全面建成小康社會的“制度密碼”

摘 要：2020年是實現(xiàn)全面精準脫貧和全面建成小康社會的收官之年，是中國共產黨實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的關鍵之年，也是執(zhí)政黨兌現(xiàn)向人民做出的莊嚴承諾之年。脫貧攻堅是執(zhí)政黨治國理政的頭等大事，民生發(fā)展彰顯制度體系和治理體系的強勁優(yōu)勢，全面建成小康社會是實現(xiàn)中華民族偉大復興的堅實基礎。制度體系是全面建成小康社會的根本支撐，需要構建精準扶貧、精準脫貧法治保障體系，構建以人民為中心的脫貧攻堅制度體系，構建滿足人民美好生活需要的制度體系，構建脫貧不返貧的全方位預防長效機制。完善制度體系是全面建成小康社會的根本保障，必須堅持制度體系同治理能力建設一起抓，必須從完善制度體系上防范化解重大風險，必須把制度體系的完善同“十四五”規(guī)劃實施結合起來，必須把《中華人民共和國民法典》融入制度體系完善之中。

關鍵詞：全面精準脫貧;全面建成小康社會;民生發(fā)展;制度體系;治理能力

中圖分類號：D632.1? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2021）01-0017-10

2020年是實現(xiàn)全面精準脫貧和全面建成小康社會的收官之年，是中國共產黨實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的關鍵之年，也是執(zhí)政黨兌現(xiàn)向人民做出的莊嚴承諾之年。在現(xiàn)行標準下實現(xiàn)農村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽，這是執(zhí)政黨率領全國人民邁向第二個百年奮斗目標的歷史節(jié)點。全面建成小康社會是我國改革開放40多年來取得的階段性成果，是新中國成立70多年來幾代人接力奮斗的結晶，“中國奇跡”自然也是百年歷史中最耀眼的一顆明珠。誠如習近平所指出的：“從石庫門到天安門，從興業(yè)路到復興路，我們黨近百年來所付出的一切努力、進行的一切斗爭、作出的一切犧牲，都是為了人民幸福和民族復興。”[1]從2020年算起到21世紀中葉，將我國建設成偉大的社會主義強國，滿打滿算還有30年的時間。執(zhí)政黨站在這個新的歷史起點上，比過去任何時期都更接近中華民族復興的目標，這30年將是執(zhí)政黨帶領56個民族的人民一步接一步地跑、一代接一代地干，把中國建設成國家富強、民族振興、人民幸福的30年。謹以全面建成小康社會的“制度密碼”這篇論文，慶祝中國共產黨成立100周年。

一、脫貧攻堅是全面建成小康社會的堅實基礎

脫貧攻堅是執(zhí)政黨治國理政的頭等大事。在新中國成立之初毛澤東就指出：“現(xiàn)今中國的貧困問題主要是由已經被推翻的半殖民地半封建社會的制度造成的，要解決中國的貧困問題就必須推翻舊的社會制度，建立新的制度，社會主義是中國的唯一出路”[2]。以毛澤東同志為代表的中國共產黨人，選擇了從改造舊的生產關系即經濟基礎入手，通過社會主義改造建立了社會主義經濟基礎，帶領全國人民走上了嶄新的社會主義道路。但是直到改革開放初期，我國總體的經濟發(fā)展水平仍然處于較低的程度。貧窮不是宿命，是一系列主客觀條件制約下的困難狀態(tài)。黨的十八大以來，執(zhí)政黨把扶貧開發(fā)擺到了治國理政的突出位置，強調要建立解決相對貧困的長效機制。因而全面完成脫貧攻堅任務、全面建成小康社會，是驗收“十三五”脫貧攻堅績效的底線任務和標志性指標。截至2020年2月底，“在全國832個貧困縣中已有601個宣布摘帽，179個正在進行退出檢查，未摘帽縣還有52個，區(qū)域性整體貧困基本得到解決”[3]。實事求是地說，這剩下的52個貧困縣、2707個貧困村，幾乎都是難啃的“硬骨頭”。另據國務院扶貧辦統(tǒng)計，“2019年全國有2729萬建檔立卡的勞動力在外務工，這些家庭2/3左右的收入來自外出務工，涉及2/3左右建檔立卡貧困人口”[4]。2020年突然而致的新冠肺炎疫情，確實給脫貧攻堅帶來了極為嚴峻的挑戰(zhàn)，集中反映在如下幾個方面：（1）貧困群體青壯年外出務工受阻;（2）貧困區(qū)域的產業(yè)扶貧和農副產品銷售面臨困境;（3）國家和地方扶貧項目被迫停工;（4）有組織的幫扶工作無法開展。在我國疫情防控進入常態(tài)化的情勢下，各級地方政府竭盡全力組織貧困勞動力外出務工和返程返崗，支持和推動扶貧龍頭企業(yè)開工復工;加強貧困地區(qū)生產基地、農民合作社等組織與農貿市場合作，開展扶貧專項行動;利用“互聯(lián)網+”拓寬農副產品銷售渠道，暢通物流渠道、提高物流配送率。國務院《關于開展掛牌督戰(zhàn)工作的指導意見》提出：“對2019年底全國未摘帽的52個貧困縣，以及貧困人口超過1000人和貧困發(fā)生率超過10%的共1113個貧困村進行掛牌督戰(zhàn)，及時解決制約完成脫貧攻堅任務的突出問題，確保貧困人口如期脫貧、貧困縣全部摘帽。”[4]打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)農村人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽，尤其是要從根本上解決民族地區(qū)區(qū)域性整體貧困問題，這是2020年驗收和評價脫貧攻堅成果的基本底線。自黨的十八大以來，執(zhí)政黨把脫貧攻堅擺到黨和政府工作的更加突出位置，建立了“黨的五級書記”同抓脫貧攻堅的齊抓共管機制。面對世界“百年未有之大變局”，“新冠肺炎疫情”和嚴重洪澇災害的嚴峻考驗，執(zhí)政黨確保如期脫貧的決心沒有絲毫動搖，明確提出要善始善終、不獲全勝決不收兵。必須嚴格按照中共中央國務院的規(guī)定，堅決杜絕數字脫貧和虛假脫貧，嚴把貧困縣退出關、嚴格執(zhí)行貧困退出標準和程序，保證到2020年底實現(xiàn)如期脫貧、減少返貧。一定要“貫徹落實多渠道全方位的監(jiān)督體系和最嚴格的考核評估體系。貧困縣摘帽工作要嚴把退出關，堅決杜絕數字脫貧、虛假脫貧，確保脫貧過程扎實、脫貧結果真實，使脫貧攻堅成效經得起實踐和歷史的檢驗”[1]。一定要堅決杜絕各種各樣的形式主義、官僚主義，切實保證脫貧政策的穩(wěn)定性，嚴格貫徹落實“摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管”[3]的總要求。只有高質量地完成脫貧攻堅的目標任務，執(zhí)政黨才算真正兌現(xiàn)了向人民做出的莊嚴承諾。在第七個國家扶貧日時，習近平強調要“總結脫貧攻堅經驗，發(fā)揮脫貧攻堅體制機制作用，接續(xù)推進鞏固拓展攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效對接，保持脫貧攻堅政策總體穩(wěn)定，多措并舉鞏固脫貧成果。要激發(fā)貧困地區(qū)貧困人口內生動力，激勵有勞動能力的低收入人口勤勞致富，向著逐步實現(xiàn)全體人民共同富裕的目標繼續(xù)前進”[5]。2020年脫貧攻堅收官之后，我國將提前10年完成和實現(xiàn)聯(lián)合國有關“2030年可持續(xù)發(fā)展議程的減貧目標”，這在世界上再一次顯示出中國特色社會主義制度的優(yōu)越性。

