中美國防工業危險化學品安全管控體系比較研究

潘長城 金 浩高級 陳 健高級 張英香 孫成功

(中國船舶重工集團公司 第七一四研究所，北京 100101)

0 引言

安全生產是武器裝備研制的生命線，事關科研生產人員生命安全，事關國防和軍隊現代化建設。隨著我國國防科技工業改革不斷深入，武器裝備研制任務要求不斷提升等，安全生產監管形勢與挑戰日益突顯，特別是軍工危險化學品領域已成為我國國防工業生產安全事故的“高發區”，給人民群眾生命安全和武器裝備研制帶來了惡劣影響。健全完善國防工業危險化學品安全管控體系不僅是降低生產安全事故的基礎和前提，更是加快推進我國武器裝備現代化建設的重要保障。

在國內外安全管控體系方面，雖然已有不少學者開展相關研究，但研究對象和成果主要集中在安全生產標準化與杜邦安全管理體系[1]、HSE與OHSAS管理體系[2]、危化品運輸[3]、事故報告與調查處理[4]及社區消防安全[5]等民口安全管理問題上，對國內外國防工業領域，特別是危險化學品安全管控體系的研究尚屬空白。本文以美國國防部為對象，系統研究其危險化學品安全管控組織體系、法制體系和特色化監管模式，通過中美比較研究總結歸納我國國防工業危險化學品安全管控體系建設存在的不足及對應措施建議，研究成果為我國國防工業及一般工業危險化學品安全管控體系建設具有重要的借鑒意義。

1 中美國防工業危化品安全管控組織體系比較

1.1 美國國防工業

國防部是美國國防工業領域(除核工業、航空、航天以外)的主管部門，其危險化學品監管范圍覆蓋海陸空各軍事部門、國防機構、國防部現場活動及國防部內的所有其他組織實體，同時依托國防采辦合同對其承包商實施合同監管[6]。

在美國國防部，危險化學品安全監管部門在2017財年國防授權法案的行政改革下，經歷一次重要機構調整。2017年之前，國防部負責危險化學品監管的一級綜合主管部門是負責采購、技術與后勤辦公室(副部長級)，主要負責國防采辦、技術研發、后勤與物資準備、設施與環境等管理工作，其下設置負責能源、設施和環境公辦室(助理部長級)和環境、安全和職業健康辦公室(助理部長幫辦)等具體負責危險化學品安全監管的二、三級部門。2017年以后，為進一步強化國防軍事技術研發能力，突出國防采辦部門職權，優化商業采購組織形式，國防部將原負責采購、技術與后勤辦公室拆分為負責研究與工程辦公室(副部長級)和采辦與后勤辦公室(副部長級)2個獨立平行部門，原職能保持不變并將危險化學品的監管職能保留在采辦與后勤辦公室，對應二、三級部門名稱分別變更為后勤辦公室和環境辦公室[7]。此外，國防部還下設有國防合同管理局、國防后勤局以及國防爆炸物安全委員會等獨立監管機構，負責向各自分管辦公室進行危險化學品安全相關工作的匯報，如圖1。

圖1 國國防工業危險化學品安全管理組織架構圖Fig.1 Organization chart of hazardous chemicals safetymanagement in the US defense industry

后勤辦公室負責制定危險化學品相關安全政策、條例和標準，監督和指導國防物資采購過程中的危險化學品管理；環境辦公室負責國防部危險化學品政策程序的具體執行與實施，并對國防部爆炸物安全委員會進行監督管理；國防合同管理局由負責采辦與后勤的副部長領導，負責將國防爆炸物等危險化學品全壽周期的安全管理要求納入國防采辦合同，并進行監督管理；國防后勤局由負責后勤的助理部長領導，負責采購、管理、儲存和分發幾乎所有軍方需要使用的消耗品，包括工業用品、危險化學品等；國防部爆炸物安全委員會負責控制和預防人員、財產免受國防爆炸物的潛在危害，制定爆炸物在全生命周期中的使用及管理要求。

在美國，大多數國防活動都還需符合安全、交通運輸及環保立法的要求，并受到法定監管機構的監管。職業安全健康管理局是美國全國性安全生產綜合監管機構。此外，交通運輸部、衛生與公共服務部、聯邦環保局、化學品安全與危險調查局等其他機構均在各自行業領域內對危險化學品發揮專業監管作用。

