探索鄉村發展路徑助力基層治理振興

■ 暢金學

鄉村振興戰略的全面實施，要結合區域實際、鄉村實情，緊緊圍繞“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的“二十字”總要求，以基層黨建為引領、以規劃為指導，以制度建設為前提、以促進鄉村發展為抓手，以解決民生問題為切入點，“不忘初心，牢記使命”，以人民對美好生活的向往為奮斗目標，解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

一、本市經濟相對薄弱村面臨的主要問題

“實施鄉村振興戰略，要堅持黨管農村工作，堅持農業農村優先發展，堅持農民主體地位，堅持鄉村全面振興，堅持城鄉融合發展，堅持人與自然和諧共生，堅持因地制宜、循序漸進。”在現實工作中，如何加強基層社會治理和運用市場規律，發展壯大集體經濟、加快經濟相對薄弱村的振興與發展，面臨諸多問題和挑戰。

（一）土地制度的制約

一是土地“確權又確地”的規定，在一定程度上制約了土地高效使用。二是大量宅基地因歷史原因隨意布局，制約道路等基礎建設且不能合并平移，僅限原址拆建。宅基地大量空置，難以盤活增值或僅低端出租。三是農民承包地簡單流轉于非集體經營的合作社，一放了之且大量依賴于政策性補貼，而粗放型種植或層層轉包。大量集體土地不是減量化質量不高，就是碎片化不能有效使用。四是原有集體建設用地和倉庫等已出售，部分集體所有土地被個人長期無償使用問題依然存在，村集體無法增值獲利，存在集體資產流失現象。

（二）村級組織的分散化、弱化

目前村落分布零散、村級建制太多，涉及區域“責權利”相對獨立，無法有效實現多村聯動、資源共享、優勢互補和統籌兼顧。各村兩委班子之間無法“同頻共振”，實現疊加效果，時常出現觀望現象。同時，這種村級“行政建制”，村里遇到需要有關政府解決的問題時，習慣一推了之或強調村里負責制，依賴于村里“擺平”，也出現重復建設、無用投資的問題。

（三）扎根鄉村的高素質人才不足

一是老齡化問題嚴重。農村常住人口老齡化問題嚴重，年輕人不愿意選擇鄉村作為工作地點。二是當前鄉村干部整體機構不盡合理，年齡偏大，無論是在知識更新速度、接受新事物能力還是發展視野等方面，都具有一定的局限。三是鄉賢群體流失，回流難度較大。鄉賢群體具有引領鄉村文化、促進鄉村和諧發展的重要作用。但近年來，隨著我國經濟社會的快速發展以及人們思想觀念的深刻變化，鄉村人口的流動性大大提高，許多人選擇離開鄉村到大城市就業和生活，越來越多的鄉賢逐漸流失。鄉村存在人力資本短缺、人才綜合素質不高等問題，使得鄉村振興戰略各項政策的落實以及各項工作的開展缺少有力的支撐。

（四）鄉村發展規劃處于初級階段，難以適應新要求

目前，國家層面和省、市、區（縣）層面鄉村振興戰略規劃藍圖基本繪就，強化了頂層設計，避免走彎路。但是鄉村自身發展規劃尚處于初級階段。一是缺乏整體布局。表現為沒有一個系統、科學、全面、長遠的謀劃，而有的規劃沒有經過科學論證，隨意性大，導致落實難、效果差。二是欠缺產業規劃。農業特色產業質量不高、水平較低，缺乏商標和品牌意識，提升農業特色產業開發質效已是當務之急。農村新型產業起步較晚、規模小，特色農產品加工業塊頭小、檔次低。田園綜合體、農村電商等新業態輻射帶動不夠?，F代農村服務業尚處于萌發階級，“一、二、三產業”未能很好地有機融合，農村新型產業遠未形成主導產業，對農業農村經濟支撐乏力。

（五）創新動力不足，習慣性“等靠要”

近年來在農業農村發展機制創新上，上海做了大量富有成效的探索，但是與發展需求相比，還有不少差距。一是不敢創。對一些政策和辦法照搬照抄，特別是當下強化責任追究的背景下，更是不敢闖、不敢試，開拓創新不夠。二是不愿創。對“三農”發展信心不足，有的還悲觀失望，不愿意花更多投入和精力。三是不善創。一些同志感到老辦法不靈，新辦法不多。懂農業、懂市場、愛農村、愛農民的干部隊伍需要加強。

（六）基本民生問題成為振興發展的“瓶頸”

面對群眾在基礎設施、教育、醫療、就業、社保、綜合管理等方面的“急難愁盼”時，經常覺得力不從心，或者束手束腳。如垃圾分類后的處置問題，河道整治中的長效管理問題，基礎設施建設問題（比如道路破損嚴重），文化陣地建設投入不足問題，因病致貧家庭生活持續改善問題等等。

（七）鄉村依法治理之路還很長

加強農村基層黨組織建設，是實施鄉村振興戰略的根本保障，是實現鄉村治理現代化的必然選擇。一是法治精神和法治觀念亟待加強，村民的知情權、參與權和監督權還有待進一步完善。二是農村基層黨組織依法治理能力較弱，更多的還是“人情社會”的治理模式。三是保障民生民權的法律體系不全，法律教育、法律服務、法律援助供給不足。四是鄉村辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境尚需完善。

二、促進本市經濟相對薄弱村振興發展的對策措施

對標新時代關于農業農村農民工作的新任務、新要求和新期待，要從農村農業農民面臨的實際出發，因地制宜、綜合施策，調動村兩委班子和黨員及全體村民的積極性，切實提升和改善鄉村發展的內動力。

