比較法視野下的航空旅客黑名單制度研究

張可

【摘 要】 航空旅客黑名單制度是維護航空安全的有力武器，設立航空旅客黑名單對于我國民航運輸業的健康有序發展具有重要意義。文章針對我國航空旅客黑名單存在法律依據位階較低、具體規制內容不完善等問題，對比分析國外航空旅客黑名單法律依據及實施現狀，建議我國通過修訂民航上位法提高航空旅客黑名單法律依據位階及設立分層管理的航空旅客黑名單來完善航空黑名單制度。

【關鍵詞】 航空旅客運輸;黑名單;比較法

【中圖分類號】 D993.4 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2096-4102（2021）06-0069-03

20世紀80年代黑名單制度開始應用于航空運輸業，并為越來越多國家所采納。2009年，因與廈門航空公司勞務糾紛中存在過激言行，范后軍被廈門航空作為有潛在威脅的人而剝奪了乘坐該公司飛機的權利，成為國內航空旅客“黑名單”首案。雖然判決廈航勝訴，但該案涉及的航空旅客黑名單問題卻引起了學界、業界的不小爭議。2012年春秋航空將對其提出航班延誤索賠的旅客列入該公司黑名單，再一次引發公眾對航空旅客黑名單的爭論。這一系列案例的出現，一方面預示著我國航空旅客黑名單制度的萌芽和發展，另一方面也說明該制度的建立在理論和實踐中均有許多值得探討的地方。本文通過剖析我國航空旅客黑名單制度涉及的法律問題及其與域外發達國家存在的差距，揭示目前我國在相關立法和實施中存在的問題，提出完善措施，以進一步保障我國航空安全。

一、我國航空旅客黑名單制度涉及的法律問題

首先，我國航空旅客黑名單制度實施在國際法層面缺乏法律依據。原因在于：一方面，雖然設立航空旅客黑名單符合《防止對民用航空非法干擾行為的保安手冊》第4.2條“明確授權經營人對航空器和飛行安全存在潛在威脅的人拒絕運輸的權力”規定，但其作為標準和建議措施附錄的內容，不屬于規范性文件，沒有強制力和法律約束力。另一方面，雖然航空旅客黑名單制度在實踐中得到了國際社會的廣泛認可，但尚未經過長期實踐而在國際社會一定程度上形成“通例”;在行為主體、限制措施等法律確信方面也不夠成熟，缺乏固定內容和約束力，無法以國際習慣作為其法律依據。

其次，從國內法層面看，我國目前還沒有航空旅客黑名單制度直接的上位法依據，涉及到該制度的有《中華人民共和國民典法》和《中華人民共和國民用航空法》。其中，前者在第810條規定通過推定得知旅客的運輸請求不屬于通常合理范圍時，可免除航空承運人的強制締約和履行義務，可視同為允許拒載;后者雖規定了拒絕與旅客訂立航空運輸合同的具體合法事由，但并未指明承運人是否有權將其認定或懷疑對其他乘客人身及其財產安全、飛行秩序和航空安全構成或可能構成不利影響的旅客拒載或列入黑名單。不過，拒載權并不能完全等同于航空旅客黑名單——拒載權往往意在“當下”，而航空旅客黑名單制度更多針對“未來”。

再次，從規章層面看，航協和民航局也對航空旅客黑名單制度進行了相關規制。

航協頒布的《民航旅客不文明行為記錄管理辦法（試行）》規定自2016年2月起開始實施民航旅客不文明行為記錄。目前已將十六批共401名旅客納入了該記錄。但其為行業協會所頒布的自律性文件，僅對中航協會員具有指導作用和約束力，無法作為設立航空旅客黑名單的法律依據。