民生發(fā)展彰顯制度體系和治理體系的強勁優(yōu)勢。追求和堅持共同富裕的社會主義本質，通過大力發(fā)展社會生產力來持續(xù)大幅度改善民生，不斷調整民生保障制度、提升民生質量和水平，讓改革開放的成果更多地惠及所有人民群眾，始終是執(zhí)政黨民生制度體系的核心內容。譬如，近年來在勞動就業(yè)方面，政府以充分就業(yè)和高質量就業(yè)為目標;在社會保障方面，政府以覆蓋全體民眾為目標;在國民教育方面，政府以普惠全民實現(xiàn)從“義務教育普惠”向“高等教育普及化發(fā)展”為目標等。實事求是地說，只有始終堅持“全國一盤棋”的統(tǒng)一行動，充分發(fā)揮“集中力量辦大事”的作用機制，才能夠在人口眾多、區(qū)域發(fā)展不平衡的多民族發(fā)展中國家，實現(xiàn)全民共享國家發(fā)展成果并同步邁進全面小康社會的目標。譬如，民族地區(qū)是全面建成小康社會最艱難、任務最艱巨的地方，那些祖祖輩輩生活在資源貧瘠、生態(tài)脆弱、災害頻發(fā)地區(qū)的貧困群體，不能夠從根本上擺脫困境、走上小康社會之路，就不能說徹底完成了脫貧攻堅任務。沒有民族地區(qū)的全面小康和現(xiàn)代化，就不能說農村已經全面實現(xiàn)了小康和現(xiàn)代化。只有在農村徹底實現(xiàn)了“兩不愁三保障”，充分激活了貧困群體脫貧致富的內生動力，脫貧成果才能夠經得起歷史和人民的檢驗。因此，只有始終堅持中國特色社會主義制度體系和國家治理體系，才能夠為民生發(fā)展提供長久而有力的保障。基本民生須臾不可忽視、更不能停頓，保障民生的目標任務絲毫不能延誤和耽擱。黨的十九屆四中全會提出要堅持和完善“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度”，這就為中國特色民生保障制度的成熟和定型指明了發(fā)展方向。在“十四五”時期乃至更長的時期內，既要避免忽視民生訴求的消極不作為行為，又要避免只考慮短期政績效應的價值取向，不斷縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、群體之間的民生差距。要著力改變各種與民生直接相關的制度安排相互脫節(jié)的現(xiàn)象，以追求民生發(fā)展綜合效應最大化、最優(yōu)化為出發(fā)點和歸宿點，促使各項相關制度能夠有效協(xié)同地持續(xù)發(fā)展。還需要進一步完善民生保障制度體系，盡快補齊民生短板、加快優(yōu)化制度安排，解決民生領域發(fā)展不平衡、不充分的實際問題。習近平《在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上的講話》中指出：“要繼續(xù)聚焦‘三區(qū)三州等深度貧困地區(qū)，落實脫貧攻堅方案，瞄準突出問題和薄弱環(huán)節(jié)狠抓政策落實。確保剩余建檔立卡貧困人口如期脫貧，對52個未摘帽貧困縣和1113個貧困村實施掛牌督戰(zhàn)，國務院扶貧開發(fā)領導小組要較真碰硬‘督，各省區(qū)市要凝心聚力‘戰(zhàn)，啃下最后的硬骨頭。要鞏固‘兩不愁三保障成果，防止反彈。”[6]中國的民生實踐已經雄辯地證明，中國特色社會主義制度體系和國家治理體系的優(yōu)越性，民生保障制度正在逐漸趨于成熟和定型，執(zhí)政黨正在把人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，作為檢驗民生保障制度是否健全完善的核心指標。可以說“衡量國家制度與國家治理體系的優(yōu)劣，民生無疑是最能夠達成共識、最能夠產生共鳴并且放之四海而皆準的核心指標。因為民生好壞決定民心向背，民心向背決定國運昌衰，這是人類社會發(fā)展進步的普遍規(guī)律”[7]。

