民主黨派民主監督中的三重困境與破解

劉森 程懇

脫貧攻堅民主監督是各民主黨派中央首次對國家重大戰略決策進行的專項監督，為破解長期以來困擾民主黨派民主監督困境提供了契機?？偨Y各黨派依托脫貧攻堅民主監督工作積累的經驗，總結困境破解背后的內在機理，對于今后探索形成民主監督長效機制，助推中國新型政黨制度優勢更好地轉化為治理效能具有積極意義。

中共十九屆四中全會提出，要堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，應當“健全相互監督特別是中國共產黨自覺接受監督、對重大決策部署貫徹落實情況實施專項監督等機制”[1]。2016年，中共中央委托各民主黨派中央開展的脫貧攻堅民主監督工作，是各民主黨派中央首次對國家重大戰略決策進行的專項監督，為打贏脫貧攻堅戰作出了重要貢獻，也為推動民主黨派更好地履行民主監督職能，發揮新型政黨制度優勢提供了新的突破口。總結和提煉脫貧攻堅民主監督工作中的經驗和規律，不僅能夠為目前正在開展的長江生態環境保護民主監督工作提供可資借鑒的做法和經驗，也能夠為進一步完善中國新型政黨制度理論作出貢獻。

本課題組于2019年夏季對九三學社中央以及九三學社北京市委進行了實地走訪，通過深度訪談和查閱資料的方式取得大量實踐資料，為脫貧攻堅民主監督經驗的總結提供了堅實的事實依據。本文以九三學社脫貧攻堅民主監督工作為例，著重考察九三學社如何在脫貧攻堅民主監督工作中破解監督困境，重點關注其采取的策略和方法，以一個民主黨派的實際工作為切入點，透視脫貧攻堅民主監督對于民主黨派民主監督職能履行的突破性意義。

一、民主黨派民主監督的三重困境

民主監督是民主黨派的基本職能之一，但長期以來民主監督工作一直是民主黨派履職中的弱項。曾有學者指出“無論在理論上還是在實踐中，無論人民政協的民主監督，還是民主黨派的民主監督都面臨來自內部和外部的雙重價值拷問，長期以來無力、無序，缺乏成效，成為一道久治不愈的難題?！盵2]在脫貧攻堅民主監督工作開展之前，中共中央出臺了一系列文件以加強多黨合作制度建設，提升民主監督的制度化水平，幫助民主黨派更好履行自身職能。從民主監督工作來看，這些措施取得了積極成效?！吨袊滦驼h制度》白皮書指出，從具體實踐來看，民主黨派的民主監督體現在：“民主黨派成員和無黨派人士中的人大代表參與各級人大組織開展的執法檢查;最高人民法院、最高人民檢察院每年召開黨外人士座談會，聽取各民主黨派、無黨派人士的意見建議;行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關聘請黨外代表人士擔任特約人員，對有關工作進行監督”。從實踐成效來看，“目前，共有12700余名黨外人士擔任地市級以上有關部門特約人員”。雖然民主監督取得了不少進展，但相對于國家治理體系和治理能力現代化的需求，民主黨派的民主監督仍存在不少問題。一是從職能履行來看，民主監督獨立性不強。往往存在“民主監督寓于參政議政、政治協商之中”，雖然民主黨派的三項基本職能之間具有共通性，但作為單獨職能來講應當有明確的邊界，彼此不能相互替代。二是從監督過程來看，缺少組織化的監督實踐。之前民主黨派的民主監督實踐以特約人員的監督為主，組織化的監督工作并未系統性開展。為什么會出現這樣的問題？本文認為，主要是由于民主黨派的民主監督面臨三重困境。

