檢察民事公益訴訟調查核實權制度的構建

黃 可，鄧文浩

(1.上海政法學院 法律學院，上海 201701；2.西南政法大學，重慶 401120)

一、問題的提出

檢察民事公益訴訟制度自2015年試點以來，取得許多令人矚目的成績。特別是在司法體制改革后，檢察公益訴訟工作已經成為檢察機關工作的重點和亮點。在檢察民事公益訴訟諸多環節中，檢察機關對損害公共利益行為的調查核實工作是起始性環節。

從規范層面而言，2015年出臺的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第六條明確了試點檢察機關在公益訴訟中的調查核實權以及調查核實的具體方式。2016年《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第八條明確了檢察機關在消費民事公益訴訟中可以申請證據保全。2017年《民事訴訟法》修改時僅對檢察民事公益訴訟制度進行了原則性的規定，并未對其進行細化規定。直到2018年，《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第六條才正式確立了檢察機關在公益訴訟中的調查核實權，填補了規范上的空白。2019年2月發布的《規定》(以下簡稱《規定》)第十、十三、十五條規定檢察官在履職過程中可以對有關事實進行調查核實并明確規定了調查核實的方式、時限和程序。但該規定主要針對的是檢察行政公益訴訟。

縱觀現行規范，檢察民事公益訴訟調查核實權的規定散見于各種司法解釋之中，尚不系統，缺乏完整統一的實施體系。可見，目前我國對于檢察民事公益訴訟調查核實權的制度構建尚不完善。由此導致了檢察機關的工作缺乏明確的規范指引，進而陷入了的調查取證難的困境。2017年7月至2019年9月，我國共立案檢察公益訴訟案件214 740件，起訴案件中，刑事附帶民事公益訴訟占77.82%，行政公益訴訟占15.66%，而民事公益訴訟僅占6.52%。[1]目前我國民事公益訴訟開展數量較少一定程度上就是因為檢察機關在民事公益訴訟中調查核實權的行使不到位所致。由此可見，要提高檢察機關調查取證的能力，提高檢察民事公益訴訟的適用率，首先就需要完善檢察民事公益訴訟調查核實權的制度構建。

二、檢察民事公益訴訟調查核實權制度構建的爭議

(一)制度構建中的空白與爭議

目前，學術界對于檢察民事公益訴訟調查核實權的制度構建探討和爭議的焦點主要集中在其權屬性質、行使范圍和強制力問題上。其中權屬性質是制度構建的核心，行使范圍決定了調查核實權行使的界限，而強制力問題涉及調查核實工作實際效果的保障。三者間緊密相連，構成了檢察民事公益訴訟調查核實權制度構建的基本問題。

1.檢察民事公益訴訟調查核實權權屬性質問題

檢察機關在民事公益訴訟中的調查核實權的權屬性質一直是困擾學術界的難題。檢察民事公益訴訟調查核實權是一項權力還是一項權利一直存在較大分歧。“權力說”認為，檢察機關在民事公益訴訟中的調查核實權是其法律監督權的下位權力；[2]“權利說”認為，檢察機關是公益訴訟中的訴訟參與人，其所享有的調查權歸根到底屬于當事人的證據收集權；[3]“二元說”認為，檢察機關在民事公益訴訟中的調查核實權具有權力和權利的雙重性質。[4]

2.檢察民事公益訴訟調查核實權的行使范圍問題

當下，檢察機關提起民事公益訴訟的范圍主要包括環境保護、食品藥品安全、消費者權益保護和英烈保護等領域。根據《解釋》第六條之規定，檢察機關在上述類型的案件中對于有關證據可以進行調查核實，但相關規范對檢察機關在具體案件中調查核實行使的范圍并沒有明確規定。

根據文義解釋，調查核實權可以細化為核實證據和收集證據兩種職權。一般認為，兩種職權具有統一性，但在具體情況下是否有所側重尚未明確。有觀點認為，檢察民事公益訴訟調查核實權是一種公權力，應當保持謙抑性，其行使范圍應當僅限于為提起民事公益訴訟而需要了解的情況，因此檢察機關應當側重于對于已有證據的核實。[5]另有觀點認為，檢察機關在民事公益訴訟中進行的調查核實工作是主觀證明責任的體現，其應全面收集有關證據。

3.檢察民事公益訴訟調查核實權的強制力問題

檢察民事公益訴訟調查核實權屬于非強制性核實權，在理論上不應當具有強制力，《實施方法》也并未規定帶有強制力的調查核實措施，在《規定》則直接明確了不得采取查封、扣押等強制性措施。但在實踐中由于缺乏強制性措施，檢察機關在民事公益訴訟中的調查核實工作難以開展。另外，法律也并未規定檢察民事公益訴訟調查核實權帶有強制力的救濟措施。《解釋》第六條僅規定了被調查主體的配合義務，但并未明確規定被調查人不配合的責任。公益訴訟中利益博弈較之私益訴訟更為尖銳，相關主體出于對自身利益保護之考慮，不配合調查的行為時有發生。

有觀點認為，剛性不足是檢察機關公益訴訟調查核實權存在的最大問題，應當賦予檢察機關具有強制力的調查核實方式，并明確被調查人不配合調查的責任；[6]有觀點認為，檢察機關在民事公益訴訟中的地位與一般原告無異，在權利義務上應當與對方當事人一致，故不應該賦予檢察機關調查核實的過多特權；[7]還有觀點認為，應當賦予檢察機關帶有強制力的調查核實方式，但也應當對其進行相應的限制。[8]上述三種觀點表明，檢察民事公益訴訟調查核實權是否應當具備強制力、應當具備何種程度的強制力尚未明確。

