業扶貧提供“免疫系統”防護，否則，精準產業扶貧會受到“病毒”侵蝕，進而嚴重損害精準扶貧戰略的實施效果。科學合理的政府審計可以優化配置精準產業扶貧資源，在肯定精準產業扶貧成就的同時，揭露精準產業扶貧存在的問題，進而提出相應的處罰和整改建議。為此，政府審計必須加大審計力度，而政府審計力度可以細化為三個維度的指標：審計投入規模、審計監督功能和咨詢建議功能[9]。因此，本文從這三個維度考察政府審計對精準產業扶貧的治理效應，以期更深入地分析政府審計對產業扶貧政績工程的治理功能。據此，提出研究假設2。

H2：政府審計力度越大，精準產業扶貧的脫貧成效可持續性越強。

H2a：政府審計規模越大，精準產業扶貧的脫貧成效可持續性越強。

H2b：政府審計監督越強，精準產業扶貧的脫貧成效可持續性越強。

H2c：政府審計咨詢建議越強，精準產業扶貧的脫貧成效可持續性越強。

三、實證設計

（一）樣本確定與數據來源

作為特困地區的湖南省武陵山片區，貧困范圍廣、程度深，是新時期扶貧攻堅的主要戰場之一，具有一定代表性。因此，本文選擇湖南省89個縣為樣本，其中包括51個貧困縣、38個非貧困縣。樣本期間為2014—2017年，數據來源為《中國審計年鑒2017》，包含的數據為2016年的審計結果數據。其中，政府審計變量數據滯后一年，數據期間為2013—2016年，其他變量的數據期間為2014—2017年。產業扶貧投入、財政扶貧資金投入總額和貧困發生率等相關數據由湖南省扶貧辦、湖南省財政廳協助提供，其他數據源自《湖南省統計年鑒》、《湖南省農村統計年鑒》、《中國審計年鑒》、各縣政府門戶網站和EPS全球統計數據庫。

（二）模型構建與變量定義

在政績工程的衡量指標上，相關學者在理論研究的基礎上做出了有益的嘗試，主要從官員的政治晉升訴求的角度分析可能存在的政績工程問題[10-12]。本文選擇脫貧成效可持續性來衡量“政績工程”安排的程度，這樣做的理由在于對脫貧成效可持續性的損害是產業扶貧政績工程最核心的經濟后果，違背了開展產業扶貧的初衷，將對穩固脫貧成果造成破壞性的沖擊。具體到對于產業扶貧的減貧效果的研究上，本文主要采取了經濟可持續性的指標來度量脫貧成效可持續性。本文沿用自回歸的思路對持續性進行測度[13]，以滯后項系數來測度脫貧成效可持續性，即當期對下一期的貢獻程度。借鑒孫光國等[14]的研究，本文從自回歸的角度定義脫貧持續性，具體見模型1。其背后的邏輯在于，農村居民純收入越高，當期的人均收入能更好地概括未來時期人民收入水平，用當期人均收入估計未來收入水平的誤差越小。關于采取農村居民人均可支配收入的對數來衡量脫貧成效（Income），以體現農村居民生活狀況的改善，主要原因如下：（1）居民純收入是扶貧工作中的重要考核指標，人均純收入超過2 300元（2010年不變價）也是度量貧困發生率時最首要的標準。可見，農村居民收入水平可以較好地反映農村居民的生活狀況，作為脫貧工作績效的體現。（2）已有學者基于數據可得性采用農村人均可支配收入作為貧困情況的代理指標，并得到了可信的經驗證據結果。

綜上可知，H2在經驗證據上部分成立，且僅有H2a受到經驗證據的支持，即政府審計規模越大，精準產業扶貧的脫貧持續性越強。而政府審計監督功能和咨詢建議功能對精準產業扶貧的脫貧持續性沒有顯著影響。

（三）穩健性檢驗

為了檢驗回歸結果的穩健性，對于政府審計的衡量，選取三個維度的指標利用絕對值法進行替代，對H2進行重新回歸。表5列示了用絕對值法指標更換原有政府審計變量后的回歸結果，可見結果具有穩健性。

