“十四五”天然氣產業發展應以“穩”為主

□ 劉滿平

在經歷“十三五”市場大幅波動、體制改革藍圖基本確定后，“十四五”期間我國天然氣產業將進入一個全新的發展階段和能源轉型的關鍵時期。在此期間，面對外部政治風險和不確定性不斷增加及改革不斷深入推進的發展環境，天然氣產業要按照“四個革命、一個合作”能源安全新戰略重要部署，以“穩”為主，繼續推進產業高質量發展。

“十四五”天然氣產業發展形勢整體有利

華北油氣分公司采氣二廠采氣管理二區員工為了將降雪給天然氣產量帶來的影響降至最低，每日對高含水氣井、間開井進行巡檢，保證每一口氣井正常生產。張偉 攝

市場供大于求，發展環境有利。從全球范圍看，根據國際組織、咨詢機構、石油企業分析預測，未來5年，在化石能源當中天然氣產量將保持持續增長，而需求將受到新冠肺炎疫情、經濟衰退的持久影響，全球天然氣市場供應寬松局面仍將持續。國際能源署預計，到2025年全球天然氣需求將達到4.37萬億立方米，2019～2025年年均增長1.5%。全球天然氣產量將達4.5萬億立方米，年均增長1.6%，供應相對過剩。從國內需求情況看，按照年均增長6%預測，2025年我國天然氣需求將增為4200億～4300億立方米。供給方面，目前國內氣田整體開發形勢良好，未來10～20年處于持續上產期，各油氣企業仍將繼續加大勘探開發力度，2025年國產氣將超過2200億立方米。進口氣供應能力整體也將快速增長，中俄東線逐步增至380億立方米，中亞氣逐步增至550億立方米，再考慮中俄東線增供量，預計2025年進口管道氣供應能力近1000億立方米，LNG進口量也將超過1000億立方米。因此，“十四五”期間我國天然氣市場供給完全有能力滿足國內需求，供需整體或將呈相對寬松態勢，擺脫之前缺氣的困擾，發展環境有利。

行業仍處于發展期，需求增長可期。從行業發展規律看，主要發達國家天然氣市場發展基本上都經歷啟動期、發展期和成熟期3個階段。其中，發展期又分為快速發展期和穩定發展期，而天然氣發展期一般要經歷30年左右的時間。我國天然氣產業自2004年西氣東輸一線啟用后才開始真正快速發展，如果按照30年的發展期來衡量，“十四五”我國天然氣產業仍將處于發展期。從橫向對比看，我國天然氣市場需求也存在較大增長空間。2019年我國天然氣人均消費量為220立方米，為世界平均水平的44%，為美國的8.1%、俄羅斯的6.4%。除居民用氣外，與發達國家相比，我國發電、工業用氣比例也處于較低水平。“十四五”期間隨著我國宏觀經濟高質量增長，城鎮化、市場化改革持續推進，外加節能減排政策的推動，國內天然氣需求仍將保持較快增長。

行業進入一個全新發展階段。“十三五”期間我國基本完成了油氣體制改革的宏觀頂層設計：2017年7月中共中央、國務院發布《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，標志著包括天然氣產業在內的油氣領域進入全面深化改革階段。此后，在“管住中間、放開兩頭”的改革思路指導下，油氣產業各環節突破性的政策措施陸續出臺，改革進程不斷加快。尤其是2019年12月國家油氣管網公司的組建，可以說是天然氣體制改革中最為重大和根本性的改革，對之前的天然氣市場體系帶來根本性的變革和顛覆，重塑了整個油氣市場體系。隨著國家油氣管網公司的正式運營，標志著我國已初步形成了中游管網環節獨立且公平開放、上下游投資主體有權自由進入的市場，在政策層面基本完成油氣市場組織架構的轉型。天然氣行業也將由之前的“資源為王”“供給為主”的階段進入一個“全開放”“強監管”“大改革”“多競爭”“降收益”的全新發展階段。

天然氣產業發展與改革要做到六個“穩”