2018年，民航局等八部委發布《關于在一定期限內適當限制特定嚴重失信人乘坐民用航空器推動社會信用體系建設的意見》，其規定了特定嚴重失信人乘坐民用航空器的限制范圍、信息采集、發布執行和權利救濟、移除機制等內容，僅2020年就有5946名旅客被限制乘機。不過，該《意見》是部門規章，如作為航空旅客黑名單制度國內法層面的法律依據，則其位階較低。況且，只有被公安機關處罰或者被追究刑事責任的旅客才會被列入名單，對一些尚未達到公安機關處罰或者被追究刑事責任程度的其他不文明行為并未進行規制。處罰方式也僅為限制乘機，對于如何限制并未進行說明。

綜上，可以看出，目前設立航空旅客黑名單制度的法律依據位階較低，具體規制內容還不夠完善。

二、國外航空旅客黑名單制度法律規定及實施現狀

（一）國外航空旅客黑名單制度的法律規定

美國將航空旅客黑名單制度分為禁飛名單及航空公司行使拒載權兩類。禁飛名單制度作為恐怖分子篩選數據庫的組成部分，針對的是危害國家安全的已知或可疑的恐怖分子。廣義的禁飛名單分為禁飛名單和選擇名單兩部分，并進行實時更新。禁飛名單旅客將被剝奪乘機自由，而選擇性登機名單旅客將被限制乘機自由，其只有通過更嚴格、全面的安檢才得以乘機。在49U.S.C§44903中對禁飛名單制度進行了規范，明確了禁飛名單實施主體、規制對象及數據審查、收集、刪除、更新的指導方針和操作程序等各項具體措施。同時，49U.S.C. §44902（b）明確規定“航空承運人、州內航空承運人或外國航空承運人可以拒絕運輸其認定或懷疑對安全構成不利影響的乘客和財物。”該條款為航空承運人設立黑名單提供了直接的法律依據，各航空公司根據該條款將拒載權寫入其運輸總條件，從而實施各自的航空旅客黑名單制度。

加拿大《航空安全法》第11條8-10款明確指出：政府有權將有合理理由懷疑從事或企圖從事威脅交通安全行為、在加拿大犯下涉及恐怖主義相關罪行或為實行恐怖主義罪行而乘機的旅客納入專門名單，并對其個人信息進行列明;加拿大公共安全部作為制定旅客保護計劃的主體，有權將可能威脅航空安全的旅客列入黑名單;交通部、皇家騎警和安全情報局等部門有對該名單進行公開披露及該名單內人員的移除等具體協助義務。同時，該《航空安全法》還明確航空承運人應采取特定、合理和必要的行動以拒絕相關人員登機或對其進行人員甄別，為航空公司設立航空旅客黑名單提供了法律基礎。

（二）國外航空旅客黑名單制度實施現狀

國外相關法律較為完善，從上位法層面明確規范了航空旅客黑名單制度。首先，出于維護國家安全的目的，在政府層面設立航空旅客黑名單用于規制潛在的恐怖分子。航空公司一旦發現有名單內人員的旅客，需立即通知有關政府部門采取相應行動。其次，明確了航空公司層面黑名單的法律依據，從而使得航空公司在運輸總條件中對黑名單的規制作出規定也有法可依。如：漢莎航空公司在運輸總條件中不僅規定了傳統的拒載情形，還明確其可以拒絕前次搭乘航班違反行為規則的旅客搭乘其航班且并未規定撤銷情形，即一旦旅客被記入該公司的航空旅客黑名單，就將終身在冊;阿聯酋航空公司規定如果旅客有過實施被禁止行為的歷史且有可能還會做出此類行為，及旅客曾因其不軌或不文明行為被其他航空公司拒絕承運，阿聯酋航空有權拒絕承運。總的來看，國外航空公司對航空旅客黑名單的有關規定來自于其運輸總條件，一般由其“拒絕運輸”和“機上行為”條款所規制，航空公司通過法律授權，明確黑名單制度的具體條件，對曾實施不軌或不文明行為的旅客有權拒絕運輸，使得航空公司實施黑名單制度依據有章可循。

總體而言，國外航空旅客黑名單制度法律依據更健全，同時也十分注重政府和航空公司、政府部門之間的通力合作。反觀我國，不僅法律依據位階較低，也未授權相關航空公司建立實施該制度，這在實踐中造成的困惑和問題不言而喻。