1.2 我國國防工業

國防科工局是我國國防工業領域(涵蓋核、航天、航空、兵器、船舶和軍工電子6大行業)的主管部門，前身是1982年成立的國防科學技術工業委員會，隸屬于中央軍委，工作上受國務院和中央軍委的雙重領導。2008年隨著《國務院機構改革方案》出臺，國務院正式組建國防科工局(副部級)，并由工業和信息化部管理。在管理職能上，國防科工局延續國防科學技術工業委員會除核電管理外的全部職責，負責組織管理國防科技工業計劃、政策、標準及法規的制定與執行情況監督等[8]。

在危險化學品監管方面，國防科工局下設有安全生產主管部門，具體負責取得武器裝備科研生產許可的軍工集團公司及其所屬成員單位的安全生產監督管理。此外，在北京等全國31個省(自治區、直轄市)地方政府設立有國防科技工業辦公室執行轄區內軍工單位的屬地監管。

根據《安全生產法》《中央企業安全生產監督管理暫行辦法》等要求，除國防科工局外，我國國防工業領域在涉及民品科研生產活動時還需接受應急管理部的綜合監管，以及國務院國資委作為國有資產出資人的督促管理等。

1.3 中美比較分析

(1)在機構設置上，美國國防部設置由負責采辦與后勤的副部長統一領導的危險化學品三級監管組織，此外還分別對國防武器裝備科研生產合同、國防物資采辦以及國防爆炸物等關鍵環節實施歸口管理，管理線條清晰，權責分配明確。而我國國防工業則呈現為行業監管與屬地監管相結合的組織管理模式，行業上由國防科技工業局下設的安全生產主管部門具體負責監督管理與指導，地方國防工業辦公室由于設置在地方政府，在執行屬地監管時難免需要接受行業和地方的“雙重領導”，權責界面存在一定交叉。

(2)在監管方式上，美國國防部主要是對所屬行政機構、科研院所、學校、國有軍工企業等實施垂直管理，此外，還對承擔武器裝備生產研制的私有企業(合同承包商)，如波音公司、通用動力公司等實施作為合同發包方的監督管理，并持續追蹤至整個武器裝備交付和使用周期。我國國防工業主要依托武器裝備科研生產許可對各大軍工集團公司及其成員單位、地方軍工單位實施危險化學品安全的事中、事后監管，國防科研生產項目的立項、審批及過程管控由于歸口在項目計劃部門，安全主管部門發揮的事前監督與指導職能相對有限。

2 中美國防工業危化品安全管控法制體系比較

2.1 美國國防工業

美國危險化學品安全監管主要是通過國會立法、政府依法規范管理、企業依法合規運作來實現的。1970年，美國國會頒布《職業安全與健康法》，并成為指導政府安全生產綜合監管的首部立法，之后在危險化學品相關專業領域又陸續頒布了《毒性物質包裝及危害預防法》(1970年)、《危險化學品運輸法》(1975年)、《有毒物質控制法》(1976年)等法案，進一步充實了美國危險化學品宏觀安全監管法制體系，同時構成美國國防工業領域危險化學品安全的頂層依據。

在國防工業領域，美國國防部于1998年頒布出臺第6055.1號指令《國防部安全和職業健康計劃》第一版，首次明確國防工業安全生產的目標、要求和程序；2005年相繼頒布第4715.1號指令《環境安全與職業健康》和第6055.09E號指令《國防爆炸物管理》，規定了國防部爆炸安全委員會的監管職責及國防爆炸物安全管理政策，標志著針對國防工業特有危險化學品的監管制度體系已初步建立；2008年頒布國防爆炸物安全配套指導手冊《一般爆炸物安全資料及要求》，并在2019年全面更新為《國防爆炸物安全條例》(DESR)，進一步細化加強國防爆炸物的安全規范要求。在此期間，國防部還制定出針對新興化學品、危化品運輸和危害告知等與美國危險化學品領域一般法律法規要求相適應的安全規范性文件，形成了上下對應、縱橫銜接的國防工業危險化學品安全管控法制體系。

2.1.1 縱向構成

由圖2可以看出，美國國防工業危險化學品安全管控法制體系由上至下可分為3個層級[9]：“美國法典”“聯邦政府行政法規/命令”和“國防部指令/指示、條例”。其中，美國法典是國會所頒布法案的匯編，收集了各項危險化學品相關法律文件，因此屬于上位法且最具權威性；聯邦政府行政法規/命令主要由美國職業安全與健康管理局、聯邦環保局、運輸部等危險化學品綜合及專業領域監管機構頒布的規范條例或總統親自簽署的行政命令構成，大多適用于美國國防工業領域安全管理；國防部指令/指示、條例屬于部門規章，直接用于規范、指導國防部內部各機構、實體組織及其合同承包商開展涉及危險化學品科研生產環節的安全管理。

圖2 美國國防工業危險化學品安全管理法制體系架構Fig.2 Legal system framework of hazardous chemicalssafety management in the US defense industry