盡管“十四五”期間天然氣產業發展形勢整體有利，但也要看到，影響天然氣持續、健康發展的深層次問題尚未得到根本性解決，不協調、不平衡發展的矛盾依然存在。例如，上游生產競爭有限，核心技術與關鍵設備存在短板，勘探開發成本總體偏高；基礎設施建設進程相對滯后，管道輸配效率有待進一步提升；應急調峰能力明顯不足，儲氣等設施投資效益亟待提高，市場對價格并未起主導作用，等等。而且，隨著我國可再生能源迅速發展，成本大幅下降，天然氣市場將面臨多種替代能源競爭和挑戰。針對這些不確定和挑戰，建議“十四五”期間我國天然氣產業發展與改革要做到“六個穩”，即“穩生產”“穩改革”“穩合作”“穩預期”“穩調整”“穩訴求”。

穩步加大國內油氣勘探開發力度。國產氣是保證國內天然氣供應、維護能源安全的“壓艙石”。“十四五”期間，國內油氣企業要嚴格按照增儲上產“七年行動計劃”和天然氣產供儲銷體系建設要求，穩步提高國內油氣勘探開發力度，按照合理的開發節奏保障我國天然氣資源的可持續發展。具體建議：重點打造以四川盆地、鄂爾多斯盆地、新疆地區等天然氣主產區為核心的幾大天然氣生產基地；進一步加大海上天然氣開發支持力度，加快上產步伐，全力打造海上天然氣生產基地；加強深層氣、致密氣和頁巖氣開發，力爭非常規天然氣勘探開發“全面開花”；重點保障在完善環渤海地區管網體系的基礎上，依托現有港區布局建設一批LNG接收站，全力打造環渤海天然氣供應保障體系。增強北方地區特別是京津冀地區天然氣多元保障及抗風險能力；適當支持，考慮到因油價下跌、管網資產剝離給國內油氣企業帶來的經營壓力，在財政條件允許的情況下，成立油氣勘探開發風險基金或者對油氣勘探開采適當給予一定的補貼或稅收支持。

穩步推進油氣體制改革。油氣體制改革頂層設計已出臺，國家油氣管網公司已成立運營，但一些配套或保障機制尚未構建和健全，導致之前出臺的一些改革措施尚未真正落到實處并見效，尤其是對國家油氣管網公司這個新興的壟斷型企業的運營與監管還處于空白。因此，“十四五”期間應穩步推進油氣體制改革，盡快構建完善的改革推進的保障和配套機制，從法律、政府監管層面確立以效率為導向的油氣產業市場架構，避免油氣體制改革停滯不前、效果不佳，甚至偏離既定目標。

上游改革。研究制定民營資本和外資參與上游的規則，促進形成以大型國有油氣公司為主、多種經濟成分共同參與的上游勘探開發體系。落實《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》的政策文件精神，擴大油氣探礦權競爭出讓試點范圍。加快制定礦業權競爭性出讓管理辦法，研究出臺油氣探礦權、采礦權經濟價值評估規范，建立第三方油氣礦業權評估市場；建立礦業權轉讓二級市場，鼓勵礦業權自由流轉；建立油氣采礦權退出機制。同時，加快制定“油氣勘探開采監管條例”等，加強油氣勘探開發活動的監管，督促礦業權人依法依規開展油氣勘查開采作業，保障油氣資源合理開采使用。

中游改革。首先，要盡快制定管網尤其是國家油氣管網公司運行規則、管容分配、交易、開口下載和調度、定價機制、信息公開等運行規章制度，并制定和完善管網的監管、考核等具體細則，確保管網的公開公平開放。其次，要加快推進天然氣管網獨立，逐步放開限制，出臺促進管網多元化投資辦法，并統籌安排全國性管網規劃、建設、運營并實現互聯互通。再次，積極籌劃和推動地方管網的改革，鼓勵各地因地制宜，選擇合適的改革方式，推動地方管網企業以市場化方式融入國家管網，促進“全國一張網”的形成。

下游改革。主要有三項改革任務：一是推進終端銷售氣價的改革，逐步增大企業定價自主權；二是對城市燃氣特許經營權進行修改與完善，推動終端銷售市場多個競爭主體的形成；三是按照“運銷分離”的改革思路，逐步推進城市燃氣行業配售領域的業務分離。