1.主體困境：監督主體不明確，民主監督可操作性不足

脫貧攻堅民主監督之前，各民主黨派并沒有專門履行民主監督職能的工作部門，各個黨派也沒有把民主監督作為單獨的工作進行考核。以往的民主監督工作，往往體現在特約人員對于國家機關的監督工作中，以及參政議政和政治協商的過程中。為什么作為三大基本職能的民主監督，卻缺少相應的職能部門？一方面，是由于隨著時代發展，民主黨派各項工作的開展需要一個不斷展開的過程;另一方面，是因為各民主黨派機關本身規模有限。隨著各項事業的發展，這種配置已不能很好滿足各方面工作的要求。尤其是中共十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視統一戰線工作，召開一系列重要會議，出臺一系列重要文件，作出一系列重大部署。這些部署為民主黨派工作打開了新氣象，也對民主黨派的履職能力提出了更高的要求。面對統一戰線中的諸多新任務新要求，缺少專門化的職能機構，組織化的民主監督工作便無從展開。在2016年中共中央委托各民主黨派開展脫貧攻堅民主監督工作之時，這種組織化缺乏的“主體困境”集中表現出來。

2.信息困境：信息溝通機制不完善，難以形成系統性監督

民主監督有效運行的背后，需要充沛的信息流動作為支撐。在2005年出臺的《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》文件中，對民主監督的內容和形式作了規定，對于民主監督的渠道也有說明。但在實際工作中，監督信息的流通并不通暢：第一，從監督信息的流向來看，主要是中共對民主黨派的單向流通，各民主黨派對于很多政策只局限于文件的學習和了解;第二，從監督信息的質量來看，各民主黨派對于相關信息掌握并不全面，對于一些政策運行和落實情況并沒有明確的知情權，利用有限的政府公開渠道知情范圍也很狹窄;第三，從信息獲取的制度化程度來看，監督信息獲取的隨意性較大，往往是地方一把手的重視程度決定了民主黨派的知情權程度。在民主監督過程中缺少系統化的溝通渠道，構成了民主黨派民主監督的“信息困境”。

3.專業困境：監督內容泛化，難以形成高質量監督

現代政黨的民主監督之所以區別于普通公民的民主監督，就在于政黨是專業性的政治參與機構。尤其是在網絡技術迅速發展的今天，民主黨派監督如何區別于一般的媒體監督、群眾監督、網絡監督，體現自身的“專業”價值，是必須解決的問題。要作出高質量的專業性監督，往往要求監督主體能夠深刻領會國家的重大方針政策，能夠直指公眾關心的熱點話題，能夠深入某個專業領域的具體問題進行深層次的探討。但就民主黨派特點而言，各黨派專職機關工作人數普遍較少，黨派成員多是兼職參與黨派工作。如果沒有相對聚焦的監督任務，黨派就無法針對某個領域形成自己的人才隊伍。就形成高質量的監督意見而言，也需要相當長時間的持續跟蹤調研。沒有一定的積淀則不容易形成具有影響力的專業優勢，這是缺乏系統化、組織化的民主監督所遇到的“專業困境”。

二、脫貧攻堅民主監督工作中九三學社應對三重困境的策略方法

2016年開始，中共中央委托8個民主黨派中央對口8個省份進行脫貧攻堅民主監督，九三學社對口陜西開展監督工作?？v觀五年的脫貧攻堅民主監督，在中共中央的推動下，從中央到地方的各級政府及職能部門對于民主黨派的民主監督提供了大力的支持，這也是脫貧攻堅民主監督取得成效的前提。在此前提下，各民主黨派發揮自身的主觀能動性，結合自身的黨派特點，形成了各具特色的專項民主監督工作方法。本文結合九三學社中央在落實脫貧攻堅民主監督過程中采取的策略和方法，闡述專項民主監督如何對前文所說的民主監督遇到的困境進行破解。

