我國食品安全黑名單法律制度探析

張建玲

民以食為天，食以安為先。環視中外，“食”已不安久矣。隨著社會生產力發展，食品產業日趨繁榮，中國也不可避免地出現食品安全問題。為此，政府努力改善食品生產環境，不斷改革和加強食品安全監管體制。2015年新修訂的《食品安全法》把對違法者加以刑法處罰作為最后一道防線。但由于其自身的謙抑性，使得該條款運用受限，不能全方位運用于食品安全領域。此外《行政處罰法》在食品安全領域的運用存在違法成本低、監管滯后等問題，導致食品安全事件屢禁不止。在社會信用體系日益普遍的背景下，舊有制度對食品安全監管不力，各省市紛紛以立法形式確立食品安全黑名單制度。

一、食品安全黑名單制度概述

食品安全事關人民福祉，國泰安康，且備受各國人們廣泛關注。在經濟利益趨動下，無論是知名品牌還是中小企業，都不乏企業失信行為。食品生產企業信用缺失成為我國食品安全領域亟須解決的問題。在現代社會，企業失信行為不僅是道德層面問題，更是市場經濟和法律層面的問題。食品安全事件頻頻發生，說明食品生產領域的誠信危機僅靠傳統道德維系明顯不夠。舊的食品安全監管制度對于違法者處罰不嚴，違法成本低等問題依然存在，使得具有震懾力的黑名單制度的誕生成為必然。從國際經驗來看，黑名單制度既可以實現全方位的共同治理，讓食品產業的每一環節都受到公眾和執法部門嚴格監管，而且可以節約司法運行成本。

眾所周知，黑名單被廣泛運用于司法、企業、銀行、個人征信等多個領域，并得到各行各業認可。在2015年兩會的政府工作報告中，李克強總理明確強調要對違反競爭原則、不顧及消費者權益的不良企業建立黑名單制度，讓失信企業難以為繼，讓誠實守信的企業繁榮發展。所謂黑名單就是實施主體依據本單位職權或者法律法規授權，將具有危害公共利益或者他人利益的違法、違規行為的企業、個人或者組織，向社會進行公示，以此對違法者進行約束和限制的管理行為①彭清萍：《食品安全監管的城鄉二元分割研究》，法律出版社，2013年，第2頁。。由于黑名單制度在各行業卓有成效，因而也被用于食品生產監管領域，從而形成食品安全黑名單。部分學者認為，食品安全黑名單制度是食品安全監督管理機構，將危害社會公共利益，損害消費者權益的違法、違規的食品生產者、經營者信息向社會進行公示或者設立不良記錄，對他們實施限制或重點監管的管理制度②霍有光、于惠麗：《小微企業食品安全問題、特征、原因和對策》，《西北農林科技大學學報》2015年第6期。。

二、食品安全黑名單法律制度建設現狀

（一）現行法律相關規定

胡建淼教授指出：“任何制度的建立和實施都應嚴格遵循法律保留原則，黑名單制度也不例外，在沒有法律依據的情況下任何部門不能設定和實施。”③胡建淼：《對現實中三種管理事例的法治思考》，《行政管理改革》2015年第12期。關于我國食品安全黑名單制度是否符合法律保留原則，學界仍有爭議。一部分學者認為，《食品安全法》中并未明確作出關于食品安全黑名單的法律規定。但也有學者認為，可以通過法律解釋方法找到合理依據，把關于食品安全警示和監管信息等條文解釋為食品安全黑名單制度的法律依據。

