強化財政科研項目預算績效管理

李國榮 方靈麗

強化財政科研項目預算績效管理

李國榮 方靈麗

近年來，政府各級財政科技部門和科研單位按照中央、國務院的要求和部署，積極研究探索科研項目預算績效管理工作，開展預算支出績效評價試點，取得了一定成效。但是，隨著國家財政科技投入的持續加大，建設世界科技強國宏偉目標的提出，新形勢下如何進一步加強和推動科研項目預算績效管理，提高財政科技資源的使用效率，更好地促進國家創新驅動發展戰略的實施，依然是政府財政科技管理部門以及廣大高校科研單位面臨的重要課題，也是社會公眾關注的熱點事件。

管理涵義

（一）預算績效管理的基本內涵

預算績效是指預算資金所達到的產出和結果。預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。它強化政府預算為民服務的理念，強調預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執行、監督的全過程中更加關注預算資金的產出和結果，要求政府部門不斷改進服務水平和質量，花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產品和公共服務，使政府行為更加務實、高效。

預算績效管理是一個由績效目標管理、績效運行跟蹤監控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理共同組成的綜合系統。推進預算績效管理，有利于提升預算管理水平、增強單位支出責任、提高公共服務質量、優化公共資源配置、節約公共支出成本。

預算績效管理改革是一項內容豐富、覆蓋面廣、創新性強、牽涉各方利益調整的系統工程，涉及部門預算編制、執行和監督各環節。從國外經驗看，由于績效管理改革涉及多方利益，均以法律手段來規范、推動政府績效管理。2011年，財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》的頒布，標志著我國預算績效管理工作拉開了序幕。

（二）科研項目實施預算績效管理的必要性

習近平總書記在2016年全國科技創新大會明確提出“深化改革創新，形成充滿活力的科技管理和運行機制。科技創新、制度創新要協同發揮作用，兩個輪子一起轉。要以推動科技創新為核心，引領科技體制及其相關體制深刻變革。要完善符合科技創新規律的資源配置方式，解決簡單套用行政預算和財務管理方法管理科技資源等問題。要改革科技評價制度，建立以科技創新質量、貢獻、績效為導向的分類評價體系，正確評價科技創新成果的科學價值、技術價值、經濟價值、社會價值、文化價值。”因此，合理優化科技資源配置方式，建立以科技創新質量、貢獻、績效為導向的分類評價體系，就必須要大力推進實施財政科研項目預算績效管理，將預算績效理念融入科研項目管理全過程，使項目立項、項目執行、預算編制、預算執行以及項目考核評價與結題驗收共同構成科研項目管理的有機組成部分，提高科研經費配置的精準度、合理性、高效率，集中財力突破重大科技問題。

現狀與問題

對預算績效管理尚未形成科學共識。從總體上看，我國科研項目預算績效管理工作仍處于起步階段，財政科技主管部門以及科技界還沒有形成統一的認識，預算績效管理制度建設相對滯后。全面推進科研項目預算績效管理，已成為當前改進財政科研項目與資金管理工作的重要內容。因此，科研項目預算績效管理理念應當融入科研項目管理以及預算管理的全過程，構建項目立項評審與預算安排、項目實施與預算執行、項目驗收與預算考核評價一起成為科研項目管理的科學管理體系，逐步建立科研項目“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制。

科研項目預算績效評價體系尚未成熟。目前，我國科研項目預算績效管理工作由于起步較晚，管理體制機制還未健全完善，預算績效理念還未牢固樹立與深入人心，科研項目管理存在“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的現象。尤其是由于科研活動有其特殊的運行規律，不同科研項目由于學科方向、研究領域、技術路徑、績效任務、科研產出等差異較大，項目實施過程中的不確定、不可控因素較多，項目績效目標任務的分類考核、結果量化考核等預算績效評價指標與評價機制難以科學、客觀建立，且與預算管理有效結合的體制機制尚未形成成熟的模式與管理經驗。

管理重點

科研項目績效目標的設定。項目績效目標是預算績效管理的基礎，是整個科研項目預算績效管理系統的前提，包括績效內容、績效指標和績效標準。項目承擔單位在編制科研項目預算時，要根據項目主管部門確立的項目任務需求、科研規律與特點以及預算編制的總體要求，科學、客觀、合理地測算資金需求，編制預算績效計劃與績效目標。績效目標應與項目研究任務目標高度相關，并且是具體的、在項目執行過程中通過努力可實現的、項目完成后可考核評價的。預算績效計劃要詳細說明項目承擔單位及負責人為達到績效目標擬采取的工作程序、方式方法、資金需求、信息資源等，并有明確的職責和分工。績效目標不符合要求的，項目主管部門應要求承擔單位進一步調整、修改與完善。