全面建成小康社會是實現(xiàn)中華民族偉大復興的堅實基礎。全面建成小康社會體現(xiàn)了執(zhí)政黨強烈的使命擔當。我國改革開放之初，鄧小平就創(chuàng)造性地使用“小康”來詮釋中國式的現(xiàn)代化，繼而明確提出了執(zhí)政黨建設小康社會的奮斗目標。全面小康，民生優(yōu)先。從穩(wěn)定解決十幾億人最基本的吃飯穿衣問題，到總體上實現(xiàn)小康，再到全面建成小康社會，彰顯了執(zhí)政黨踐行初心使命的決心。實現(xiàn)中華民族偉大復興的核心任務和根本目標，就是要實現(xiàn)國家富強、人民幸福，全面建成小康社會則是實現(xiàn)中華民族偉大復興的關鍵一步。把解放和發(fā)展社會生產力作為全面建成小康社會的一條主線，根據社會發(fā)展的實際情況不斷地調整和完善相關指標，不斷地推動綜合國力和人民生活水平邁上新臺階。在精準扶貧、精準脫貧實踐中，凡屬貧困人口數量達到和超過10%的，就被認定為“深度貧困村”。執(zhí)政黨從全面建成小康社會要求出發(fā)，動員全社會力量凝心聚力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，構筑了全社會齊心協(xié)力扶貧的強大合力，建成了中國特色的脫貧攻堅制度體系。如期實現(xiàn)脫貧攻堅目標和全面建成小康社會本來就任務繁重，突如其來的新冠肺炎疫情更加重了完成目標任務的難度。尤其是要做到脫貧不返貧、鞏固好“兩不愁三保障”成果，并不是一件輕而易舉的事情。歷史和現(xiàn)實證明，我國之所以能夠取得舉世矚目的驕人成就，得益于成功地找到了一條適合我國國情的發(fā)展道路，并且形成了中國特色的制度體系。這個制度體系包括我國的根本制度、基本制度和重要制度，它們共同組成了中國特色社會主義的制度體系，并且已經充分地顯示出它旺盛的生命力。黨的十九大進一步提出，要在全面建成小康社會的基礎上，到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，為實現(xiàn)“第二個百年奮斗目標”奠定堅實基礎。黨的十九屆五中全會提出的2035年遠景目標是：“我國經濟實力、科技實力、綜合國力將大幅躍升，經濟總量和城鄉(xiāng)居民人均收入將再邁上新的大臺階，關鍵核心技術實現(xiàn)重大突破，進入創(chuàng)新型國家前列;基本實現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化，建成現(xiàn)代化經濟體系;基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，人民平等參與、平等發(fā)展權利得到充分保障，基本建成法治國家、法治政府、法治社會;建成文化強國、教育強國、人才強國、體育強國、健康中國，國民素質和社會文明程度達到新高度，國家文化軟實力顯著增強;廣泛形成綠色生產生活方式，碳排放達峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現(xiàn);形成對外開放新格局，參與國際經濟合作和競爭新優(yōu)勢明顯增強;人均國內生產總值達到中等發(fā)達國家水平，中等收入群體顯著擴大，基本公共服務實現(xiàn)均等化，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小;平安中國建設達到更高水平，基本實現(xiàn)國防和軍隊現(xiàn)代化;人民生活更加美好，人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。”[8]為此，執(zhí)政黨以制度建設和制度創(chuàng)新為利器，破解制約全面建成小康社會的一系列重點和難點問題，從體制機制上為全面建成小康社會提供制度保障。由此可以得出這樣的結論：世界人民所議論的“中國奇跡”，說到底就是執(zhí)政黨領導并成功地開創(chuàng)了中國特色社會主義道路和中國特色社會主義制度，如果沒有中國特色社會主義道路和中國特色社會主義制度就不可能出現(xiàn)“中國奇跡”。