1.通過形成高效工作團隊破解監督主體困境

有效的行動主體是組織活動取得成功的前提。在脫貧攻堅民主監督工作中，各黨派中央對對口省份進行監督，需要組織可操作性的行動團隊。在組織理論當中，一個高效的團隊具有以下幾個特點：一是專業性，專業性的團隊能夠把握工作重點，減少工作失誤，提升工作效果;二是穩定性，人員的相對穩定能夠保證工作的持續開展，并能降低組織成本;三是利益相關，讓團隊成員與工作的效果產生利益相關性，能夠有效提升成員的積極性，從而提高工作效率。但承接脫貧攻堅民主監督工作之時，黨派在建立相應團隊時面臨諸多困難。首先，人員配置彈性較小，黨派中央機關工作人員是公務員編制，人員不多且承擔大量的一般性機關工作，對于脫貧攻堅民主監督這項全新的重大任務而言，應當安排哪個部門，如何協調工作，都沒有先例可循;其次，機關之外黨派成員參與黨派工作都是兼職工作，利益相關度不高且缺乏明確的激勵機制，如何調動成員參與積極性是需要解決的問題;再次，脫貧攻堅民主監督工作是一項新任務，團隊成員的知識構成、人員配比都需要慎重研究。

九三學社針對以上問題，認真研究工作部署，形成了具有九三學社特點的工作團隊解決方案。在機關人員的調度上，九三學社舉全社之力支持脫貧攻堅民主監督工作。在九三學社中央成立以社會服務部為依托的工作小組，抽調九三學社中央、社陜西省委、相關市委機關工作人員全程參與，通過社內外和中央、省、市三級聯動，最大程度發揮九三學社的智力優勢，召集社內各方人才組成優秀監督團隊。并在實際工作中采用以下對策，提高監督團隊的專業性和穩定性。

一是在監督調研中采用小型團隊工作方式，提高團隊凝聚力。每次組成的監督調研隊伍人員在20名左右，既包括一個中央領導，也包括機關工作人員和相關領域的社內專家。小型團隊工作方式讓團隊成員能夠有更多的時間相互溝通，通過協作增進了解，使專家團隊之間產生較強凝聚力，充分激發專家工作熱情。

二是在工作中選拔工作骨干，逐步穩定監督隊伍。在脫貧攻堅民主監督開始階段，為了集合全社力量做好監督工作，采取廣泛參與式策略，每次都有不同的專家參與，這樣就形成了良好的宣傳效應，使更多的社員和專家參與到脫貧攻堅民主監督當中來。在監督的中后期，則采用了穩定團隊的策略，讓在歷次監督工作中表現突出的專家更多地參與進來，不但有效提升了工作效率，也能隨著調研的深入發現更多深層問題，從而提出更加有針對性的監督意見。

三是對參與監督的黨派組織和成員采用力所能及的激勵措施，增加團隊黏性。九三學社社員大多都是各領域表現突出的專家，他們本職工作繁忙，社會兼職眾多。在監督調研工作中，專家組的專家們不計較個人得失，展現出對黨派工作的高度責任感。這項工作也得到了地方組織的大力支持，他們結合自身特點，積極承擔監督工作內容，發揮自身優勢，展現出很強的組織認同感和凝聚力。對此，九三學社中央向參與脫貧攻堅民主監督的組織和專家都發去感謝信，感謝他們的積極參與，并將感謝信送發其工作單位，感謝單位給予其參與黨派工作的大力支持。[3]

2.通過建立有效溝通機制破解監督信息困境

在民主監督工作中，如何獲取真實信息是關鍵的一步。在課題調研中我們發現，九三學社干部對于在調研中出現的一系列問題有清醒的認識。民主黨派在信息獲取機制建設之初主要面對的問題包括：地方政府對民主黨派民主監督工作重視不夠，對如何配合黨派中央工作組的工作也缺乏經驗;習慣性提前安排好黨派走訪和座談的貧困戶，對于民主監督工作落實情況反映不夠全面;不能正確認識民主黨派民主監督的獨特作用，有些地方存在防范監督和應付監督的情況。

針對在信息溝通上出現的問題，九三學社主要從兩個層面進行破解。第一個層面是通過建立多方面的溝通機制，保證信息獲取能夠全面、真實、準確;第二個層面是通過建立信任機制，充分理解信息背后問題的原因所在，在監督中發現深層次問題。

