建立健全公共信用修復機制

杭州、南京、寧波、無錫四城市信息中心聯合課題組

建立健全公共信用修復機制

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國務院《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會信用體系建設的指導意見》明確提出，要“建立健全信用修復機制”。落實上述工作，首先要厘清政府部門能夠主導哪些信用修復。所以，我們提出了公共信用修復的概念。

公共信用修復的內涵

公共信用修復是指在行政管理和公共服務領域，信用主體針對已被認定的失信行為，按照有關部門制定的規則、制度和流程，采取承諾、改正、補償等措施，維護和改善自身信用狀況的過程。它將傳統的單向式和封閉性管理模式轉變為開放式管理和公眾廣泛參與的公共治理模式，是降低社會治理成本的一種有效手段。廣義的信用修復包括了信用信息修復和信用行為修復兩個方面，鑒于信用信息修復已相對成熟，本研究主要就信用行為修復展開系統研究。

公共信用修復主要涉及到明確的參與主體、健全的制度體系、暢通的實施渠道、完善的監管體系四個要素層面。參與主體，包括信用主體、監管主體和實施主體，其中信用主體是信用關系的當事人，是信用關系的承載者和信用活動的主體，具有修復權；監管主體是對信用修復工作進行管理和監督政府部門。制度體系，應包含國家層面的立法和地方層面的法律法規兩相配套的體系。實施渠道，應確保信用主體能對負面信用信息進行及時補救，暢通失信行為信息征集渠道，公開信用修復評估標準和修復流程，落實信用修復承諾機制。監管體系，要建立信用修復守信承諾制度、修復行為認定機制和信用修復過程中的失信行為懲戒機制等一系列制度規范；要建立監管機構，并配置專職人員，如有必要還可設置內部監察部門，負責廉政效能檢查；要構建形式多元、規范有序的異議上報處置渠道，保障失信主體對自身信用修復的知情權，設立信用修復社會監督機制。

公共信用修復的認定

從定性角度看，失信行為是否可修復，應當取決于信用主體的主觀修復意愿、行為本身的社會危害程度、行為發生的客觀原因和對失信行為的認知程度四個方面。

信用主體的主觀修復意愿。除法律法規規定已失效的失信行為記錄以外，失信行為是否可被修復，由信用主體的主觀修復意愿所決定，其他任何機構或個人都無權對該失信行為進行修復。所以，失信行為是否可修復的前提是信用主體的自主申請。

失信行為本身的危害程度。判別失信行為是否可被修復，應當從其對社會危害程度和影響范圍等因素考慮，可將失信行為劃為較輕、一般、較重和嚴重失信四個等級。其中，違反法律法規的失信行為按照其嚴重程度從低到高分別劃分為一般失信、較重失信和嚴重失信三個等級；將社會上一些不文明、不誠信但尚未構成違法違規的行為列為較輕失信等級。列入較輕或一般兩個等級的失信行為，可以被修復。

失信行為發生的客觀原因。一是屬于“主觀過錯”而造成失信結果的行為；二是屬于“非主觀過錯”而發生，且已實際造成失信結果的行為。從失信行為是否可被修復的角度考慮，第一種情形的失信行為，其信用主體對該行為造成的后果有充分的預知，修復措施應當具有較強的針對性；第二種情形的失信行為，其信用主體對該行為造成的后果認識不足，修復措施應當以教育和警示為主。

信用主體對失信行為的主觀認知程度。信用修復還需要對未來失信行為發生的預期進行約束和判斷。信用主體需要通過信用修復承諾的方式，對計劃被修復的失信行為有清醒的認知，對失信行為造成的社會危害和影響范圍有清楚的認識，使得未來同類型失信行為發生的概率能夠因為其主觀認知而有所降低。行政管理和公共服務領域失信行為是否被修復，應由程序到位、結果到位兩個方面作為決定因素，將承諾到位作為有益補充。

公共信用修復的流程設計

結合我國社會信用體系建設的實際情況和發展階段，公共信用修復機制可以采取公共行為的糾錯式信用修復（信用主體按照有關法律法規規定在一定的時間內，對在行政管理和公共服務領域已實際發生的失信行為進行事后糾正）和補償式信用修復（由政府部門根據自身行政管理需要，在某一特定時期內，允許信用主體通過參加公益活動、參與社區勞動等行為，減輕或抵消其因不當公共行為造成的負面影響，僅針對失信程度較輕、社會負面影響較低的公共行為）兩種模式。現階段，應當堅持“糾錯式修復為主導，補償式修復相配套”的原則，把糾錯式修復作為主要手段，并通過加強研究和宣傳，逐步試點推進補償式修復措施。