盡管我國雖然沒有針對食品安全黑名單制度的專門條文規定，但在新修訂的《食品安全法》中已有關于食品安全黑名單制度內涵的表述，該法第一百一十三條規定④《中華人民共和國食品安全法》第一百一十三條規定：縣級以上人民政府食品安全監督管理部門應當建立食品生產經營者食品安全信用檔案，記錄許可頒發、日常監督檢查結果、違法行為查處等情況，依法向社會公布并實時更新；對有不良信用記錄的食品生產經營者增加監督頻次，對違法行為嚴重的食品生產經營者，可以通報投資主管部門、證券監督管理機構和有關的金融機構。，依法向社會公布并實時更新食品生產經營者食品安全信用檔案，對有失信記錄的生產經營者實施重點監管，情節嚴重的可以向其他相關部門通報。該條文雖然沒有直接對食品安全黑名單制度作出規定，但其本質已經表達了食品安全黑名單制度的內涵，該條文也是各地試行食品安全黑名單制度的法律依據，同時體現了法律保留的原則。因此，我國食品安全黑名單制度是由法律明確認可，并授權食品安全監管部門建立和實施的。

（二）法規、規章的相關規定

除《食品安全法》外，還有與其配套的2019年新修訂的《中華人民共和國食品安全實施條例》（以下簡稱《食品安全法實施條例》）中也有關于食品安全黑名單制度的規定。《食品安全法實施條例》第六十六條規定：食品安全監督管理部門建立聯合懲戒機制和黑名單制度，具有及時向社會公布的法定職責①《中華人民共和國食品安全法實施條例》第六十六條：國務院食品安全監督管理部門應當會同國務院有關部門建立守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，結合食品生產經營者信用檔案，建立嚴重違法生產經營者黑名單制度，將食品安全信用狀況與準入、融資、信貸、征信等相銜接，及時向社會公布。。但此條文并未對該制度的具體操作細則作出相應規定，因此還需要其他文件做補充。

從北大法寶上檢索到了19份關于食品安全的地方性法規，現行有效的共11份，其中涉及食品安全黑名單制度規定的有《廣東省食品安全條例(2019修正)》《黑龍江省食品安全條例(2019修訂)》《廣西壯族自治區食品安全條例》《安徽省食品安全條例》《福建省食品安全條例》《上海市食品安全條例》《黑龍江省食品安全條例(2016修訂)》《北京市食品安全條例(2016修正)》《湖北省食品安全條例》②《廣東省食品安全條例(2019修正)》第四十七條、第四十九條，發布日期：2019年9月25日，實施日期：2019年9月25日。《黑龍江省食品安全條例(2019修訂)》第九十七條、第九十九條，發布日期：2019年6月28日，實施日期：2019年10月1日。《廣西壯族自治區食品安全條例》第五十七條、第五十九條，發布日期：2019年1月31日，實施日期：2019年6月1日。《安徽省食品安全條例》第六十條，發布日期：2017年7月31日，實施日期：2017年12月1日。《福建省食品安全條例》第八十條，發布日期：2017年7月25日，實施日期：2017年10月1日。《上海市食品安全條例》第七十九條，發布日期：2017年1月20日，實施日期：2017年3月20日。《黑龍江省食品安全條例(2016修訂)》第一百零三條，發布日期：2016年12月16日，實施日期：2017年5月1日。《北京市食品安全條例(2016修正)》第五十四條，發布日期：2016年11月25日，實施日期：2016年11月25日。《湖北省食品安全條例》第五十九條，發布日期：2016年7月28日，實施日期：2016年12月1日。。這些法規中關于食品安全黑名單制度的表述均為建立食品安全信用檔案，對不良信用記錄者列入重點監管對象并實施重點監管，增加監督頻次等，與上文《食品安全法》《食品安全法實施條例》中關于食品安全監管的法律規定一致，而且是對上述法律規定的進一步細化。

（三）規范性文件的相關規定

表1是在北大法寶上檢索到的關于食品安全黑名單制度的地方規范性文件，但并不完整，有部分省份的文件并未錄入北大法寶。通過檢索發現，各地對食品安全黑名單制度的試行早于國家食藥監管總局的相關規定。國家食藥總局在2013年發布征求意見稿，但經過幾年仍未正式實施。直到2016年，國家食品藥品監督管理總局印發《食品安全信用信息管理辦法》，其中包含信用信息公布及懲戒的內容。同年12月在食藥監管總局公布的《食品藥品安全監管信息公開管理辦法（征求意見稿）》中，雖然沒有明確黑名單的表述，但食品安全監管信息包括了黑名單的內涵。不足之處在于，該征求意見稿僅對信息公開這一環節作出詳細規定，但不能確保食品安全黑名單制度規范運行。