第一個層面的重點在全面、真實、準確、及時地獲取信息。在脫貧攻堅民主監督工作開展之時，九三學社與中共陜西省委從高層入手，建立了民主黨派與地方黨委和政府機關的溝通聯系機制。同時采用分層溝通策略，提高對接效率。一是九三學社中央脫貧攻堅民主監督領導小組組長可以就重大問題與中共陜西省委、省政府主要領導聯絡溝通;二是建立九三學社中央與陜西省開展脫貧攻堅民主監督工作聯席會議制度;三是建立經常性的具體工作層面的溝通渠道。除此之外，九三學社與中共陜西省委建立了扶貧工作進展材料報送機制。這些措施讓九三學社能夠及時掌握陜西省脫貧攻堅工作信息。

第二個層面的重點在于正確解讀取得的信息，發現問題背后的深刻根源。監督是為了解決問題，要發現脫貧攻堅中存在的深層次問題，僅看數據是遠遠不夠的，還需要真誠和坦誠的溝通。在監督過程中，九三學社調研組與地方政府人員深入溝通，使其放下戒備心理，認識到民主黨派民主監督與其他督查組的不同定位。在以往的監督中，往往把發現的問題逐級上報，而在反饋之后又產生層層打板子的情況，這讓很多地方官員不敢也不愿表露問題，從而無助于問題解決。九三學社工作組以解決問題為導向，在不斷摸索中，逐漸形成了非典型性問題當場解決，典型性問題注重把握其背后具有普遍性意義的根源，報上級黨委和政府共同研究解決的對策。這種方法讓九三學社能夠取得地方人員信任，使他們能夠如實反映工作中的困難，及時發覺問題背后的體制機制問題，從而助推脫貧攻堅工作的落實。

3.通過提升專業能力破解監督專業困境

脫貧攻堅民主監督是以民主黨派為單位進行的監督，提出的意見代表黨派的立場。因此，在監督過程中，如何形成專業的、有針對性的監督意見，成為民主黨派必須破解的難題。在這個過程中，需要解決的具體問題包括：一是如何迅速熟悉所監督的脫貧攻堅專業領域，把握政策精神;二是如何在龐雜的信息中發現問題，并轉化成為合理的監督意見;三是通過民主監督推進脫貧攻堅專項工作落實。為此，九三學社采取了一系列措施。

第一，加強脫貧攻堅民主監督內容的學習。調研組組織了大量學習，包括脫貧攻堅的政策文件、職能部門的工作內容、對口省份的情況等。九三學社社會服務部專門到國務院扶貧辦匯報并聽取意見建議，及時了解最新政策，并通過視頻、電話、微信群交流探討，聽取專家意見，了解各地社組織的新思路和好方法，關注基層反映的突出問題。為摸清對口省份情況，各監督小組認真研讀所要調研縣的政府工作報告，了解基本縣情及脫貧攻堅情況，還根據貧困村及貧困人口花名冊，篩選出所選村的貧困人口基礎數據，做到心中有數。

第二，形成規范的工作機制。在脫貧攻堅工作前期，主要以深入了解實地情況為主。初步形成工作流程后，再根據每年的實踐經驗，對工作流程進行調整升級，形成相對完善的工作機制。在本課題組調研時，九三學社總結的工作機制主要包括七個方面：一是提前制定調研工作手冊和參考手冊，內容包括詳細調研問題提綱、監測點背景材料、建檔立卡貧困戶花名冊及相關政策文件等，做到“帶著問題”入戶。二是采取分組入戶方式，由專家和機關工作人員兩人搭配一組，每組再有一名當地人員參與，以便解決方言溝通問題并關照當地民俗習慣。三是查閱全部建檔立卡貧困戶資料，不僅走訪全部在家貧困戶，也走訪部分非貧困戶，盡量保證調研的全面性和客觀性。四是及時總結匯總，要求入戶人員對調研情況做每日小結，再交專人匯總，梳理出主要問題，同時在反饋前充分討論，凝練問題，剖析原因并提出恰當的監督建議。五是堅持當面反饋，每次調研都和當地黨委、政府召開座談會，將發現的問題及時反饋，幫助當地推進脫貧攻堅工作。六是持續追蹤反饋的問題。七是建立聯席會議制度，定期了解陜西全省的脫貧攻堅工作情況。