三、我國航空旅客黑名單制度的完善措施

通過上文中外航空旅客黑名單制度的比較分析可以看出，我國航空旅客黑名單制度的法律依據、實踐運用方面均存在一定不足。對此，我國應在完善設立航空旅客黑名單法律依據的基礎上，提出航空旅客黑名單制度可行的一系列具體措施。

（一）提高航空旅客黑名單法律依據的位階

首先，我國應從法律層面明確航空旅客黑名單制度，提高其法律依據位階。如在民航法修訂中增加有關航空旅客黑名單制度的規定，明確設立航空旅客黑名單的法律依據。此外，應從法律角度完善航空旅客黑名單在實施、執行方面的具體規定，形成一套完整的制約和補充制度。我國可以借鑒國外航空承運人實施黑名單的制度，明確授權航空公司設立航空旅客黑名單的法律依據;在借鑒國外立法的基礎上，進一步明確通知方式、限制期限、申訴救濟等關鍵問題。不僅致力于確保旅客和公眾的安全，同時應維護所有公民的隱私和出行自由。通過立法角度對航空旅客黑名單制度的完善，不僅使其有充分的法律依據，也具有實踐可操作性。

（二）設立分層管理的航空旅客黑名單

我國可在借鑒國外相關實踐的基礎上，將航空旅客黑名單制度分為政府層面及航空公司層面兩類。政府設立的航空旅客黑名單主要針對的是恐怖分子，航空公司的航空旅客黑名單主要針對不軌旅客。兩類航空旅客黑名單在保護法益、規制對象、威脅程度和性質等方面均存在差異，應將其區別設立，明確兩類黑名單在處罰力度和處罰方式等方面的差異。

設立政府層面航空旅客黑名單制度，應明確其設立的法律依據及規制范圍，參考加拿大政府各部門間及政府與航空公司間合作的經驗、美國禁飛名單和選擇名單并存的具體分類等國外相關經驗，注重協同合作，根據其威脅程度和情形對該黑名單內旅客進行進一步劃分，針對不同的程度及行為具體分為禁止乘機及限制乘機等不同類別，避免“一刀切”現象，明確納入政府層面黑名單的條件、期限、救濟等具體規定。

同時，設立航空承運人層面的航空旅客黑名單制度。我國航空公司應借鑒在國外航空公司黑名單的基礎上，立足本土化，進一步完善運輸總條件關于對航空旅客黑名單的規定，明確納入情形、撤銷期限、救濟途徑等問題。航空公司不僅需明確列入黑名單的情形，還應明確撤銷黑名單旅客的條件，如將經過一定期限的拒絕運輸及作出文明乘機承諾的黑名單旅客從航空旅客黑名單中撤銷。為防止黑名單侵害當事人自由出行權等權益，應設立一些限制措施來防止侵害的發生。如航空公司應明確其告知義務，通過充分的告知保護當事人的知情權，即航空公司對黑名單的各項規定在運輸總條件中應提前予以告知，對被列入黑名單的旅客也應及時通知。此外，也應確保被列入黑名單的旅客事先聽證的權利及陳述、申辯的權利和途徑。

四、總結

綜上所述，針對我國航空旅客黑名單制度存在法律依據位階較低且具體規制內容還不夠全面等現實問題，我國應在對比、借鑒國外相關經驗的基礎上，規范與完善現行的航空旅客黑名單制度。一方面，需要提高航空旅客黑名單法律依據的位階，并對其具體規定進行完善，從法律層面明確黑名單分級分類管理制度。另一方面，我國在實施中應逐步設立、完善政府和航空公司兩個層面的航空旅客黑名單制度，由政府和航空承運人分別對危害或潛在危害國家安全及飛行秩序的旅客進行規制。從理論和實踐角度進一步完善我國航空旅客黑名單制度，保障我國民航運輸的安全運行。

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