聚焦鄉村振興“牛鼻子”助力美麗鄉村“新畫卷”

■陳 俊

推進農民相對集中居住作為《上海市鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》《上海市鄉村振興戰略實施方案（2018－2022年）》明確的六大行動計劃之一，是上海實施鄉村振興工作的“牛鼻子”，也是上海改善農民居住條件、提升鄉村風貌、補好農村短板的關鍵舉措和重要抓手。2019年5月，上海市政府制定《關于切實改善本市農民生活居住條件和鄉村風貌進一步推進農民相對集中居住的若干意見》，明確要求走出一條具有中國特色、上海特點的超大城市鄉村振興道路，計劃到2022年約5萬戶農民實現相對集中居住。

奉賢區莊行鎮漁瀝村處于市、區兩級規劃中奉賢農藝公園、莊行郊野公園“雙園建設”的核心區域，是莊行鎮農民相對集中居住工作的重點推進區域。自2019年11月至2020年8月，漁瀝村共完成兩批村民相對集中居住工作，累計簽約264戶。

一、推進農民相對集中居住的基本情況

漁瀝村位于莊行鎮最北端。村域面積4.54平方公里，共有27個村民小組，戶籍1239戶、人口3973人，北枕黃浦江1.3公里江岸線，耕地面積3188畝，涵養林面積650畝。水系縱橫發達，生態環境優美。

漁瀝村宅基地戶數857戶，用地面積19萬平方米，建筑面積18.1萬平方米。宅基住房大部分建造時間在上世紀的70、80年代，依河、依路、依林建設，相對統一規整。但多數為泥磚結構，建筑質量不高，老舊破敗、失養失修等問題逐漸顯現。隨著城市化發展，農村人口逐步向城鎮集中居住。據統計，漁瀝村戶籍常住人口913人，其中60歲以上老人接近七成，而外來租住人口近2700人。人口老齡化、鄉村空心化、宅基公寓化等特點日益凸顯，給鄉村治理帶來嚴峻挑戰。

漁瀝村現有集中建房點2處，主要以分戶、無房戶、動遷異地建房對象為主，其中漁瀝2組1處，安置29戶（2008年19戶、2017年19戶）、耀光2組1處，安置16戶（2006年）。根據《關于嚴格控制奉賢濱江地區范圍內土地使用和項目建設的通知》文件要求，除動遷等原因外，2015年以后漁瀝村范圍內村民新建房屋審批受到嚴格控制。

二、推進農民相對集中居住的相關政策

根據《上海市農村村民住房建設管理辦法》（市政府第16號令）《關于切實改善本市農民生活居住條件和鄉村風貌進一步推進農民相對集中居住的若干意見》（滬府規〔2019〕21號）等文件精神，莊行鎮經多輪征詢意見和研究討論，確定了漁瀝村農民相對集中工作方案。

（一）安置原則

以宅基地核準面積等量置換產權房，實物（產權房）置換面積上限不得超過200平方米，超過部分采用貨幣安置或股權安置。

（二）安置地塊

奉賢新城大居區域（已建成），鄔橋社區11-01地塊（在建中）。

（三）安置面積核定

以原宅基地合法有效面積與有效人口核算面積進行比較，以就高的原則確定最后置換面積。其中宅基地合法有效面積，以宅基地使用證記載的審批核定面積為準；有效人口核算面積，按照《上海市農村村民住房建設管理辦法》（市政府第16號令）相關要求，并結合莊行鎮實際執行。

（四）安置方式

一是實物（產權房）安置。可在核準面積范圍選取一套大居產權房和一套鄔橋產權房，或選取兩套鄔橋產權房。其中大居產權房戶按照2265元/平方米的安置價均價購買，鄔橋產權房按1753元/平方米的安置價均價購買。超出200平方米的面積，按照產權房市場均價購買。

二是貨幣安置。自愿放棄實物（產權房）安置（包括置換產權房后剩余面積）的，按照13300元/平方米的單價進行貨幣安置。

三是股權安置。設立鎮級股權運營平臺，對自愿放棄實物（產權房）安置和貨幣安置（包括農戶置換產權房后剩余面積）的農戶按13300元/平方米的單價計算價值入股平臺，年收益按照稅前保底6.5%計算。收益超過6.5%的，以實際為準分紅。

（五）安置獎勵

原宅基地使用證的建筑面積經第三方評估公司評估后給予房屋重置價補償，宅基地范圍內的附屬物納入評估范圍。簽署安置協議后，按照相關規定計算農戶過渡費、搬家補助費、家用設施移裝費、簽約獎勵費等費用。

三、推進農民相對集中居住的主要問題

（一）農戶安置意愿無法兼顧

充分尊重農民意愿是農民集中居住的前提條件。從現行漁瀝村農民集中居住政策來看：一是集中安置方式相對單一。主要以上樓、貨幣、股權安置為主，缺少平移安置的方式。有相當一部分村民傾向于平移安置，等待上級進一步明確平移規劃政策，導致在具體實施過程中出現同一排宅基地房屋因有的農戶參加、有的農戶不參加而最終無法整體拆除。二是特殊人群安置政策尚未明確。《上海市農村村民住房建設管理辦法》（市政府2019年第16號令）頒布后，奉賢區相關實施細則尚未以政策文件的形式進行明確，導致鎮級層面在具體操作缺乏依據。如對小城鎮戶籍、自理口糧及因征地轉為非農戶的人員等三類人員認定未具體涉及，還有分戶意愿的農戶無法列入此次莊行鎮集中居住名單等問題。三是相對集中居住規劃不夠明晰。推進農民集中居住不是一蹴而就的，需區分對象、區分重點、區分步驟依次開展。面對部分農戶“何時能參加”的迫切愿望，目前難以做出明確答復，客觀上增加了基層工作的難度。