表1 有關食品安全黑名單制度的地方規范性文件

表1所列的規范性文件細化了食品安全黑名單制度各階段的具體操作。在國家食藥監管總局沒有正式發布具體實施文件的情況下，就在各地開始試行，地方先于中央的法規制定模式，使得大多學者憂慮食品安全黑名單制度存在被濫用的風險。通過對這些文件的梳理，總結出以下特點：一是這些規范性文件大多表述為通知、規定，由各省市的食藥監督管理局以規范性文件形式公布；二是規范性文件發布時間集中于2013-2016年，且為試行狀態；三是部分省份對食品、藥品分別出臺相關文件，而部分省份則同時對食品藥品黑名單制度進行規定；四是絕對多數采用直接納入方式，少數省份采用積分納入模式。

三、食品安全黑名單法律規范存在的問題

通過上述食品安全黑名單制度文本規范的梳理，發現當前食品安全黑名單制度的立法仍存在問題。

（一）規范性文件位階低

從目前的法律制度文本分析可知，我國關于食品安全黑名單制度的具體實施細則，主要由各地方食品安全監管部門以規范性文件形式加以規定。雖然《食品安全法》第一百一十三條中有關信用懲戒的條款可以作為該制度的法律依據，但此條款僅是對食品安全黑名單制度進行概括性規定，沒有進一步對具體操作細則做出明確規范。《立法法》明確規定，在沒有上位法作為依據的情形下，不得設定減損公民、法人和其他組織的權利或者增加其義務的規定。我國食品安全黑名單制度由地方規范性文件對相對人的權利進行限制，違背了《立法法》的規定，顯然不具權威性。

（二）規范內容不統一

各地關于食品安全黑名單制度的規范性文件，對列管情形的規定內容不盡相同。有的地方規定較為詳細，有的地方則規定得比較粗略。如《成都市食品安全黑名單管理辦法（試行）》中分別列舉了十一項列管情形和第十二項兜底條款。①《成都市食品安全黑名單管理辦法（試行）》第四條。再如《浙江省食品安全黑名單管理辦法（試行）》雖然沒有設置兜底條款，但詳細地列舉了十三項列管對象。②《浙江省食品安全黑名單管理辦法（試行）》第五條。《內蒙古自治區餐飲服務食品安全“黑名單”制度（暫行）》則規定得比較粗略，只列舉了三項列管情形。③《內蒙古自治區餐飲服務食品安全“黑名單”制度（暫行）》第四條。另外，各地的規范性文件對于納入黑名單的主體對象，納入、銷榜程序設置，相對人的權利救濟等規定也有所不同。總之，不同地方各行其是的亂象，將對市場主體公平競爭規則產生影響，甚至擾亂市場經濟穩健運行。

（三）頂層設計缺失

任何制度的實施都需要健全與之對應的配套體系，食品安全黑名單制度也不例外。我國《食品安全法》與《食品安全法實施條例》僅對食品安全黑名單制度作了概括性規定，關于是否需要舉行聽證程序、告知相對人的方式、納入標準等內容依舊模糊不清。這給行政權力的行使空間留下空白，加之行政權力本身具有擴張性，易造成對行政權力相對人權利的侵害。反觀與該制度極其相近的最高人民法院失信被執行人黑名單，其名單信息均由各地法院依職權根據設定的條件、標準，并通過法定程序認定，最后統一錄入最高人民法院失信被執行人名單庫。因此，我國食品黑名單制度可以對最高人民法院失信被執行人黑名單制度的設計予以借鑒。這樣既保證食品安全監督管理部門在執法過程中有法可依，也使相對人的權利得到充分保護和有效救濟。