五、結論與政策建議

2020年貧困地區全面脫貧，既是黨的宣言書和基本初心，也是黨領導全國人民實現第二個百年目標的基礎。不僅是必須實現的任務，也是一定能夠實現的目標。但在2020年以后脫貧成效能否持續，總體上，根基還在產業扶貧的精準性，因為在實施易地搬遷扶貧、職業教育扶貧后，精準產業扶貧是絕大多數貧困地區穩定脫貧的基礎性關鍵工程。從以上實證結論看，目前精準產業扶貧對脫貧持續性發揮了較好的作用，但如果產業扶貧淪為政績工程，則會傷害脫貧的持久性。本文實證結果還說明，政府審計目前對精準產業扶貧的持續性脫貧有部分正向效應，可見產業扶貧成效持續性的實現離不開健全外部監督機制，但扶貧審計還需要進一步完善，以更好地發揮國家治理的重要作用。而產業扶貧政績工程化安排的主要原因之一在于扶貧考核壓力，扶貧考核壓力又是扶貧干部經濟人本性、考核指標不甚科學合理、貧困戶“貧困依賴”等因素的外化結果。最后，要有效發揮產業扶貧的造血作用，還應從產業項目的科學決策、對接市場和發揮金融扶貧作用等方面來降低產業扶貧“增產不增收”的風險，并完善地方政府在產業扶貧資金投入上的靈活性。因此，本文提出以下政策建議：

第一，完善政府審計對產業扶貧政績工程的治理功能。面對“小而散”的財政扶貧資金以及較為復雜多樣的產業扶貧項目，一要加大扶貧審計的投入，增加審計人員以提高被審計單位數，實現扶貧審計的“全覆蓋”。二要強化對審計查出問題的整改責任，追究扶貧干部的違法違規、損他性自利等相應責任，以加強政府審計的震懾作用。三要強化政府審計的全面性，尤其是事前咨詢、事中監督和事后評價等方面特殊審計作用，在產業扶貧項目立項時，要發揮事前咨詢審計作用[17]。在產業扶貧項目申報時，為避免地方政府打造“政績工程”而申請不符合當地資源稟賦、難以長期發展的產業項目，審計部門應協助有關管理機構對項目可行性進行調查分析和論證，在事前審計機制中建立“產業扶貧項目的咨詢審計機制”，以加強咨詢建議功能發揮實效，提高財政扶貧資金的配置效率。四要建立扶貧政策評價的“三維視角”，在事實評價、形式評價的基礎上，注重價值評價，綜合提升精準產業扶貧長效性。

第二，考核指標設計要統籌考慮利益相關者訴求。引導扶貧干部處理好產業扶貧見效快慢與脫貧攻堅時效緊的關系，化解脫貧成效可持續與見效慢的矛盾。考核指標是引導扶貧干部處理好這些矛盾和關系的“指揮棒”。為充分發揮扶貧干部與貧困戶的積極性并使脫貧成效具有可持續性，同時實事求是地緩解扶貧干部的考核壓力，降低扶貧領域的代理成本，應該把如下指標納入考核體系：（1）產業扶貧項目安排的是否因地制宜、是否具有比較優勢、是否可以使貧困戶持續增收;（2）社會環境改善和生態環境保護、修護與利用情況;（3）變貧困戶“要我脫貧”為“我要脫貧”的工作措施與成效。當然，考核的目的在于促進扶貧工作，把考核結果與扶貧干部、貧困戶的訴求合理地對接起來也非常重要。

第三，降低產業扶貧“增產不增收”風險。重視產業扶貧項目的自然稟賦依賴和特色優勢[5]，并進一步地對農產品進行深加工，延長農產品產業鏈，提升農產品的附加值和品牌價值，從而提高農產品的市場競爭力和市場占有率，進而增加農戶的農業經營性收入。建立可以增產增收的供銷服務平臺、技術保障[3]和建立并維護保價收購、保底分紅等匡正扶弱的保護機制，促進第一、第二、第三產業融合，拓展產業多種功能，提升貧困戶的產業參與度、收益度，拓寬貧困戶增收渠道，從而帶動貧困戶脫貧致富。發揮小額貸款對產業扶貧的杠桿效應和農業保險的減災增效作用[18]，同時完善風險補償、貸款貼息和保費補貼等優惠政策組合，加強小額信貸對貧困戶的增收功能。

由于扶貧研究，尤其是精準產業扶貧在數據來源方面的限制，本文仍存在一些不足之處，后續可以在獲取了更長時間序列數據的基礎上從產業扶貧模式增收路徑、構建產業扶貧政績工程的綜合度量指標和政府審計治理的多維指標等方面，進一步進行研究。

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