（二）項目建設資金難以平衡

對于財力相對薄弱的純農地區，資金平衡壓力較大，導致每批次集中居住指標相對有限，無法滿足村民日益高漲的意愿，對農民相對集中居住的后續推進造成難度。

（三）后續保障機制有待深入

農村養老：受故土難離和不愿意改變多年來生活環境等因素影響，據了解，漁瀝村近三分之二參加農民相對集中居住的60歲以上老人，仍租住在本村和鄰近地區。宅基地置換后，子女基本選擇進城鎮居住，老人多獨自在家，日常生活缺人照料，心理、生理需求不容忽視，農村養老問題逐漸凸顯。

社區治理：對于農民集中居住后的社區管理的關注度還不夠。農民遷入城鎮社區居住后，在居住環境、居住條件完成了農村向城市的轉變，但在生活習慣、價值觀念、文化傳統等方面的改變適應還需經歷較長的過程，鎮、村如何在社區管理定位自身的地位、職能，也值得探討和研究。

人員管理：離開農村的村民和黨員進城鎮集中居住，農民、黨員的身份沒有發生變化，但原有村－村組的地域網格化管理模式發生變化。日常管理制度落實、參與村級事務的權利發揮等方面都面臨新的情況、新的特點，也要求我們必須做出相應的改進。

四、推進農民相對集中居住的對策建議

（一）突出規劃引領

進行科學規劃是推進農民集中居住的重要前提條件。應盡可能集中人員、集中時間，提前開展調查摸底工作，既摸清現有宅基地規模、房屋面積和質量、房屋使用情況、人口構成等基本情況，也可以全面掌握農民需求、充分尊重農民意愿，并積極運用信息科技等管理手段，建立動態管理和更新機制，為政策研究制定提供基礎數據保障。在此基礎上，結合村莊布局規劃和郊野單元（村莊）規劃，因村制宜、因宅制宜，分層規劃、分步推進、分類引導。統籌明確時間節點和工作方法，針對進城鎮集中居住、平移、翻建、流轉等不同現實需求，細化制定一村組一方案、一宅基一方案，既積極維護農戶個體利益訴求，也注重提升整體工作效能。盡量避免出現同一處宅基地房屋因農戶意愿不一致而最終無法拆除等問題，確保農民集中居住推進的科學有序。

（二）加強宣傳引導

強化農村集中居住的政策宣傳，健全完善信息交流反饋機制。既要積極借助電視廣播、報紙、微信公眾號、宣傳冊、短視頻等新媒體手段拓展宣傳渠道，也要立足農村實際，充分發揮村民小組長、黨員、鄉賢等鄉村骨干作用加強日常引導。可結合現場參觀或云上看房平臺演示集中居住示范點、專人介紹計劃安置區域現狀和建設愿景等方式，將農戶主觀認識變成切身感受，通過多角度、全方位開展政策宣講答疑，使農戶清晰了解政策全貌和補償標準要求。同時，及時回應疑惑和衍生問題，持續完善工作機制和工作方法，減少農戶抵觸和防備心理，激發農戶參與的積極主動性。

（三）完善政策供給

關于資金保障：一是在深入調研和細致測算基礎上，適度提高有關農民集中居住項目市、區級補貼標準，緩解鎮級建設資金壓力。二是充分整合土地綜合整治、區域環境綜合整治等各條線涉農資金進行整合利用。三是適度引入社會資本。借鑒蘇浙地區成功經驗，鼓勵有實力有鄉土情懷的企業加入，依托其成熟運營方式、先進市場理念等，進一步提升建設品質、有效減輕政府財政負擔。

關于政策完善：區級層面在加強調研基礎上，適度考慮新老政策細則的延續性。譬如參與對象的認定、相關住房標準等，盡快制定出臺本區農村村民住房建設管理細則，使農民集中居住推進工作做到有法可依、農戶相關訴求有據可答。

（四）創新制度保障

關于農村養老：推進農民集中居住項目過程中，在依托現有政策鼓勵農戶居家養老以及拓展村居睦鄰點、老年活動中心養老服務功能等基礎上，應充分考慮農村養老的現實需求。在條件允許的情況下，利用村域內存量建設用地或相對成片的閑置宅基地等進行改造，建設農村集中養老住房，形成多樣式的托老所、長者照護之家、綜合為老服務中心。以此緩解高齡老人養老問題，相關建設維護資金應提前統籌考慮，做到老人住得進、住得起、住得慣。

關于社區治理：進城鎮集中居住的農戶面臨村委會和社區居委雙重管理，應創新社區治理模式，村委會主動將服務職能延伸到社區。建立以社區居委會為主、村委會參與的共治模式，結合成立社區農戶黨小組等多種方式，關注農戶日常生活保障、精神文化需求等各個方面，做好本村農戶的“代言人”“協調人”“貼心人”，及時通過共治平臺溝通協調相關事項，共同推進社區民主治理，為社區農戶有序生活提供堅實保障。