我省PPP省級示范項目存在的不足及建議

近年來，我省充分運用PPP模式助力經濟發展，大力推進PPP示范項目落地實施。2016-2019年我省共發布六批114個省級示范項目，涵蓋市政工程、交通運輸、水利建設、污水處理、文化旅游、醫療養老、生態建設和環境保護等公共服務和基礎設施建設領域。

一、PPP省級示范項目存在的不足之處

通過對我省在財政部PPP綜合信息平臺管理庫中的89個省級示范項目績效評價，發現我省PPP省級示范項目仍存在以下不足。

（一）民營資本存在市場占有率低、且中標后民營資本逐步退出等現象

評價的89個項目中，民營資本為社會資本方單獨體的占比為23.6%（21個），民營資本為聯合體牽頭的占比為4.49%（4個），民營資本為聯合體參與的占比3.37%（3個），其余61個項目社會資本方均為國營資本聯合體，占比為68.54%。另外民營資本中標金額及投資額也遠低于我省PPP省級示范項目平均額。

由于民營企業存在自身實力較弱，社會責任意識相對不強，加上國家收緊銀根，民營資本銀行融資難度高等原因，部分民營資本作為獨立體參與的示范項目先后出現融資困難，項目工程進度慢甚至停工的現象。部分市縣招投標時要求PPP項目社會資本方必須是國有企業，民營企業一定程度上受到歧視。另外還存在個別社會資本方為民營企業與國有企業聯合體中標后，民營企業融資時因自身經營困難，將自身股份逐步轉讓給國有企業的現象。

（二）部分PPP項目信息未及時公開，不同程度存在信息平臺系統數據不完整、不及時、不規范的現象

如存在準備階段頁面財承數據與上傳財承PDF文件中對應數據不一致；項目聯系人已變更，但綜合信息平臺尚未變更；施工許可證未上傳；項目已進入運營階段，但綜合信息平臺顯示在采購階段等數據不完整、不及時、不規范的現象。

（三）部分項目工程進度受各種因素影響，未嚴格按照PPP合同內容開展實施，工程進度緩慢滯后

評價指標評價項目數到位率100%項目數到位率50-100%項目數到位率0-50%項目數到位率0%項目數總投資到位率資本金到位率融資額到位率89 89 89 27 48 31 26 20 19 28 14 16 8 7 2 3

1.部分項目融資落實不力，項目資本金、融資資金到位率低。本次評價的89個項目中，資金到位率統計如上表。

2.部分項目土地證、施工許可證等前期手續不齊全，存在“先上車后買票”、“邊施工邊辦手續”的現象。主要原因是部分公路項目因線路較長涉及村莊和基本農田用地較多，審批環節多并且程序復雜；綜合管廊項目征地、拆遷存在困難等。

3.部分項目存在超概算情況，導致項目無法繼續實施。部分項目因設計失誤、工程延期、市場環境變化等因素造成實際施工超概算情況。如某項目因初步設計失誤、建設規模及成本增加等原因，項目概算由6.85億元變更為11.7億元，增加了4.85億元，增加70%以上，融資難度加大，導致該項目無法實施。

4.其他因素影響導致工程進度緩慢。如某項目由于招標過程中時間拖延、期間國家政策變化導致融資成本提高、政府方和社會資本方對運維績效服務范圍存在意見分歧、雙方主要領導變更等方面的問題，導致項目停滯無法推進。

（四）部分項目特別是綜合管廊項目運營期內使用者付費收益達不到預期目標

部分綜合管廊項目對運營期內管廊入廊費和日常維護費的收取存在較大難度，可能會影響項目后期運營階段的使用者付費及財政可行性缺口補助。如某地下綜合管廊PPP項目自2020年1月1日正式運營，按照設計方案及發改委公布的收費標準，預計每年運維費應收取883.46萬元，因管廊附近無客戶，通信與中水暫未入廊，截止2020年8月，僅收取運維費和入廊費327.13萬元，難以完成今年預期收費任務。

（五）個別項目前期未嚴格按照PPP流程運作

某PPP項目未按規范PPP流程運作，而是先采購，后做“兩評一案”，導致運營后政府與社會資本方對政府付費計費依據產生分歧，影響項目后期持續運營。

（六）個別項目出現重大安全事故，造成不良社會影響

某項目于2019年12月30日隧道發生塌方事故，造成6人死亡，事故調查仍在進行，造成了不良的社會影響。

（七）個別項目財務和檔案管理混亂

某項目公司財務管理和檔案管理制度執行不到位，財務管理混亂。評價時，不能提供完整的財務等相關資料，給評價工作造成了一定影響。

二、建議

（一）加大對民營資本參與PPP項目的支持力度

首先，政府要在市場準入、股權地位對等方面加強制度設計。地方政府在項目管理中，不得對民營資本參與設置歧視性條款或附加條件，應在同等條件下對民營資本參與項目給予優先扶持。同時加大對民營企業參與PPP項目相關能力的培育，提振民營資本參與PPP項目的信心。