科研項目績效運行跟蹤監控管理。預算績效運行跟蹤監控管理是科研項目預算績效管理的重要環節。各級項目主管部門和預算單位要建立科研項目績效運行跟蹤監控機制，對項目執行過程與績效目標實施完成情況進行跟蹤管理和督促檢查，促進科研績效目標的順利實現。跟蹤監控中發現績效運行目標與預期績效目標發生偏離時，要及時采取措施予以糾正。

科研項目績效評價指標與標準的確立。績效評價指標是指衡量績效目標實現程度的考核工具。績效評價指標分為共性指標和個性指標。建立符號由于科研活動基本規律與特點的項目績效評價指標與評價標準，是實施科研項目預算績效管理的重點與難點。在科研項目績效評價指標設計時，應當充分考慮科研活動的長期探索性、社會公益性、創新創造性等特點。項目執行結束后，要及時對科研項目任務完成和績效目標結果進行考核評價，重點評價科研項目的創新性、經濟社會效益性。

科研項目預算績效管理機制的完善。預算支出績效評價是科研項目預算績效管理的核心。2011年財政部頒布《財政支出績效評價管理暫行辦法》，財政支出績效評價是指財政部門和預算部門（單位）根據設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。科研項目承擔單位及項目負責人要在項目執行結束后，對預算執行情況進行自我評價，提交績效評價總結報告，要將實際取得的績效與績效目標進行對比，分析原因總結經驗。

建立科研項目預算支出績效評價結果反饋和應用制度，將績效評價結果及時反饋給項目承擔單位與負責人，要求其根據績效評價結果，完善項目管理制度，改進績效目標管理措施，增強科研經費支出責任，提高財政資金使用效率。項目主管部門要建立績效評價結果作為安排以后年度預算的重要依據，優化科技資源配置。逐步提高績效評價結果的透明度，將績效評價結果，尤其是一些社會關注度高、影響力大的重大科研項目支出績效情況（非涉密項目），依法向社會公開，接受社會監督。對績效評價發現問題、達不到績效目標或評價結果較差的，項目主管部門應當予以通報批評，并責令其限期整改。不進行整改或整改不到位的，應當根據情況調整項目或相應調減項目預算，直至取消該科研項目。

政策建議

建立與科研規律相適應的預算績效機制。全面推進科研項目預算績效管理工作，強化科研經費支出責任和效率意識，就必須建立健全與科研活動基本規律相適應的預算績效管理機制。科學研究是一項探索客觀規律、實現技術創造創新、堅持社會公益導向、科研人員智力高度投入的活動，其科研活動存在研究過程、技術路徑、目標結果等諸多不確定因素。因此，在建立預算績效管理機制、實施科研項目績效過程中，制度既要體現寬容失敗的包容性，同時又要建立鞭策與制約“科研懶人”現象的監督機制。

先行試點，穩步推進科研項目預算績效管理。實施科研項目預算績效管理，預算績效評價機制尚待進一步建立健全、科研人員的預算管理績效意識尚待進一步加強規范。各級財政科技管理部門和科研單位要結合實際情況，勇于探索，先易后難，可優先選擇社會公益性較強的財政科研項目、重大科研項目進行預算績效管理試點。鼓勵試點科研單位大膽創新，按照自身特點，制定分類預算績效管理指標體系，運用定性和定量相結合的方法，堅持科學規范、公開透明導向，先行先試積累經驗，在此基礎上，穩步推進財政科研項目績效管理工作。

強化監管，建立科研項目預算績效問責機制。績效問責是提高財政預算績效管理的激勵約束機制，要建立“誰花錢、誰負責”的科研項目預算績效問責機制。對在預算編制和執行過程中未能達到績效任務目標或規定標準的科研單位、項目團隊及其責任人員實行績效問責，形成預算績效管理的制度剛性力。同時，預算績效管理要符合真實、客觀、公平、公正的要求，評價指標要科學，基礎數據要準確，評價方法要合理，評價結果及管理信息要依法公開，接受公眾監督。

作者單位：李國榮，中國水稻研究所；方靈麗，浙江工商大學