穩步推動對外合作和資源引進。目前全球天然氣資源豐富，國際天然氣市場呈供應寬松態勢。隨著美國頁巖氣革命和一系列重大勘探發現，一方面將打破現有世界能源供應格局，增加天然氣供應；另一方面勢必與傳統供應商搶占以我國為主的亞太市場份額，屆時，我國作為天然氣市場戰略買家的地位將更加凸顯。因此，“十四五”期間應充分利用市場優勢，統籌規劃、優化選擇，采取多元化策略，加大對外合作力度，做好資源引進和優化工作，最大限度降低進口成本，合理配置國產氣與進口氣比例，以利于市場開發和天然氣產業高質量發展。與此同時，應積極參與包括油氣在內的全球能源治理體系的改革，本著能源大合作的精神，與世界各國及國際能源機構、歐佩克等國際組織，在能源合作與治理領域內實現多層次、多方位的對接與融合，構建一個全新的全球能源治理體系。

穩定社會對市場發展的預期和信心。盡管未來國際國內天然氣市場供求相對寬松，但受能源消費增長下降、能源轉型加快導致化石能源消費增量受限等因素影響，尤其是我國確立“2030年力爭實現碳排放達峰”和“2060年努力爭取實現碳中和”的目標后，業界擔心低碳的天然氣將在清潔能源與化石能源的夾縫中生存，未來發展空間不足，進而重新出現天然氣在能源轉型過程中到底是“過渡能源”還是“主體能源”的爭論。為消除這種擔心和質疑，建議：

堅持“主體能源之一”的表述，確立增速預期目標。政府對發展天然氣的決心和定力對天然氣產業的發展至關重要，建議在“‘十四五’天然氣行業發展規劃”中再次明確天然氣“主體能源之一”的定位，并確定天然氣的發展方向和具體預期目標（年消費增速、占整個能源消費比例等），例如，可以確定年均6%～8%的增速，占整個一次能源消費比例在12%～15%等，以穩定外界對行業發展的預期，增強市場信心。

12月13日，涪陵頁巖氣田焦頁18擴平臺單日完成9段壓裂施工，打破了今年8月創造的單日壓裂8段的施工紀錄。圖為壓裂施工現場。宋國梁 攝

以擴大利用為重點，促進消費增長。“十四五”期間應抓住國際國內天然氣供應寬松的時機，調整之前限制和抑制天然氣消費利用的政策，進一步加強天然氣在民生、發電、工業、交通等領域的利用。例如，天然氣分布式能源（冷熱電三聯供）、分布式與可再生能源的多能互補項目、綜合能源服務項目、東部地區調峰電站、熱電聯產項目（主要是俄氣東北市場）、LNG在船舶燃料中的應用等。

環保政策不放松。環保政策是天然氣行業發展的“催化劑”，是推動天然氣市場發展的主要推動力。今年受經濟增速放緩、疫情、天然氣價格過高等因素影響，部分地區環保力度有所放松，擬改氣的不再改，已改氣的出現回潮現象，制約了天然氣的消費增長。因此，“十四五”期間仍應保持環保政策的一致性和連貫性，持續加大大氣治理力度，促進天然氣消費利用。

市場主體穩步調整自身經營與發展策略。面對全新的市場環境、市場運營規則和體系，天然氣產業鏈條各環節市場主體都要穩步調整自身經營與發展策略，去迎接新的挑戰，適應新的市場。

隨著管網資產的剝離，油氣資源企業首先要相應進行企業組織機構和經營管理模式的優化整合。以組織更簡化、運行更優化為目標，以降低成本、提高決策效率、縮短投資項目建設周期等提升管理運營能力為導向，進一步壓縮管理層級，實現職能管理由控制型向服務型、共享型轉變。加強與現有油氣企業合作。整合國內各大油氣企業現有資源，可以成立聯合公司，發揮各方優勢，實現資料、技術、成果、經驗共享，避開同行惡性競爭。還要加強與國際油氣企業的合作，利用其資金、人才、技術優勢，增強自身國際化競爭能力。加強與產業下游的合作。隨著油氣體制改革的推進，天然氣下游終端市場的開放程度越來越高，油氣資源企業進入下游終端市場已沒有政策限制。與城市燃氣企業相比，油氣企業有資源優勢，但城市燃氣企業有多年的市場優勢，兩者可以加強合作，實現共贏。加強非油氣業務的合作。積極引入人工智能、大數據、云計算和物聯網等先進技術，促進油氣產業與互聯網的深度結合。此外，在堅持以油氣為中心發展路線的基礎上，逐步拓展能源管理，開展綜合能源、清潔能源和智慧能源等新的增值業務，并有序開展如風能、太陽能、氫能、生物燃料、碳捕獲等低碳及新能源業務，盡可能地開拓新的市場和業務。