其次，采取稅收和金融優惠政策降低民營資本參與PPP項目的融資成本。在現行公共產品和公共服務領域稅收優惠政策的基礎上，研究給予PPP項目更多的稅收優惠和稅收減免政策。通過鼓勵銀行、信托、保險等機構和社保資金、政策性貸款等資金參與民營資本承擔的PPP項目，開展PPP項目金融產品創新，提供中長期貸款等政策措施幫助民營企業融資，從而降低民營資本參與PPP項目的融資成本。

第三，各地政府要優先推薦政府信用良好、項目收益穩定的優質項目。具體實施過程中可以優先推薦項目投資額少、運營期短、使用者付費、收益有保障的項目，使民營資本能盈利，從而充分調動民營資本參與的積極性。

第四，同等條件下可優先推薦本地民營資本參與PPP項目的投資。由于民營資本的逐利性，其社會責任感相應不強，項目出現問題帶來的社會影響不是其主要考慮方向，而本地民營資本方由于受當地政府及社會制約，會相對注意在當地的影響，其履約能力強于其他地區民營資本方，有利于項目正常實施。

（二）充分利用財政部PPP綜合信息平臺，加強信息披露，加大信息公開力度

對于部分示范項目PPP綜合信息平臺系統數據不完整、不及時、不規范的問題，建議財政部門、實施機構、項目公司等相關部門盡快完善項目的信息數據資料，特別是變更方案、補充協議等應及時上傳，并做好信息數據的維護更新工作。要保障項目信息前后連貫、口徑一致、賬實相符。

各級政府相關部門應依托全國PPP綜合信息平臺，對PPP項目信息進行全流程公開披露、匯總統計和分析監測。同時要加大信息公開力度，提高PPP項目信息透明度，主動接受審計監督和社會監督，推動項目規范有序實施。

（三）政府和社會資本方要主動作為，加快推動建立協同配合、保障有力、措施到位的工作機制

各級政府首先要加強協調、誠信履約。PPP項目由于周期長，需要歷屆政府持續發力，久久為功，不能因領導調離等原因影響PPP項目進展。各地政府要及時解決環保停工、前期拆遷、土地紅線等政策、法律風險造成的問題；要及時辦理用地手續、施工許可證等前期手續；要保證項目公司政府方資本金及時足額到位，避免因手續問題造成社會資本方融資困難等現象。其次，各級政府要依法依規將符合條件的PPP項目財政支出責任納入預算管理，并按合同約定及時履約、及時支付相關費用。第三，要嚴格規范PPP項目實施流程，厘清財政部門、行業主管部門和實施機構在PPP項目實施中的責任，充分發揮行業主管部門和實施機構在PPP項目中的作用，避免因流程不規范導致后期工作中產生分歧及矛盾。最后，各級政府要構建包括政府相關部門、中介機構、專家、社會公眾在內的多層次績效評價體系，進行PPP項目全生命周期綜合績效評價，以確保項目運營實現預期效果。

同時，項目公司要主動作為，負責項目投資、建設、運營并承擔相應風險。一是要按合同約定，抓緊落實融資，早日促進項目開工復工，確保按期完工，盡早發揮效益。二是在保證工程質量基礎上，各責任主體應加強安全施工，加強質量管理，避免安全事故發生，保障人民生命財產安全。第三是要加強項目制度管理，特別是財務和檔案管理等要執行到位，避免因PPP項目期限較長，造成資料丟失等，影響工程決算、績效評價及各種檢查等工作。

（四）嚴格控制項目投資、建設、運營成本，加強跟蹤監測，避免超出概算

各地政府要加強PPP項目的跟蹤監測，嚴控成本，加強對項目全生命周期的跟蹤指導和監督檢查，建立健全政策落實和項目實施督查機制。要監督檢查PPP項目超概算等問題，避免出現政府債務風險。如果已經形成超出財政承受能力，形成事實債務風險的PPP項目，建議按照相關規定追究相關人員責任。

針對部分項目實施過程中超概算問題，視不同情況分別予以處理。投資規模超過批復投資10%的，不影響財政承受能力，重新做“兩評一案”，重新審批；超出概算過多，影響財政承受能力、且尚未開工的，建議及時廢止該項目；超出概算過多，影響財政承受能力、已開工的，建議項目公司則按照地方政府規定程序，協調政府方實施機構，由原工程咨詢單位重新編制《可行性研究報告》，經發改部門重新核準后，重新編制“兩評一案”，根據調整后的項目投資額，重新確定政府方支出責任。

（五）強化績效導向，堅持按效付費原則

嚴格按照《山西省財政廳關于開展政府和社會資本合作（PPP）項目全生命周期績效管理的通知》文件要求，加強績效導向，按效付費。對不同行業領域、不同階段的PPP項目，進行動態監控與過程管理，促進項目績效不斷提升。同時，建立PPP項目績效管理責任約束制度，明確各參與方職責，切實做到“花錢必問效，無效低效必問責”。