糾錯式信用修復流程，主要涵蓋修復申請和信用承諾、信用修復審查、信用修復和公示、信用修復結果調查、信用修復結果公告5步程序。其中“信用修復審查”環節，針對兩種不同的情況應該有不同的工作流程，具體流程如下：（一）實施主體對信用修復申請材料進行形式審查，不符合申請條件的，駁回申請并說明理由。對于公共失信行為修復，信用主體只提交信用修復自身材料、信用承諾書，但未提交行政司法部門的書面信用修復證明的，公共信用信息服務機構則駁回信用修復申請。（二）標注待修復的失信行為。將需要信息提供主體協查的待修復行為信息發送到相關單位協查；不需要協查的待修復行為則明確標注。

補償式信用修復流程，主要涵蓋發布修復行為目錄、修復申請和信用承諾、審核確認和任務分發、組織實施、監督實施和修復確認、修復公示和注銷6步程序。其中“監督實施和修復確認”環節，信用主體在收到并確認告知書后，在規定時間內，到指定地點實施修復行為。

公共信用修復的監管體系

信用修復具有重塑信用的作用，只有建立良好的制度，形成合理的管理體系，依法、依規開展監管，才能使得信用修復機制充分有效運行。

信用修復的監管原則，一是健全制度，依法監管；二是內外結合，審慎適度；三是分類管理，公平對待；四是公正透明，創新手段。

信用修復的架構體系，需采用外部監管與內部監管相結合的方式。外部修復監管機制要確定實施主體和監管對象，根據它們之間的關系采用不同的監管手段：信用管理局的監管對象為修復實施機構、失信信息提供主體、修復主體。失信信息提供主體的監管對象為修復主體，接受信用管理局對其的工作考核及修復異議、投訴協調，其上級主管部門接受社會大眾的異議投訴，監管其信用修復有關工作。修復主體接受失信信息提供主體和信用管理局的聯合管理審查，可向信用管理局、上級主管部門進行結果異議、工作投訴等。社會大眾可向信用管理局發出修復結果異議，具有向信用管理局、上級主管部門投訴的權力。監管體系架構圖如下設置：

內部修復監管機制則主要是信用管理局、失信和修復信息提供主體內部建立嚴格的監管制度，設置相關機構，明確落實責任。信用管理局下屬信用中心，負責落實部分監管措施和提供支撐；建立專門的監察部門，負責效能廉政等方面監察；設置異議和投訴受理部門，接受社會大眾和修復主體的異議、投訴。失信信息提供主體內設監察部門，嚴控信用修復工作流程，進行規范、效能、廉政等方面監察。修復信息提供主體建立嚴格的修復行為認定、證明開具制度，完善有關機制。

圖信用修復外部監管關系圖

完善公共信用修復機制

加強對信用修復的法律保障。建議適時出臺《在行政管理和公共服務領域推進信用修復機制的指導意見》，按照“先行先試、逐步推廣”的原則，允許行業和地區能夠根據自身信用體系建設推進情況先行先試，尤其是要鼓勵創建全國社會信用體系建設示范的城市能夠開展公共信用修復實踐探索。地方層面可以選擇一些領域先行試點，出臺特定領域信用修復的實施意見，規范公共信用修復的方式和流程。建議在商業金融領域優先引導相關機構開展信用修復。同時，廣泛征求民意，篩選出百姓認同的信用修復對照關系，制定《失信行為的信用修復指導目錄》。

健全工作開展的組織機構保障。首先要明確工作組織保障，建議公共信用修復由信用辦主導，公共信用信息平臺的管理機構作為修復的實施主體；商業信用修復由信用協會發揮行業協會作用，推動行業自律，加強行業監督。同時要強化對政府部門信用修復工作的考核監督，約束相關部門和機構加強配合，確保修復工作順利實施。此外，還要加強信用修復宣傳力度，通過媒體、宣講會等各種平臺，積極向社會公眾宣傳信用修復相關知識，提高群眾對自身信用知情權、修復權及監督權方面的認識。

強化對信用修復認定的研究。在對失信行為的程度界定上，以及是否可修復的認定和修復舉措實施上，引入專業部門的設計，權衡利益關聯方的博弈，廣泛征求社會各界的認可。本著“先易后難、先粗后細、逐步完善”的原則，組織力量對行業領域現有的法律規章進行梳理，對照行政權力，將行政處罰條款進行逐一分析研究，設計量化指標，并對失信行為賦值。充分利用大數據的模擬和效果驗證，在制度設計前提供佐證和依據，在制度實施中進行效果后評價，并不斷的調整、補充和完善，以達到制度設計的最佳效果。