四、食品安全黑名單法律制度之完善

曾祥華教授在《食品安全黑名單制度研究》中對黑名單規范性文件的形式與實質合法性進行詳細論述，他指出：食品安全黑名單制度的形式合法性存在問題，應當由法律或者行政法規加以規范；對于實質合法性方面，行政機關應當正確行使權力，因為公布黑名單不僅是行政機關履行保護公民健康權的職責，而且會侵犯到企業的商譽權。①曾祥華：《食品安全黑名單制度研究》，《科學經濟社會》2015年第1期。在提倡食品安全共治的社會背景下，食品安全黑名單的公布確有必要。同時完善制度缺陷，發揮其制度效用顯得尤為重要。因此，國家食藥監督管理總局有必要發布具體文件，明確食品安全黑名單制度的適用程序和內容，構建完整的制度體系。

（一）明確監管主體及權限

食品安全黑名單制度的實施遵循“誰處罰、誰公布”的制度模式，普遍將各地的食品藥品監管部門確定為監管主體。但也存在例外情形，如《云南省流通環節的食品安全黑名單管理辦法（試行）》由云南省工商局制定并實施。為集中執法權，應把食品安全黑名單制度統一交由食品藥品監督管理局進行監督管理，并將主管部門明確規定為縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門，這樣既能體現效率原則，又可以節約司法成本。

至于監管主體在制度運行過程中的執法權限，應當通過法律形式明確授權。例如明確規定：（1）及時記錄并公布嚴重違法的主體信息；（2）對列管對象實施重點監管，增加檢查頻次；在《食品安全法》第一百一十三中明確授權縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門。

（二）明確管轄范圍

在我國普遍以地方規范性文件的形式規定食品安全黑名單制度的現狀下，各地黑名單僅局限于對本行政區內的經營對象予以公布，可以跨區域監管，這也是需考慮的問題。實踐中，食品安全問題不僅局限于生產地，它隨著問題食品流通，使不同地域的公眾受害。因此需要相應的制度對管轄范圍加以明確規定。為避免管轄混亂和異地取證高昂的成本問題，各地食品藥品監督管理部門應僅限于將本行政區域內的食品生產經營者作為監管對象。但為了進一步推進食品安全共治建設，還應依托大數據構建統一的食品安全信用信息平臺，由總局對各地黑名單進行統一錄入和實時更新。這樣既避免管轄沖突，又充分保障公民的生命健康權。

（三）統一納入標準

首先，《食品安全法》規定：對不良信用記錄者增加檢查頻次，對具有嚴重違法情形的，向相關部門通報。但是我國法律并沒有對食品生產經營者的“不良信用”和“嚴重違法情節”做出詳細解釋。其次，各地規范性文件中對食品安全黑名單的納入標準表述不一。因此，為結束各地各行其是的亂象，需統一界定食品安全黑名單制度的納入標準。

通過對相關法律文本及其規范文件解讀，納入食品安全黑名單的標準可以概括為以下兩種情形：一是在生產經營中出現嚴重違法行為被吊銷生產經營許可證的；二是具有違法犯罪行為，受到刑事處罰的。從行為和結果兩方面對納入標準作出統一規定。

結 語

食品安全與每位公民的生命健康息息相關，但食品安全問題卻屢禁不止，這始終挑戰著公眾對食品市場的信心和對政府公信力的信賴。如何有效監管食品市場，維持良好的市場秩序，保護消費者權益和社會公共利益，一直備受各界廣泛關注。

食品安全黑名單作為一種新興的社會監管手段，在實踐中已被各地廣泛運用。在大數據背景下采取食品安全黑名單監管模式，無疑是實現食品安全社會共治的理想途徑。但目前我國法律法規沒有對食品安全黑名單制度作出專門性規定，而主要通過地方規范性文件加以規范。因此，食品安全黑名單制度在運行中，由于法律依據不足、規范性文件法律位階低、適用標準混亂等問題，使得難以發揮自身威懾力。針對我國食品安全黑名單制度目前存在的問題，應當從明確法律依據、統一適用標準等方面進行完善。

將食品安全黑名單制度納入現代行政法治的基本框架之中，使政府與企業共同負擔社會誠信體系建設。發揮制度的正面效用，才能確保食品安全黑名單制度正確運用，以期能夠最大限度地維護廣大消費者合法權益。