二、制度體系是全面建成小康社會的根本支撐

構建精準扶貧、精準脫貧法治保障體系。反貧困是一個世界性的難題，貧困以及由貧困導致的一系列社會問題，是當下制約國家發(fā)展的最大難題之一。2000年聯(lián)合國制定了“千年發(fā)展目標”，各國都在積極探索反貧困的制度問題，致力于推動“全球減貧”事業(yè)的發(fā)展。消除貧困不只是一個國家發(fā)展能力的體現(xiàn)，更是一個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)。中國一直是“世界減貧”事業(yè)的積極倡導者和推動者，走出了一條循序漸進的中國特色的扶貧開發(fā)道路，通過大力發(fā)展生產力使8億多貧困人口走出了“絕對貧困”。用國家思維和治理手段來實現(xiàn)農村普遍性的貧困治理，是執(zhí)政黨從制度體系上反貧困的根本舉措。“從2015年到2020年2月，全國共選派出25.5萬個駐村工作隊、累計選派了290多萬縣處級以上機關、企事業(yè)單位的干部到貧困村擔任駐村干部。”[9]通過“五級書記負責制”把精準脫貧任務層層分解傳導，把農村基層治理任務納入國家治理體系之中，改變了農村地區(qū)基層組織體系渙散、反貧困治理能力低下的弊端;走出了一條具有中國特色的扶貧開發(fā)道路，逐漸形成了具有中國特色的脫貧攻堅制度體系。我國精準脫貧的根本任務是確保在現(xiàn)行標準下，實現(xiàn)民生目標、縮小地區(qū)之間的發(fā)展差距，這是社會主義本質的基本要求和體現(xiàn)。在扶貧標準上，明確規(guī)定要實現(xiàn)“兩不愁三保障”（不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障），在當下和未來的一段時期內要繼續(xù)鞏固脫貧攻堅成果，全方位預防和化解脫貧后的返貧風險。返貧受制度、文化、生態(tài)、能力、權利多重因素的影響，存在著傳遞性返貧、斷血性返貧、失敏性返貧、轉移性返貧、因病返貧和因災返貧等不同類型。脫貧攻堅和精準扶貧工作從來就不缺乏政策指引，稀缺的是行之有效的法律規(guī)范，依法將返貧風險消除在萌芽狀態(tài)。黨的十九屆四中全會強調要堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)并鞏固脫貧攻堅成果，需要建立解決“相對貧困”的長效機制。精準脫貧需要有一個相對穩(wěn)定的政策環(huán)境，但是更需要具有穩(wěn)定性的、健全的法治環(huán)境做支撐。政策的優(yōu)勢是具有靈活性，政策的根本缺點是缺乏剛性和穩(wěn)定性，容易出現(xiàn)因人而異和人亡政息的問題。貧困區(qū)域的經濟貧困說到底是“社會權利貧困”，因為在任何一個社會繁榮時代，經濟貧困的根本原因就在于權利貧困。因此，在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興對接的當下，迫切需要把精準脫貧制度化和規(guī)范化，把精準脫貧的后續(xù)工作納入法治化軌道，致力于構建起一套具有長期性、穩(wěn)定性的鞏固脫貧成果的法治保障體系;迫切需要以公民權利為出發(fā)點和歸宿點，重新審視社會貧困問題產生的根源和解決的途徑，從完善制度體系的視角思考構建鞏固脫貧攻堅成果的法治保障體系。截至目前，我國已經出臺扶貧開發(fā)地方性法規(guī)的省有18個，但是筆者在西部民族地區(qū)調研中發(fā)現(xiàn)，多數地方立法存在立法模式相近、結構雷同，不能夠結合當地經濟社會發(fā)展實際的情況，更存在調整對象不明確、法律責任不到位的問題。究其原因就在于地方立法機構缺乏精準扶貧領域的法律法規(guī)依據，地方立法機構懂得立法專業(yè)知識的人才奇缺。當下迫切需要全面梳理國家出臺的一系列法律法規(guī)和政府規(guī)章，盡快啟動相應的“立、改、廢、釋”相結合的立法工作機制，建立健全解決相對貧困的法律法規(guī)體系，以利于接續(xù)鞏固脫貧攻堅成果、防止貧困反彈。

構建以人民為中心的脫貧攻堅制度體系。全面建成小康社會，消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，這是社會主義本質的要求。不斷滿足人民群眾對美好生活的需求，不僅是執(zhí)政黨根本宗旨、初心使命的體現(xiàn)，而且成為全面小康惠及全體人民的有力見證，人民群眾對國家制度體系和治理體系是否優(yōu)越最有發(fā)言權。“為什么人的問題”是判定一個政權性質的試金石，“以人民為中心”是執(zhí)政黨的執(zhí)政之基，全心全意為人民服務是執(zhí)政黨的根本宗旨。堅持以人民為中心就是堅持中國特色社會主義的根本立場和原則，體現(xiàn)了我國國家制度和國家治理體系的本質屬性。堅持以人民為中心的發(fā)展思想是由執(zhí)政黨的性質決定的，把人民利益擺在至高無上地位的國家制度，既是我國國家制度體系的顯著優(yōu)勢所在，也是國家治理體系和治理優(yōu)勢所在，更是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的根本立場。中國社會進入中國特色社會主義新時代之后，經濟社會便跨入了“高質量發(fā)展階段”。高品質生活的本質是滿足人民日益增長的美好生活的需要，而高質量發(fā)展正好是能夠滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展，是創(chuàng)新成為第一動力、開放成為必由之路、共享成為根本目的的又好又快發(fā)展。“以人民為中心”是執(zhí)政黨治國理政的實踐之源，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是推進和實現(xiàn)高質量發(fā)展的制度保障，高質量發(fā)展是執(zhí)政黨依據國內外發(fā)展環(huán)境變化做出的重大判斷，是應對國際環(huán)境不穩(wěn)定的根本出路所在。推動高質量發(fā)展是遵循經濟發(fā)展規(guī)律、保持經濟持續(xù)健康發(fā)展的客觀要求，也是構建以人民為中心的脫貧攻堅制度體系的題中應有之義。與之相適應的社會高效治理，不僅是民眾高品質生活的有效保障，也是經濟社會高質量發(fā)展的基礎支撐。在“十三五”期間，“從提出構筑‘雙向開放發(fā)展新格局，到提出逐步形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，反映了我國進入新發(fā)展階段的新要求。形勢越是不穩(wěn)定和不確定，就越是需要國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，形成更加成熟更加定型的制度體系，尤其是加強社會主義市場經濟和民主政治的制度建設，為國際和國內社會提供相對穩(wěn)定和確定的預期”[10]。在“十四五”規(guī)劃期間，必須把新發(fā)展理念作為推動高質量發(fā)展的根本遵循，把提升產業(yè)鏈、供應鏈的穩(wěn)定性和競爭力作為推動高質量發(fā)展的主線，構建以人民為中心的脫貧攻堅制度體系，把推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為高質量發(fā)展的長效機制。歷史性地解決農村幾千年來的絕對貧困問題，穩(wěn)妥解決好老百姓身邊的“民生小事”，讓人民群眾有更多的獲得感、幸福感和安全感，這是踐行以人民為中心的理念的集中體現(xiàn)。習近平在參加十三屆全國人大三次會議內蒙古代表團審議時指出，“必須堅持人民至上，緊緊依靠人民、不斷造福人民、牢牢根植人民”“必須把為民造福作為最重要的政績”[11]。從嚴格的意義上說，習近平的這個政績觀，從本質上回答了執(zhí)政黨和政府一切工作為了誰、依靠誰、服務誰的重大命題。為全中國的老百姓造福，高度體現(xiàn)了執(zhí)政黨執(zhí)政為民的人民性，它是馬克思主義人民觀和政績觀的時代表達。要建立健全農民持續(xù)穩(wěn)定增收的長效機制，把原有的扶持貧困戶的政策，轉向為對鄉(xiāng)村低收入家庭的常態(tài)化扶持政策;把公共服務領域原來對貧困戶的扶持政策，進一步拓展為鄉(xiāng)村所有居民都能夠享受的普惠政策，提升鄉(xiāng)村基本公共服務均等化水平。民生系于民心，民生保障是貧困地區(qū)貧困群體的幸福之基、和諧之源。迫切需要聚焦補齊全面建成小康社會的短板，加快構建覆蓋城鄉(xiāng)、功能齊全、支撐有力的基礎設施體系，不斷完善和夯實農村高質量發(fā)展的基礎。