（一）推動地方試點，破除制度束縛

一是要加快實現鄉村振興步伐，要盡快開展村民流轉土地的“確權不確地”。同時，要嚴格執行集體土地“公”和“私”，要“責權一致、公私分明”，以杜絕集體資產流失的問題，以利于整體布局和優化產業發展。二是制定農民宅基地面向本地市民的出售、租賃試點制度，盤活且實現農民的資產增值增收。三是要鼓勵村集體經濟合作社參股本地非集體經濟合作社，實現共同發展。四是創新制度性設計，明確房屋翻建時進行合并平移，實現土地集約化使用。五是開展“破村化”試點，打破現有管理模式，實現多村聯動。一套村級兩委班子管理多個“牌子”，便于有效實現多村聯動發展，做大做強優勢產業，解決“屁股決定腦袋”式的小管理、小服務、小算盤。六是建立系統的、科學合理的基層考核指標。要鼓勵基層工作人員想干事、敢干事、能干事、善干事。政府有關部門應嚴格履行各自法定職責，應主動擔當積極作為，服務與支撐村級兩委班子“放開手腳”地開展工作。

（二）強化人才隊伍建設，帶動鄉村發展

實施鄉村振興戰略，要把人力資源開發放在首要位置，打破鄉村人才制約瓶頸，強化人才支撐作用，培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。一是要配優配強“兩委”班子。切實強化基層干部依法辦事，提高貫徹黨的方針、路線和政策的能力。二是要因地定制個性化制度政策。加大對鄉村人才的引進力度，引進農村急需的人才，做好“筑巢引鳳”工作，創造條件，吸引、留住更多的非本土、非鄉村人才參與農村建設發展。三是要加大鄉村人才培養力度。要遴選優秀鄉土人才進行培訓，提升其能力素質、境界格局，確保鄉村人才培訓授人以漁，全面激發干部隊伍的活力與創造力，為實現鄉村振興提供保障。四是要建立科學的人才機制。讓能者上庸者下，解決出口、待遇、激勵機制等方面存在的問題。對于固有思維慣性不改變不勝任、不擔當不作為混飯吃的部分人員應堅決及時地進行崗位調整。五是建立鄉賢回流平臺。讓鄉賢能夠利用自身的學識與經驗反哺鄉村，推動鄉村振興戰略的合理有序推進。六是要進行整合精簡優化。要實現“一套班子、多個牌子”，拓寬管理幅度，實現多村聯動。

（三）強化鄉村發展規劃，引領鄉村發展

要切實發揮規劃的引領作用，加強鄉村振興戰略規劃落地工作。一是要堅持從實際出發，突出重點。要將鄉村振興戰略的各項目標任務工程化、項目化、措施化、具體化，將規劃細化到村組、到產業、到年度，切實增強規劃的針對性、有效性和可操作性。要堅持一張藍圖畫到底，一屆接著一屆干，用水滴石穿的韌性推進規劃變現實。二是要面向市場，搶抓機遇，加快發展。要把產業建設作為突破口，按照加快構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系的總體要求，即要突出特色引領，推進農產品產業升級，提標準、提效益，同時要謀劃加速三產融合發展，不能僅就農業論產業，還要在農業以外想辦法，有效途徑就是一、二、三產業有機融合。要將農產品精深加工、休閑觀光農業、創意農業、農村電商、現代農村服務業等農村新業態納入農業農村產業建設的重要內容，以產業鏈和價值鏈為紐帶，加速推進三產融合。

（四）深化農業農村各項改革，為鄉村振興機制創新提供政策機遇

要從實際出發，機制創新要在解放思想、更新觀念的前提下，針對制約“薄弱村”發展的機制體制，加大創新力度：創新以土地等生產要素流轉重組為紐帶，積極探索發展適合鄉村特點的經營模式，通過經營模式創新，將村組變成經營實體，提高農民組織化程度和整體競爭力；創新農村產權市場機制，加快建設農村產權交易市場，建立完善農村土地、房屋、設施等資產科學評價體系，將農村產權量化到集體、到農戶，并將其推向市場，實現產權貨幣化、股本化，增加農民資產收益，提高農村資源利用率；創新工作激勵機制，增加鄉村振興重點工作考核權重，落實領導干部容錯機制，鼓勵支持各級干部干事創業、創新開拓，實現“責權利”對等工作機制，防止過度實施“行政化”管理。

（五）將民生問題放在更加突出的位置，始終如一地抓好落實

改善民生關鍵在于抓住群眾的操心事、煩心事，加大資金投入力度，持之以恒全力加以解決，讓幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶、吃得放心、喝得安心、吸得舒心、行得安全成為常態，不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。抓好民生改善，必須著力解決城鄉發展不平衡這個突出問題，要聚焦政策、資源等要素，向鄉村傾斜。要少點沒有實際效果的“喂鴨式”所謂的形象工程、面子工程，要少點條線“單打獨斗”式蜻蜓點水式的遍地開花式的項目，而應多做整合資源聚焦重點的項目。要以提升文明素養為抓手夯實農村人居環境整治為基礎，開展“志愿者服務”“美麗約定”“和美宅基”等創建活動。

（六）加強鄉村治理體系建設

一是始終堅持黨在基層社會治理中的領導核心地位。要發揮好鄉村基層黨組織領導和協調的作用，形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的基層治理體制，形成多元治理主體的強大合力。二是堅持自治為基，加強農村群眾性自治組織建設。要健全和創新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，形成多元協作互動、優勢互補、共建共享的基層治理新格局。三是堅持依靠人民群眾和社會各方面的力量。要堅持源頭治理的觀念，基層黨組織以問題為導向，追根溯源，標本兼治，從源頭上解決影響農村社會發展穩定的各種深層次問題，確保鄉村社會充滿活力、和諧有序。