第三，尋求重點領域突破。一是明確重點問題。采取“小切口”方式，不求面面俱到表面上的數據收集，而以問題為導向深入挖掘數據和實例。二是分類選點。所選村的脫貧進度不同，調研的側重點不同。分類選取深度貧困村、已脫貧村和非貧困村。重點選取1個深度貧困村，用兩天時間“解剖麻雀”，達到入戶全覆蓋和領域全介入。三是分工協作。專家組、進村入戶組、綜合組、文字統籌組、宣傳報道組分工協作，通過訪談干部、考察項目點、就近抽查等方式重點了解整村發展情況以及干部作風和基層減負問題。以“碰頭會”形式互通信息，加強專家跨領域交流。

九三學社通過一系列舉措，通過脫貧攻堅民主監督的契機，有效探索了破解民主監督困境的方法，取得了顯著成效。5年來，九三學社深入陜西9市26縣110個鄉鎮275個村，累計調研33次，走訪農戶近4000戶，提出建議300余條。[4]這些監督成果促進了脫貧攻堅政策的落實，而各民主黨派也通過脫貧攻堅民主監督，錘煉了作風，專業技能和政治素質都得到提升，切實鞏固了多黨合作的共同思想政治基礎。

三、脫貧攻堅民主監督工作突破民主監督困境的內在機理

2021年3月，汪洋在各民主黨派中央脫貧攻堅民主監督工作總結會上指出，脫貧攻堅民主監督工作“為打贏脫貧攻堅戰作出了重要貢獻，開辟了多黨合作服務黨和國家中心工作的新領域，開啟了各民主黨派履行民主監督職能的新探索，開拓了中國特色社會主義參政黨建設的新途徑，開創了彰顯我國新型政黨制度優勢的新實踐” [5]。從九三學社參與脫貧攻堅民主監督的實踐過程，我們能夠看到脫貧攻堅民主監督對突破民主監督困境起到了關鍵作用。

1.始終堅持中國共產黨的領導，通過創新頂層設計為突破民主監督困境提供根本保障

脫貧攻堅民主監督是以習近平同志為核心的中共中央作出的重大部署，是中國共產黨與各民主黨派在新時代團結合作的重要創舉。中共中央的委托明確了對各民主黨派開展民主監督的重視程度，這不僅為黨派開展監督工作提供了充分依據，也提高了相關部委和省份的重視程度，以往沒有先例的各項機制，在此推動下得以迅速完成，從而有效建立起相對完善的民主黨派民主監督的多項機制。

中共中央委托民主黨派開展脫貧攻堅民主監督工作之后，又開展了一系列的工作部署，不僅由中央統戰部和國務院扶貧辦聯合出臺了《關于支持各民主黨派中央開展脫貧攻堅民主監督工作的實施方案》，還召開了專門的工作啟動會、培訓會以及每年一次的工作座談會等一系列會議。這些具體舉措，明確了專項民主監督的目標，為民主黨派能夠集中有限資源提升監督的專業性提供了可行性。同時，定期召開的經驗交流會，充分激發了各個黨派的積極性和能動性，雖然各個黨派之間本身差異較大，監督的又是不同的省份，面臨的問題也各不相同，但是這種平臺式的交流，為民主黨派發揮作用提供了舞臺，激發了政黨制度的活力，提升了新型政黨制度的效能。