構建滿足人民美好生活需要的制度體系。利益關系是人們在社會生活中最基本的關系，執(zhí)政黨的“滿足人民需要”的基本內容，就是要滿足人民群眾生存、生活、發(fā)展和幸福的需要，制度體系建設最根本的功能就在于滿足人民根本利益的需要。從實際工作層面上看，人們通常議論的“權能規(guī)范”，在本質上并不是授予權利的規(guī)范，實際上是實現(xiàn)權力的規(guī)范，即法律授予主體以特定的能力和權利，用以保障實現(xiàn)其權利的落實到位。因而要實現(xiàn)“滿足人民的美好生活需要”，就需要從法治發(fā)展的視角把傳統(tǒng)的“以經濟建設為中心”的發(fā)展理念和發(fā)展模式，轉換到“以人民需求為中心”的發(fā)展理念和發(fā)展模式上面來。在中國特色社會主義新時代，權利規(guī)范的配置實質上不能夠從根本上解決發(fā)展不平等問題，迫切需要把原本以權利規(guī)范為核心的權利配置與使用模式，轉換成以權能規(guī)范為核心的權利配置與使用模式。人們生活質量的提升仰賴于人們所擁有的潛能，這種潛能實質上就是人們過上幸福生活的潛在基礎和基本條件。權能規(guī)范“可以分為私法上的權能規(guī)范和公法上的權能規(guī)范。不管是哪種法域內的權能規(guī)范，其本質都是在幫助人們實現(xiàn)自己的權利，從而提升自己的生活質量”[12]。習近平在黨的十九大報告中指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”[13]堅持和完善中國特色社會主義制度體系，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，最根本的目的就是要為滿足人民美好生活需要提供制度保障，把為民造福作為執(zhí)政黨最根本的政績。在“十四五”規(guī)劃執(zhí)行期間，需要繼續(xù)在推動高質量發(fā)展的過程中，辦好各項民生事業(yè)、補齊現(xiàn)存的民生短板，一件一件的抓落實，一年接著一年干。改善人民生活狀況、提高生活質量水平，有利于不斷地增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。體現(xiàn)人民意愿、滿足人民需求，是堅持和完善中國特色社會主義制度的根本出發(fā)點，評價中國特色社會主義制度體系好不好要由人民說了算，要以人民滿意不滿意、答應不答應為根本標準。執(zhí)政黨矢志不渝地為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興，為滿足人民的根本利益需求而構建制度體系，是新中國成立70多年來一切社會變革、奇跡發(fā)生的根本保證。

構建脫貧不返貧的全方位預防長效機制。到2020年底，我國完成了所有貧困群體全部脫貧的艱巨任務，國家的中心工作轉入鄉(xiāng)村振興，精準脫貧后遺留的問題納入鄉(xiāng)村振興的總任務之中去解決。隨著精準扶貧進入尾聲，我國“絕對貧困”已經讓位于“相對貧困”，“相對貧困”任務的徹底解決，將成為“十四五”時期乃至更長時期的重要任務。譬如，有些原來的貧困區(qū)域尤其是民族自治地方，非常容易出現(xiàn)由于農產品滯銷、家庭成員出現(xiàn)大病等因素而立馬返貧的情況。怎樣在解決好絕對貧困之后，實現(xiàn)脫貧群體穩(wěn)得住、能致富？可以說是對區(qū)域性、整體性貧困地區(qū)脫貧績效的一個嚴峻考驗。絕對貧困問題的解決實質上帶有暫時性和脆弱性，當下和未來一段時期解決“相對貧困”的工作重點，要從社會制度體系上盡量減少社會不公平現(xiàn)象，盡量縮小居民現(xiàn)實生活中的貧富差距，通過統(tǒng)籌協(xié)調資源投入方式和實現(xiàn)資源均等化，讓所有的民眾都能夠過上殷實富足的美好生活。尤其值得注意的是隨著絕對貧困問題的解決，全黨工作重點開始由農村主戰(zhàn)場逐漸轉向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，城鄉(xiāng)要素流動事實上存在著流動不暢、公共資源配置不合理的現(xiàn)實問題，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙并沒有得到完全消除。正因為如此，黨的十九屆四中全會提出要“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”[14]。這就需要從制度體系上徹底解決絕對貧困問題，統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)發(fā)展和相對貧困問題，以協(xié)調推進鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化為抓手，不斷完善農村產權市場化配置和流通渠道，走出一條城鄉(xiāng)全面融合、共同繁榮融合發(fā)展之路;需要進一步加大因病、因殘、因學貧困人口的幫扶力度，繼續(xù)完善臨時救助和社會政策保障措施，使貧困群體通過制度化改革和完善的舉措，真正實現(xiàn)穩(wěn)得住、不返貧、不反彈;需要“保持脫貧攻堅政策穩(wěn)定，嚴格落實摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管的要求，對脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶以及因疫情或其他原因收入驟減或支出驟增戶加強監(jiān)測，提前采取針對性的幫扶措施;針對主要矛盾的變化，理清工作思路，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立長短結合、標本兼治的體制機制”[15]。