2.1.2 橫向構成

在頂層立法的指導下，美國國防部根據其危險化學品安全監管需要對應出臺一系列更具針對性的指令、指示和條例等。為系統分析不同規章之間的關系，構建美國國防部危險化學品安全管理制度體系橫向構成圖，如圖3。

由圖3可以看出，美國國防部圍繞安全與職業健康，環境安全，國防爆炸物安全，化學品包裝、運輸與處置安全，消防安全與事故管理5個維度構建了危險化學品監管的體系框架[10-14]。其中，“安全與職業健康”包含國防部出臺的關于國防工業安全生產的核心指導文件，不僅明確了各級監管機構、實體組織及其合同承包商的安全管理職責，同時還確立了危險化學品監管的一般原則與程序框架；“環境安全”包含了國防部對新興化學材料的風險辨識程序與管控要求；“國防爆炸物安全”主要是針對國防工業特有的軍工燃燒爆炸物的全生命周期安全管理要求；“化學品包裝、運輸與處置安全”包含了危險化學品分類、包裝、運輸、儲存及處置等各環節的工作程序，以及與相關聯邦政府部門間的關系接口；“消防安全與事故管理”包含了危險化學品消防、應急救援、事故上報與調查等工作計劃和要求。

2.2 我國國防工業

在我國，自2008年國防科工局成立以來，國防工業領域危險化學品安全受到高度重視[15]，但2017年之前，在危險化學品相關監管政策上仍主要參考我國現行《安全生產法》《危險化學品安全管理條例》《民用爆炸物品安全管理條例》等通用型法律法規為主，難以充分滿足快速發展的國防工業危險化學品安全監管需求。2017年，國防科技工業局制定頒布《軍工危險化學品安全管理暫行辦法》，標志著我國國防工業危險化學品監管進入全新的特色化監管階段。

從縱向上看，當前我國國防工業危險化學品安全管控法制體系已逐步形成以《安全生產法》《職業病防治法》等上位法為頂層設計和依據；以國務院《危險化學品安全監管條例》《民用爆炸物品安全管理條例》以及應急管理部、公安部、交通運輸部等綜合與行業監管領域主管部門危險化學品安全規章為工作指導和參考；以國防科技工業局《軍工危險化學品安全管理暫行辦法》《國防科研生產安全事故報告和調查處理辦法》等為監管依據和抓手的多層次體系架構，如圖4。

圖3 美國國防部危險化學品安全管理制度體系橫向構成Fig.3 Horizontal composition of the safety institutional system of hazardous chemicals in the US department of defense

圖4 我國國防工業危險化學品安全管理法制體系架構Fig.4 Legal system framework of hazardous chemicals safetymanagement in China's national defense industry

2.3 中美比較分析

(1)在適用性上，美國法典和聯邦政府行政法規/命令對國防工業領域具有普遍約束力，同時通過國防工業領域主管部門頒布的指令/指示促進其落地執行。例如美國國防部制定的《國防危害告知計劃》(DODI 6050.05)就是為進一步銜接并落實職業安全與健康管理局危害告知法規(29 CFR)要求。在我國，《安全生產法》《職業病防治法》等上位法適用于所有國防科研生產活動，但國務院《危險化學品安全監管條例》《民用爆炸物品安全管理條例》以及應急管理部、公安部、交通運輸部等部委危險化學品安全規章均明確指出“用于國防科研生產的危險化學品(軍工危險化學品)不適用本條例/辦法”，以致軍工危險化學品安全監管存在法制“真空地帶”。

(2)在完備性上，美國國防部不僅專門針對危險化學品各科研生產環節出臺體系化的指令、條例，并確保各文件及時更新(如圖3中的文件大多已經更新到2019年版本)。此外，還通過制定化學品和材料風險管理計劃，有針對性減少國防新興化學品的使用，推進綠色采購與特色化監管等。在我國，《軍工危險化學品安全管理暫行辦法》是第一部專門針對軍工危險化學品安全監管的部門規章，填補了監管的空白，確立了國防工業各級主管部門、軍工集團及其所屬成員單位的管理職責，以及涉及危險化學品各科研生產環節的一般性和通用性要求。在此基礎上，通過配套完善的一系列軍工行業安全生產聯合標準，可進一步滿足軍工危險化學品“精細化”“個性化”監管需要。

