國土空間規劃中綜合整治與生態修復的路徑探索

李 葛

當前我國已進入中國特色社會主義新時代，社會主要矛盾發生全局性變化，社會經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，國土資源開發與利用也亟需轉向更加集約、更加高效的利用方式。國土綜合整治與生態修復是為優化國土空間開發格局，健全國土空間開發、自然資源節約、生態環境保護的提質機制新要求，人類采取綜合措施對某一空間范圍內國土資源進行開發、利用、整治、保護的全部活動，是國土空間規劃的編制與實施提供重要的支撐，貫穿國土空間規劃的重要脈絡。本文通過探討國土綜合整治與生態修復的研究路徑，以期為當前國土空間規劃中國土綜合整治與修復專題研究提供一定的參考。

1 國土空間規劃中國土綜合整治與生態修復的新要求

1.1 注重生態文明建設的需要

生態文明是人類遵循人、自然、社會和諧發展這一客觀規律而取得的物質與精神成果的總和，是人類文明發展的一個新的階段。國土資源是生態資源的核心，通過對國土資源進行有效的整治與修復，有利于提高資源利用率，保障資源的可持續利用與再生，從而推進生態文明建設。對于國土綜合整治與生態修復工作，需嚴格貫徹生態文明建設要求，踐行“山水林田湖是一個生命共同體”“綠水青山就是金山銀山”的重要理念，堅持保護優先原則，加強生態修復，健全生態文明制度，系統推進環境綜合治理。

1.2 服務鄉村振興戰略的實施

2018年9月，國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》明確提出“統籌山水林田湖草系統治理，優化生態安全屏障體系；大力推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理”的要求。在鄉村振興戰略背景上，國土綜合整治與生態修復被賦予了更多的責任和使命。一方面，國土綜合整治與修復在鄉村發展中的價值將進一步凸顯。國土綜合整治與生態修復目的在于改善農業生產、生活及區域生態條件，與鄉村振興戰略目標和要求不謀而合。另一方面，鄉村振興戰略的實施也亟需國土綜合整治與生態修復提供重要保障。

1.3 支撐全域土地綜合整治專項工作開展

2019年12月，自然資源部印發的《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發〔2019〕194號）提出“到2020年，全國試點不少于300個，各省（區、市）試點原則上不超過20個”。此后各地也紛紛出臺試點通知。試點工作的先行開展為市縣級國土綜合整治與生態修復專題工作的順利推進奠定了扎實的基礎，同時也從“全域全要素”的角度上，對國土綜合整治與生態修復專題工作提出了更高的要求。

2 國土綜合整治與生態修復的框架思路

圖1 國土綜合整治與生態修復的路徑框架

根據自然資源部印發的《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》（2020.09）要求，國土綜合整治與生態修復應“針對空間治理問題，分類開展整治、修復與更新，有序盤活存量，提高國土空間的品質和價值”，明確土地整治與生態修復兩者不同的原則、目標、重點區域和重大工程。本文以“山水林田湖草生命共同體”為基本理念，以系統觀和生命觀為兩大核心思想，建立多尺度、全域性、全要素和全周期的國土綜合整治與生態修復目標、重點區域和重大工程。具體實施路徑可分為“現狀評估——潛力分析——劃定分區——策略工程”四個步驟，如圖1所示。

2.1 現狀評估

從“山水林田湖草濕”的現狀特征著手，采用綜合分析評價方法，找出各自然資源要素存在的問題及限制條件。

2.2 潛力評價

以區域資源本底條件為基礎，采用多因素綜合評價、模型構建及空間分析等，識別出國土綜合整治及生態修復的潛力區域。具體可從農用地整治潛力、建設用地整治潛力及國土空間生態修復等方面分析，如表1所示。