三、完善制度體系是全面建成小康社會的根本保障

必須堅持制度體系同治理能力建設一起抓。國家治理效能是國家治理體系本身所必備的功能作用，以及在治理過程中所取得的效力和效果的總和。國家治理體系是在執(zhí)政黨領導下的治理國家的制度體系，國家治理能力是通過國家制度體系來治理社會事務、保障社會穩(wěn)定有序的能力，制度體系的生命力在于有效的執(zhí)行和運轉，它是以國家制度體系為基礎、開展社會治理的實踐過程。在“十三五”期間，執(zhí)政黨“針對不同領域不同問題，科學研判，把長遠制度建設同解決突出問題相結合，把整體推進同重點突破相結合，把改革創(chuàng)新同法律法規(guī)立改廢釋相結合，把破除體制機制頑疾同解決新出現(xiàn)的矛盾問題相結合，使各方面體制機制更加科學、更加完善”。“社會主義民主制度更加成熟，人民民主發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全;憲法修正案、民法典、涉港國安法等相繼頒布，推動從‘有法可依邁向‘良法善治;堅持以社會主義核心價值觀引領文化建設制度;深化黨和國家機構改革取得重大成效;黨的紀律檢查和國家監(jiān)察體制機制改革扎實推進”[16]。黨的十九屆四中全會把國家制度優(yōu)勢和國家治理優(yōu)勢概括為13個方面，這些制度優(yōu)勢在現(xiàn)代化建設實踐中，已經發(fā)揮了顯著的制度威力，在關鍵時候能夠有效應對和抵御各種風險的沖擊。黨的十九屆五中全會審議通過的《關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》，闡明了“十四五”時期經濟社會發(fā)展和改革開放的重點任務。即將開始的“全面推進鄉(xiāng)村振興，不僅需要依靠農業(yè)自身發(fā)展進步、充分激發(fā)農民主體作用，而且迫切需要發(fā)揮工業(yè)和城市輻射帶動作用，推動形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系。”[17]不斷滿足人民群眾對美好生活的向往和需求，是執(zhí)政黨全部治國理政工作的出發(fā)點和落腳點。在未來的“十四五”規(guī)劃執(zhí)行時期，需要更好地把制度優(yōu)勢轉化為國家治理效能優(yōu)勢，以利于更好地防范和化解不可預見的各種風險的沖擊。全體黨員干部要在思想認識上實現(xiàn)高度統(tǒng)一，始終堅持“以人民為中心”的發(fā)展理念，集中精力把堅持制度體系同治理能力建設一起抓，把決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅同優(yōu)化社會發(fā)展環(huán)境一起抓。制度的生命力在于執(zhí)行，制度的執(zhí)行力在于釋放脫貧攻堅各項政策效能，要通過政策設計鞏固脫貧成果、有效推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施。為此，就要在堅持和完善社會主義制度體系的基礎上，把高效治理效能的思維貫穿于社會運行的方方面面，真正建立起一個高效、透明、公正、完備的社會治理體系。

必須從完善制度體系上防范化解重大風險。中國特色社會主義制度體系是我國的最大優(yōu)勢，黨的十九屆四中全會為推動各方面制度更加成熟、更加定型，規(guī)劃出了明確的時間表和路線圖。習近平在黨的十九屆四中全會上強調要全面深化體制機制改革，“堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬”[16]，從而點明了“中國之治”的成功秘訣。在完善制定和執(zhí)行制度的時候很難預設理想的環(huán)境，但是執(zhí)政黨和人民政府需要事先制定一些必需的防范化解措施，一旦發(fā)生了某種意料不到的風險，也可以及時應對和堵住風險的漏洞，做到防微杜漸、防患于未然。習近平反復強調指出：“我們要打贏防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，必須堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，運用制度威力來應對風險挑戰(zhàn)的沖擊。”[18]我國是一個擁有56個民族的多民族國家，不同的地方、不同的時間可能會出現(xiàn)不同的風險，只有從制度上做好常態(tài)化的應對準備，才有可能及時消除隱患、防止風險引發(fā)更大的動蕩和損失。在統(tǒng)一完善的制度體系中，全國各地都要顧全大局組成應對風險的整體，以利于執(zhí)政黨協(xié)調各方領導核心作用的發(fā)揮，以利于執(zhí)政黨有效調動和集中全國力量辦大事、化危為機。2020年脫貧攻堅收官之后，盡管絕對貧困從根本上消除了，但是相對貧困在一個較長的時期內仍將繼續(xù)存在，鞏固脫貧成果的腳步始終不能停。要看到脫貧攻堅越往后越艱難、難度越大，需要繼續(xù)精準有效地消除各種影響高質量發(fā)展的不利因素，推動農村經濟社會高質量發(fā)展不斷取得新成效。要接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的有效對接，地方政府就要在新的歷史條件下理清工作思路，聚焦貫徹落實新發(fā)展理念，為發(fā)展農村集體經濟持續(xù)發(fā)力，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉型，進一步完善長短結合、標本兼治的制度體系。如何聚焦消除絕對貧困后出現(xiàn)的新情況新問題，進一步鞏固提升脫貧攻堅成果，把工作重心由解決絕對貧困轉向解決相對貧困，接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)有效對接，是完善以人民為中心的脫貧攻堅制度體系重要任務。中共中央于2020年10月30日舉行新聞發(fā)布會，這是中國特色社會主義在進入新時代背景下，堅持和加強黨的全面領導，致力于提高黨的治國理政能力的一項重要制度創(chuàng)新，也是一項必須長期堅持的黨內制度。“中共中央新聞發(fā)布會”作為一項重要的制度安排，是黨中央牢牢地掌握輿論引導的主動權、密切聯(lián)系人民群眾、營造良好輿論環(huán)境的一種制度設計，有利于推動黨的治國理政能力提升的制度創(chuàng)新。自新冠肺炎疫情在全世界蔓延以來，“中國實踐”“中國方案”“中國經驗”越來越引起世界各國的高度關注，都在急切地探尋中國共產黨治國理政的“密碼”。中共中央新聞發(fā)布制度的建立足以表明，中國共產黨治國理政從來只有“明碼”而沒有“密碼”，中國共產黨正在以更加開放的姿態(tài)展示給世界。