(3)在協調性上，由于國防工業領域的特殊性和敏感性，會存在不少監管交叉和標準偏離的情況。對此，美國國防部在現有法制體系基礎上，就監管關系接口問題分別與職業安全與健康管理局、交通運輸部簽訂了聯合監管備忘錄和運輸豁免許可協議，明確界定國防實體組織及其承包商危險化學品安全多方監管的組織形式及責任邊界。在我國，由于上述危險化學品法規、規章適用性問題，導致目前應急、交通、公安等其他監管部門在針對軍工危險化學品安全監管方面可能出現嚴守職責邊界不愿介入，或因人因事因地而異的局面。

3 中美國防工業危化品安全特色化監管比較

美國國防部不斷優化形成的危險化學品專業化、特色化監管程序，如新興化學品風險管理、國防爆炸物安全管控及危險化學品跨域運輸等，可為我國國防工業危險化學品安全監管發展改革提供可借鑒的經驗與模式。

3.1 針對新興化學品的風險管控

為有效識別和管控各類化學品對人員健康、環境安全及任務保障的風險，2009年美國國防部專門制定化學品與材料風險管理計劃，其中一項關鍵任務就是識別、跟蹤和管理國防部新興化學品(Emerging Chemicals，ECs)，此外還頒布了監管指示《新興化學品》(DODI 4715.18)。

新興化學品概念由美國國防部首次提出，主要是指可能對人員健康、環境安全及國防任務產生重大不利影響，并且沒有公認的科學監管標準，或監管標準需要依據新的科研證據、檢測技術或接觸途徑持續更新的化學品或材料[16]。該類化學品只能通過被稱為“掃描—觀察—行動”(“Scan-Watch-Action”)的3個階段性步驟進行識別與評估，如圖5。需要進行影響評估的業務領域包括：國防采購與研發；產品的生產、經營、維護和處置；職業健康與環境安全；訓練與戰備等。

結合各類化學品定性、定量風險評估結論，美國國防部將制定下發并定期更新相應的新興化學品觀察清單和行動清單，同時根據化學品風險由低到高采取不同的管控策略，具體可以歸納為四階金字塔模型，如圖6。

圖5 美國國防部新興化學品識別與評估步驟Fig.5 Emerging chemicals identification and assessmentprocedures in the US department of defense

圖6 美國國防部新興化學品與材料風險管理策略Fig.6 Risk management strategies for emerging chemicalsand materials in the US department of defense

3.2 針對國防爆炸物的安全管控

美國國防爆炸物的定義與我國軍工危險化學品類似，主要是指能在一定溫度、壓力和沖擊下通過劇烈化學反應產生氣體，從而對周圍環境造成損害的化合物或機械混合物，一般泛指軍用彈藥、炸藥、推進劑、煙火劑、起爆器和點火器等[17]。

在美國國防部，專門設立了國防爆炸物安全委員會，作為聯合其所屬實體企業與承包商組織開展爆炸物安全相關政策、法規標準制定和管理的常設獨立機構。此外，該委員會還負責積極推進并實施各項國防爆炸物安全管理程序；評估審查軍事服務、戰斗指揮及其他國防爆炸物安全設施設計和管理程序；開展爆炸安全事故調查等。在制度建設上，國防爆炸物安全委員會充分發揮其專業性與平臺作用，針對國防爆炸物陸續制定出臺從安全管理、物流運輸到安防保衛等環節相扣、互為補充的安全管理制度體系。

3.3 針對危險化學品運輸的安全管控

在美國，《危險化學品運輸法》是危險化學品運輸管理的基本法[18]。為落實該法案，美國交通運輸部進一步制定頒布了《危險化學品運輸管理條例》，并適用于美國國防部各實體企業與承包商的危險化學品運輸及豁免許可管理。

在美國國防部，各實體企業與承包商的危險化學品運輸及審批請求均需首先提交至對應軍事部門、國防合同管理局或國防后勤局下設的危險化學品協調中心，再由協調中心提交給地面軍事部署與分配司令部安全部門統一處理。該司令部的具體職責有：負責國防部所有受《危險化學品運輸管理條例》管制危險化學品運輸的對外聯絡與協調；向發貨方提供路線指引；應國防部運輸部門要求安排緊急運輸服務；對承運人是否符合危險化學品運輸要求實施監督管理等。此外，該司令部還建設運營了內部安全信息網絡，可用于協調承包商、美國國防部及交通運輸部之間與危險化學品包裝或運輸相關的豁免許可申請及審批事項[19]。

4 建議

通過以上比較研究，借鑒美國國防工業危險化學品安全監管體系特點和經驗，結合我國國防工業管理體系實情和規劃，對我國國防工業危險化學品安全監管體系的改革發展提出以下啟示建議：