2.充分調動各民主黨派主觀能動性，通過科學施策促進民主監督工作高質量完成

脫貧攻堅民主監督工作充分調動了各黨派的主觀能動性。第一，中共中央的委托讓民主黨派高度重視，有充分的積極性調動各方面資源完成委托任務。第二，有明確的工作指向和工作范圍，脫貧攻堅民主監督規定了監督的具體領域，能夠讓各黨派集中優勢資源，為有效動員自身力量提供了方向指引。第三，有充分發揮自身特色和優勢的操作空間。雖然監督問題是明確的，但民主黨派在實際監督過程中如何監督，監督到什么程度，都是探索性的，需要每個黨派都充分利用自身資源和技術專長，為脫貧攻堅等專項工作的落實發揮獨特作用。

各民主黨派在發揮自身主觀能動性完成監督任務方面形成了許多經驗。在形成有效行動主體方面，不僅充分調動黨派自身不同層級的力量，并且對黨派之外智力資源也積極吸納，為了完成監督目標不局限于本黨派范圍，凝成合力完成任務。在有效激勵工作團隊方面，針對不同人員采取不同的激勵措施，充分調動中央黨派機關、地方黨派機關、黨派的普通黨員、外部引進的專業人才等各方面積極性，形成組織合力推動工作開展。在提升監督專業性方面，采取調研工作組和專家組分工的方式，不同團隊設定不同的分工目標，在監督過程中既能充分提出行業專家的意見建議，又能結合自身的政黨特色，形成高質量的民主監督意見。

3.勇于開展多黨合作新實踐，通過腳踏實地的實踐創新取得民主監督新突破

專項民主監督探索了具有中國特色的監督方式，從實踐角度突破原有的理論框架體系，既不同于西方的政黨監督模式，也不同于以往的民主監督經驗，為民主監督實踐和理論突破提供契機。本文認為脫貧攻堅民主監督凸顯了民主黨派民主監督中幾個鮮明的特點：

第一，從監督的層級特點上來看，既不同于傳統意義上同層級的監督，也不同于科層制上下級的監督。在監督內容上，是中共中央所提出的脫貧攻堅的任務落實情況;在監督的操作主體上，由民主黨派中央來監督各個地方的政策落實情況，是“國家級”對地方的監督?？梢哉f，在監督內容上具有同級監督的特點，在監督動能上具有差級監督的特點。第二，從監督的強制性來看，既具有柔性監督的特點，又具有一定的強制性。從性質來看，民主黨派的民主監督是一種柔性監督，并不具有強制性，但是在專項監督中，由于監督者和被監督者層級上的差異，又使監督具有了一定的制約能力，從而形成一定強制力，打破了權力和信息的不對稱。第三，從監督獨立性來看，民主黨派不但能夠通過排除地方上的人為干擾獲得相對客觀獨立的監督信息，還能夠從促進政策落實角度，聆聽一線工作人員難處，幫助反映一些從原有渠道和角度不方便反映的問題。這種既注重獨立客觀又充滿人文關懷的特點，有助于真正發現政策落實當中的體制機制問題，使民主黨派地位超脫的優勢得以彰顯。以上這些特點顯示出民主黨派民主監督能夠突破西方監督理論框架，用具有鮮明中國特色的監督實踐展現了中國新型政黨制度的制度優勢。

注釋：

[1]《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》，2019年11月06日，第001版。

[2]周淑真：《在深化改革中破解民主監督難題》，《中國政協理論研究》，2014年第1期，第44-48頁。

[3]九三學社陜西省委：《九三學社中央向社陜西省委發來感謝信》，http：//www.93.gov.cn/zsjs-jgjs/752492.html。

[4]《各民主黨派中央主席在脫貧攻堅民主監督工作總結會上的發言（摘要）》，《團結報》，2021年4月3日，第004版。

[5]《汪洋在脫貧攻堅民主監督工作總結會上強調 脫貧攻堅民主監督成效顯著經驗寶貴 新時代多黨合作事業前景廣闊大有可為》，《中國政協》，2021年第06期，第4-5頁。

（劉森為山東大學統一戰線學博士研究生，程懇為九三學社北京市委會機關干部;本調研受北京社會主義學院2019年度招標課題資助，課題編號：BJSY1912）

責任編輯：馬莉莎