必須把制度體系的完善同“十四五”規(guī)劃實施結合起來。“五年規(guī)劃”的制定需要堅持問題導向和引領相結合，要把人民群眾關心的重大問題作為規(guī)劃的出發(fā)點，把人民群眾中長期利益與當下利益統(tǒng)一起來考慮，彰顯執(zhí)政黨“以人民為中心”的價值理念，把規(guī)劃制定的落腳點放在人民群眾的長遠利益上面去。此前制定并實施的十三個“五年規(guī)劃”，都是經過充分討論后編制并由全國人大審議通過的，全國人大具有“審查和批準國民經濟和社會發(fā)展計劃和計劃執(zhí)行情況報告”的法定職權，全國人大審議“五年規(guī)劃”制度具有法定地位。中國在“十三五”時期走過了一段極不平凡的歷程，執(zhí)政黨在“十三五”期間把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展，作為解決民生工程的出發(fā)點和落腳點，有效地滿足了人民群眾日益增長的對美好生活的向往和追求。譬如，國家的“經濟總量接近100萬億元，人均GDP邁上1萬美元臺階，決勝全面建成小康社會、決戰(zhàn)脫貧攻堅取得決定性成就，對世界經濟增長貢獻率達30%左右”[16]。總結過去是為了更好地開拓未來，“十三五”的經驗教訓可以為“十四五”規(guī)劃的制定提供有益的借鑒。在網絡上向全國人民征求“十四五”規(guī)劃編制意見，這在“五年規(guī)劃”編制史上尚屬第一次，獲得網民建言超過101.8萬條，彰顯了社會主義民主制度的優(yōu)越性，體現(xiàn)了人民群眾對執(zhí)政黨的充分信任和支持。“十四五”時期是我國在實現(xiàn)第一個百年奮斗目標之后，向第二個百年奮斗目標邁進的第一個五年。只有毫不動搖地堅持十九屆五中全會提出的“五個堅持”的重要原則，“才能實現(xiàn)經濟發(fā)展取得新成效、改革開放邁出新步伐、社會文明程度得到新提高、生態(tài)文明建設實現(xiàn)新進步、民生福祉達到新水平、國家治理效能得到新提升的主要目標”[19]。“十四五”時期需要把制度體系的完善同“十四五”規(guī)劃目標的實現(xiàn)結合起來，即在全面建成小康社會的基礎上，再繼續(xù)奮斗15年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標。編制和實施國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃，是執(zhí)政黨的優(yōu)勢所在、是執(zhí)政黨治國理政的重要方式。它有利于保持黨和政府政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，一張藍圖繪到底、一任接著一任干。黨的十九屆五中全會提出的“十四五”時期經濟社會發(fā)展的主要目標是：“經濟發(fā)展取得新成效，在質量效益明顯提升的基礎上實現(xiàn)經濟持續(xù)健康發(fā)展，增長潛力充分發(fā)揮，國內市場更加強大，經濟結構更加優(yōu)化，創(chuàng)新能力顯著提升，產業(yè)基礎高級化、產業(yè)鏈現(xiàn)代化水平明顯提高，農業(yè)基礎更加穩(wěn)固，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調性明顯增強，現(xiàn)代化經濟體系建設取得重大進展;改革開放邁出新步伐，社會主義市場經濟體制更加完善，高標準市場體系基本建成，市場主體更加充滿活力，產權制度改革和要素市場化配置改革取得重大進展，公平競爭制度更加健全，更高水平開放型經濟新體制基本形成;社會文明程度得到新提高，社會主義核心價值觀深入人心，人民思想道德素質、科學文化素質和身心健康素質明顯提高，公共文化服務體系和文化產業(yè)體系更加健全，人民精神文化生活日益豐富，中華文化影響力進一步提升，中華民族凝聚力進一步增強;生態(tài)文明建設實現(xiàn)新進步，國土空間開發(fā)保護格局得到優(yōu)化，生產生活方式綠色轉型成效顯著，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放總量持續(xù)減少，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，生態(tài)安全屏障更加牢固，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善;民生福祉達到新水平，實現(xiàn)更加充分更高質量就業(yè)，居民收入增長和經濟增長基本同步，分配結構明顯改善，基本公共服務均等化水平明顯提高，全民受教育程度不斷提升，多層次社會保障體系更加健全，衛(wèi)生健康體系更加完善，脫貧攻堅成果鞏固拓展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進;國家治理效能得到新提升，社會主義民主法治更加健全，社會公平正義進一步彰顯，國家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升，社會治理特別是基層治理水平明顯提高，防范化解重大風險體制機制不斷健全，突發(fā)公共事件應急能力顯著增強，自然災害防御水平明顯提升，發(fā)展安全保障更加有力，國防和軍隊現(xiàn)代化邁出重大步伐。”[8]“十四五”經濟社會發(fā)展的主要目標的確立，體現(xiàn)執(zhí)政黨不受短期利益影響并通盤考慮社會整體利益的中長期規(guī)劃能力，有利于實現(xiàn)黨對國家和經濟社會的全面領導，更有利于提升執(zhí)政黨的道路自信、理論自信、制度自信和文化自信的自覺性。