(1)加快形成國防工業領域安全監管工作一盤棋。在我國國防工業領域，基于“條塊結合”的監管組織模式，地方國防工業主管部門在進行工作“上傳下達”時往往會接受行業與地方政府的雙重領導，這樣難免會出現法規、條例相互沖突甚至無法貫徹執行的情況。對此，建議國家國防工業主管部門進一步提高站位，推進組織結構優化改革，強化對地方國防工業主管部門的工作監督與業務指導，同時嚴格責任落實與績效考核，借助武器裝備科研生產許可、軍工單位安全生產標準化等管理抓手，正確引導和有效指導軍工單位提升本質安全水平[20]。

(2)進一步明晰國防工業安全監管機構的職責邊界。按照我國“管行業必須管安全、管業務必須管安全”的監管原則，應急、交通、公安、國務院國資委等部門均對國防工業危險化學品負有相應的監督管理職責，但由于法規、條例的適用性，敏感涉密等問題難免會出現相互推諉扯皮，或是多頭監管讓企業不堪重負的情況。對此，可借鑒美國國防部簽訂“聯合備忘錄”及申請“豁免許可”的經驗做法，由國家國防工業主管部門與應急、交通、公安等相關領域主管部門建立針對軍工危險化學品監管的聯合會商機制，協調制定監管的責任清單、組織形式及檢查周期等程序內容，并就軍工危險化學品運輸等敏感涉密或標準偏離的情況出臺特別許可管理政策，優化形成上下聯動、條塊銜接、相互配合的國防工業危險化學品監管組織體系。

(3)加強危險化學品安全立法。當前，我國國防工業危險化學品安全監管立法還較為薄弱，建議國家立法機構根據國防工業等領域監管實情與需求，研究制定相互銜接的危險化學品安全監管法規體系框架，推動制定《危險化學品安全法》，逐步形成以《安全生產法》和《危險化學品安全法》為核心，各行業主管部門規章等為補充的國家危險化學品安全法律法規體系，實現國防工業領域危險化學品安全監管有法可依，違法可究。

(4)加快國防工業領域危險化學品安全標準整合修訂。建議盡快在《軍工危險化學品安全管理暫行辦法》的基礎上，強化國防工業領域危險化學品安全標準頂層設計，對現有標準進行全面梳理，制定標準制修訂計劃，逐步形成比較健全、與國際接軌的軍工危險化學品安全標準體系。同時進一步優化危險化學品安全標準制修訂程序，提高標準的統一性、系統性、協調性和時效性，讓最新工程技術與管理創新成果盡快更新融入到制度和標準體系當中，確保國防工業危險化學品安全標準體系建設與時俱進。

(5)基于軍工建設項目強化危險化學品安全事前監管。參考美國國防部“合同監管”的思路，在國防科研生產項目立項審批時，可由安全主管部門參與評估并嵌入“安全標準包”作為項目申請需要達到的前置條件并貫穿始終，督促軍工企業實施涉及危險化學品項目的全過程安全管理，在項目執行、驗收或后評價期間，由規劃和安全主管部門聯合完成項目安全條件的抽查、驗收與考核，將未嚴格落實安全標準規范的軍工企業納入國防項目立項誠信“黑名單”并對問題特別突出的企業實施失信處罰，有力夯實涉及危險化學品國防科研生產項目安全的事前管控成效。

(6)重視針對新興危險化學品的風險防范。國防科研生產往往具有未知性和探索性的特點，并涉及新興且理化特性尚未完全掌握危險化學品的使用、試驗、運輸及處置等過程，如不及時有效辨識并管控風險，勢必導致意想不到的事故發生，阻礙武器裝備生產研制進程。因此，建議我國國防工業主管部門高度重視新興危險化學品安全風險，可嘗試效仿美國國防部做法，牽頭開展新興化學品風險辨識，定期發布受管制危險化學品清單及風險管控方案，并通過政策法規保障工作方案的落地執行。同時還可推動和引導軍工企業加大安全投入，研發推廣使用無危險性、低危險性或綠色原材料，淘汰落后技術、工藝和設備等。

5 結論

(1)通過對中美國防工業危險化學品安全監管的組織體系、法制體系及實施路徑進行梳理和比較分析，提出針對性的建議措施，可為我國國防科技工業主管部門開展比照分析，找補法制缺口，挖掘監管盲區，并進一步實施危險化學品監管模式改革提供借鑒參考。

(2)越來越多的國防軍工企業將深度參與到全球治理體系和基礎設施建設之中，其安全生產的意義與責任重大。然而世界各國對安全生產特別是針對危險化學品安全監管的政策各有不同，在充分考慮東西方社會文化特點的基礎上，開展更為多元的跨地域、跨意識形態的比較研究是我們進一步專研的重點方向。