“十四五”我國城市燃氣企業應實現三大轉型：首先，要從傳統意義上的公共服務事業企業向面向市場的企業轉型，應更加貼近市場，其氣源采購模式、商業經營模式等更加市場化，以應對市場波動所帶來的風險和挑戰。其次，努力實現從配氣與售氣業務混合的企業向業務分開轉型。按照油氣管網運營機制改革步伐，未來城市燃氣企業很有可能也被要求打破現行配氣與銷售業務捆綁在一起的模式，配氣服務實行公平開放，銷售環節逐漸引入競爭機制，城市燃氣企業要未雨綢繆、提前準備。再次，實現從單一燃氣銷售企業向綜合能源企業轉型。主要應圍繞三個方向：一是向天然氣產業鏈中、上游延伸；二是圍繞城市燃氣用戶提供燃氣增值服務；三是布局分布式，拓展水、電、氣等綜合能源服務。

作為天然氣產業鏈中新增的重要的主體，國家油氣管網公司的良性運營與有力監管事關天然氣產業高質量發展的重中之重。“十四五”應嚴格按照油氣管網運行機制改革意見，正確界定其功能，加強國家油氣管網公司的監管，將之打造成四個功能服務平臺：一是服務功能平臺。僅提供管輸服務，不買賣油氣，不以賺取價格差為盈利模式。二是調度功能平臺。統一負責全國油氣干線管網運行調度，應急狀態下按照政府有關要求統一調度所有互聯互通管網。三是投資運營功能。落實政府管網建設規劃，負責管網建設資金籌集和投資，以及負責油氣管網的日常運行和安全穩定。四是協調功能。在政府指導下，與其他相關企業共同承擔保供責任，負責制定應急調峰方案，并依法依規對有關用戶、區域實施增供、減供、停供等應急措施。

對于省級管網企業，一方面鼓勵其以市場化方式融入“全國一張網”，而那些沒有納入的省級管網企業，也應該參照國家油氣管網公司的功能定位與運營規則，實現運銷分離和第三方公平開放。

協調穩定好行業內各主體的利益訴求。任何一項改革都意味著對原有不同主體的利益調整，更何況我國天然氣產業之前存在的一些深層次問題還尚未解決，部分主體的訴求仍然存在。例如，上游油氣資源企業進口長協氣虧損問題、下游城市燃氣企業居民與非居民氣價倒掛的問題，等等。這些問題或訴求隨著天然氣體制改革的推進與深入，要求解決的緊迫性越來越強。不僅如此，全產業鏈改革還帶來了新的利益訴求，例如，對于上游區塊勘探開采和流轉，其他主體不僅要求能參加增量區塊的勘探開采，還要求現有油氣企業存量區塊能夠流轉，并能參與勘探開采。對于中游管網企業，中央與地方政府就有不同的利益和目標偏差。地方管網如果全部被納入國家油氣管網公司，地方政府不僅失去其管理權，還會損失巨大的經濟稅收收入，但承擔的責任卻沒有減少。對于下游銷售終端，上游資源企業希望能夠按照放開兩頭的改革思路，毫無政策限制地順利進入下游；而下游城市燃氣企業就認為還要遵循特許經營條例等，不能隨便進入。上述不同主體的訴求，不是說完全沒有合理性，都需要認真對待、妥善處理。建議建立一個多方協調機制（例如成立天然氣市場交易委員會或協調小組等），將中央政府、油氣資源供應企業、國家油氣管網公司、省級政府及相關地方政府、地方燃氣分銷服務商、企業用戶和居民用戶代表意見等都納入該協調機制，通過公開、公平、公正的規則和程序協調處理好未來改革過程中所面臨的問題，綜合考慮各方意見和利益訴求，出臺相關政策措施。