必須把《中華人民共和國民法典》融入制度體系完善之中。黨的十九屆四中全會突出強調，要依據憲法和法律保護民事主體的合法權益，全面保護公民的人身權、財產權和人格權，要形成更加完備的民事權利制度體系和保障體系，確保人民群眾實實在在地享有各項民事權利。民法典堅持以人民為中心，切實回應勞動人民現(xiàn)實的法治需求;堅持以保護民事權利為根本出發(fā)點和歸宿點，形成完備的民事權利體系和規(guī)范有效的保護機制，促進民事關系和諧有序和社會進步發(fā)展。習近平指出：“民法典是全面依法治國的重要制度載體，很多規(guī)定同有關國家機關直接相關，直接涉及公民和法人的權利義務關系。民法典實施水平和效果，是衡量各級黨和國家機關履行為人民服務宗旨的重要尺度。”[20]《中華人民共和國民法典》是新中國成立以來第一部以“法典”命名的權威法律，它凝聚著56個民族人民的共同意志和心愿。這部體現(xiàn)民意和國家意志的民法典，既是勞動人民民事權利的宣言書和保障書，是國家依法治理的民事法律依據，也是中國特色社會主義新時代法治建設的重大成果，對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有極為重要的現(xiàn)實意義。《中華人民共和國民法典》的頒布和自2021年1月1日起正式實施，可以說是中國走向法治強國的重要法律基礎。因為“法治國家的基本標志是將社會生活的全部內容納入法律的調控和治理范圍，法律具有至高無上的地位，但法律要建立在尊重人格尊嚴、人格自由、維護權利的基礎之上;權力受約于法律、服務于權利。市場經濟是法治的經濟基礎，市場經濟孕育的契約觀念、主體意識、權利意識、平等和自由觀念是法治的文化基礎，以市場經濟為經濟基礎的民法是法治真正的法律基礎”[21]。正是從這個意義上說，《中華人民共和國民法典》的頒布和實施，既是對社會主義核心價值觀的集中表達，也是對社會主義市場經濟在制度上的高度概括，必須把《中華人民共和國民法典》融入社會主義制度體系之中。各級黨政機關在開展工作的時候，要考慮民法典的法律規(guī)定、遵循民法典的具體要求，依法行使國家公權力和職權，不得隨意做出減損公民、法人和其他組織合法權益的決定，切實保護民事權利不受侵犯、促進民事關系和諧有序。要把民法典貫徹實施水平作為檢驗各級政府和黨政官員踐行為人民服務宗旨的基本尺度，納入“十四五”期間法治政府的實施綱要，建立健全實施民法典的監(jiān)測和評價機制，明確各級人民政府自身行為與活動范圍界限，切實依法提升各級政府的行政能力和執(zhí)政水平。要嚴格把握“非基于公共利益不得動用私產”“法無授權不可為”等權力行使戒律，推動各級政府對照民法典完善權責清單。要把民法典實施的實際效果作為權衡各級人民政府工作業(yè)績的重要內容，納入對各級官員進行年度政績考核的指標體系，尤其要強化對民法典實施效果的考核評價和督促檢查。即是說“民法典在公、私權的合理配置與協(xié)調方面進行的創(chuàng)新性規(guī)定，在市場管理方面、生態(tài)環(huán)境保護方面、社會公共秩序維護方面、個人信息的保護方面，以賦權性規(guī)范、義務性規(guī)范的確立為公權力服務于權利設定了必要的限度，為公權力的行使劃定了合理的邊界。以社會主義市場經濟為經濟基礎，以社會主義核心價值觀為價值引領，民法典必將成為中國走向法治強國的重要法律基礎”[21]。在“十四五”期間乃至更長的時期內，中國經濟社會的發(fā)展和現(xiàn)代化建設事業(yè)的推進，都需要仰賴民法典發(fā)揮民事法律制度的保障和支撐作用。

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The “Institutional Code” for Building China Into a Moderately Prosperous Society in All Respects

— to celebrate the 100th Anniversary of the Founding of the Communist Party of China

SONG Cai-fa

（Guangxi University for Nationalities，Law School，Nanning 530006，China）

Abstract：The year 2020 is the final year for achieving targeted poverty alleviation and building a moderately prosperous society in all respects. It is a crucial year for the Communist Party of China to achieve its first centenary goal，and is also a year to honor the solemn promises made by the ruling Party to the people. Poverty alleviation is a top priority of the ruling Partys governance;the development of peoples livelihood highlights the strong advantages of institutional systems and governance systems;completing the building of a moderately prosperous society in all respects provides a solid foundation for the great rejuvenation of the Chinese nation. The institutional system is the fundamental support for building a moderately prosperous society in all respects. The legal guarantee of targeted poverty alleviation and getting out of poverty needs to be constructed. The people-centered poverty alleviation institutional system needs to be constructed. Institutional system that meet peoples needs for a better life needs to be constructed. Comprehensive and long-term prevention mechanism that guarantee the outcomes of poverty alleviation needs to be constructed. Perfecting institutional systems is the fundamental guarantee for completing the building of a moderately prosperous society in all respects. It is necessary to adhere to the construction of institutional system and governance capacity. It is necessary to perfect the institutional system to prevent and defuse major risks. It is necessary to combine the improvement of the institutional system with the implementation of the 14th five-year Plan. It is necessary to integrate civil code into the process of perfecting the institutional system.

Key Words：achieve targeted poverty alleviation in all respects;build a moderately prosperous society in all respects;the development of peoples livelihood;institutional system;governance capacity

責任編輯：彭 瀾

收稿日期： 2020-11-14

基金項目： 2019年度國家社會科學基金重大項目“中華民族偉大復興視域下民族事務治理法治化研究”（19ZDA170）

作者簡介： 宋才發(fā)，法學博士，中央民族大學法學院首任院長、二級教授，廣西民族大學特聘“相思湖講席教授”，貴州民族大學特聘教授、民族法學學科團隊領銜人，博士生導師，主要研究方向為民族法學。