表1 國土綜合整治與生態修復潛力評價

2.3 劃定分區

基于區域各資源要素本底情況及潛力分析結果，結合自然保護地劃定情況、國土開發保護格局等，采用空間疊加分析方法，劃定國土綜合整治與生態修復的重點區域，具體可分國土綜合整治區和生態保護修復重點區；此外，也可根據潛力類型，確定二級分區。如農用地整治分區、建設用地整治分區、流域生態保護修復區、生態節點保護修復重點區等。

2.4 策略工程

根據國土綜合整治與生態修復中重點指標及各要素整治目標要求，提出有針對性的策略路徑，明確整治與修復的重點方向。此外，整治與修復的重大工程的布置要充分考慮區域發展基礎、群眾意愿、整治潛力、生態修復能力等，以保障相關規劃的可實施性。具體如表2所示。

表2 國土綜合整治與生態修復目標與策略路徑

3 國土綜合整治與生態修復的關鍵問題

國土綜合整治與生態修復相較傳統的土地整治，更加強調“山水林田湖草生命共同體”系統思想，因此在相關專題及規劃編制時應以維護和提升區域生態系統服務功能為核心，統籌管理自然資源與環境、污染治理與生態保護、水-氣-土-生物等各要素綜合管理。其研究難點在于如何統籌設計山水林田湖草生態系統整體保護、系統修復、區域統籌、綜合治理的有效途徑。技術層面需重點需解決的關鍵問題在于整治與修復重點區域的識別與劃定，以及對應整治策略的制定與實施。

3.1 重點區域的識別與劃定

重點區域的識別與劃定應充分了解各要素資源稟賦特征，認識自然系統和生態系統的結構、功能等，以資源的合理利用、永續發展及生態系統功能的保護修復為重點，構建國土綜合整治與生態修復分區指標體系，依據評價結果，劃定整治與修復區域、生態修復的重要節點、重要空間、敏感空間、受損空間的范圍與分布，分層次、分區域、分階段開展整治與修復工作。

指標體系的建立應以“山、水、林、田、湖、草、濕”各要素正向指標與負向指標共同構建，以“田”為例，一方面考慮影響農田數量和質量的侵占、污染、災毀等負向因素，另一方面也要考慮可作為開發、整理、復墾、墾造水田、高標準農田建設等方式增加耕地數量、提升耕地質量的正向因素，兩者綜合方能更加全面確定農田需納入整治工程的具體板塊。

3.2 整治策略的制定與實施

整治策略的制定是國土整治與生態修復專題或專項規劃具體應用最關鍵的環節，通過具體的國土整治與生態修復工程措施踐行。全要素綜合整治與修復策略的制定，需注重各要素的綜合修復，合理安排不同類型工程間的實施時序，盡量發揮工程的加和效應，保證修復過程的低能耗、高效率；單要素整治與修復策略的制定，需分類分情況處理，切不可一概而論。例如，礦山修復中，對于廢棄礦場，積極實施重點治理工程，鞏固礦山邊坡，恢復廢棄采礦部分礦山的植被，降低地質災害的發生風險；對于正在開采的礦山，則需積極落實礦山地質環境恢復治理的主體責任，由企業實行邊開采、邊治理的模式，做到停采時完成大部分礦山修復工作。此外，由于國土整治與生態修復工程往往具有規模大、類型多、技術復雜、周期長、見效慢等特點，規劃任務措施的設置如何統籌處理好整體與局部、當前與長遠、保護與修復措施選擇等方面的關系。

4 結束語

目前，國土綜合整治與生態修復工作已上升至國家戰略層面，開展國土空間全要素綜合整治，及時修復損毀土地，提高土地利用效率與效益，優化國土空間格局，已成為生態文明建設、鄉村振興發展的重要抓手。本文通過認真梳理并探索了當前國土空間規劃背景上國土綜合整治與生態修復的研究路徑，確定了整治與修復關鍵性問題，為今后整治與修復的相關研究提供一定的參考，以實現人居環境和諧友好、社會經濟可持續發展。