(二)爭議的根源：檢察機關在民事公益訴訟中地位不明確

在理論界，關于檢察機關在民事公益訴訟中的地位眾說紛紜，形成了諸多觀點。“民事公訴人說”借鑒刑事訴訟中檢察機關“公訴人”的稱謂，認為民事公益訴訟和刑事訴訟都是對于社會公共利益的維護；[9]“原告說”認為，從授權檢察機關提起民事公益訴訟的目的、實際作用以及其實際享有的權利和義務來看，使用原告的稱謂更為合理；[10]“法律監督者說”認為，檢察機關是法律監督機關，提起民事公益訴訟也是檢察機關進行法律監督的一種形式；[11](P124)“二元說”認為，檢察機關在提起民事公益訴訟的過程中既是法律監督者，也是原告；[12]“公共利益代表人說”認為，檢察機關在公益訴訟中代表公共利益，故稱公共利益代表人。[13]

檢察機關的地位問題直接決定了檢察民事公益訴訟調查核實權的制度構建的進路。如果采用不同的學說，檢察民事公益訴訟調查核實權就可以得出不同的制度構建模式。如采取“原告說”的觀點，檢察機關的調查核實權自然與一般當事人的證據收集權并無二致。那么調查核實權僅是一種權利，行使范圍以全面性為原則，要求盡可能的調取證據，使法官形成有利于自己的心證，同時不應當賦予該項權利強制力。如采取“法律監督者說”的觀點，檢察機關的調查核實工作則應理解為是其履行法律監督職責的表現，調查核實權即為公權力的一種。基于檢察機關的謙抑性，其行使范圍應以必要性為原則，但應賦予其強制力。

三、檢察民事公益訴訟調查核實權制度層面之完善

(一)重識檢察機關在民事公益訴訟中的地位

檢察機關作為國家法律監督機關，但卻作為民事公益訴訟當事人參與到訴訟中，由此產生的身份沖突，實際上是法律監督權和民事公訴權之間的矛盾。[14]關于檢察機關在民事公益訴訟中的地位問題，大致有兩類學說：一是從檢察機關公權行使角度出發，最具有代表性的學說是“法律監督者說”；二是從民事訴訟平等原則出發，最具代表性的學說是“原告說”。“公共利益代表人說”和“民事公訴人說”內涵近似，都是對于“原告說”的修正。而“二元說”則是一種折中的觀點。

以起訴為臨界點，檢察機關提起公益訴訟可以劃分為兩階段，分別是訴前階段和提起訴訟階段。民事訴訟因訴的提起而開始。一旦起訴，糾紛便系屬于法院，法院必須對之進行審理和裁判。[15](P149)由于起訴行為會發生訴訟系屬的效果，由此會對檢察機關的權利義務產生影響。因此，在訴前階段和提起訴訟階段檢察機關的地位應有所不同。

根據《解釋》相關規定，檢察民事公益訴訟的訴前階段是指檢察機關發現損害公共利益的線索時，應對相關事實進行審查。審查終結，在提起民事公益訴訟前應當依法公告30日，督促、建議、支持有關主體提起民事公益訴訟。在這一階段，由于檢察機關尚未提起訴訟，僅僅承擔督促起訴的職能，可以認為檢察機關承擔的是“督促起訴者”的角色。此時并不發生“法律監督權”和“民事公訴權”之間的矛盾。

在經過訴前程序，有關組織和機關未提起或無力提起民事公益訴訟時，檢察機關才可以提起民事公益訴訟。民事公益訴訟在當事人適格、處分權主義和既判力范圍等領域與傳統民事訴訟原理有一定的沖突，但就其本質而言仍屬于民事訴訟的范疇。[16]現行規范中并未明確規定檢察機關在民事公益訴訟中的權利義務，從實踐來看，其所承擔的權利義務也與普通原告并無太大差異，由此看采用在提起訴訟階段采用“原告說”的觀點似乎并無不妥，但就我國現行規范而言，檢察機關在民事公益訴訟中還是有一些異于普通原告的權利義務，如禁止被告反訴、和解及調解的特殊規定等。因此，在提起訴訟階段采用將檢察機關定位為“民事公訴者”而非“原告”更為合理。《解釋》采用的“公益訴訟起訴人”的稱謂與“民事公訴者”內涵基本一致。

值得一提的是，上述觀點并不同于“二元說”。“二元說”認為，檢察機關在民事公益訴訟中既是法律監督者也是原告，這種觀點無法解決檢察機關的身份沖突問題。而上述觀點按照不同的階段劃分了檢察機關的地位，可以最大限度的化解多重身份之間的沖突問題。也就是說，檢察機關只要在民事公益訴訟中始終堅持其當事人地位，就可以化解其身份之間的矛盾。[17]

(二)訴前階段的制度構建

1.檢察民事公益訴訟調查核實權的屬性

在訴前階段，檢察機關承擔的應是“督促起訴者”的角色。督促起訴是檢察機關針對損害或者可能有損社會公共利益的民事行為，督促有關機關和組織提起訴訟的制度。出于“社會自治優先”的原理以及檢察權的謙抑性，檢察機關在訴前階段要先履行督促起訴的職責，通過公告的方式督促、建議有關機關和組織提起民事公益訴訟。檢察機關在發現損害或者可能損害社會公共利益的線索時，為了正確充分履行督促起訴的職責，對相關事實進行調查和核實，此即檢察機關在訴前階段的調查核實權。檢察機關作為“督促起訴者”，其在訴前階段行使權限帶有權力性質。故其在訴前階段行使的調查核實權也帶有較強的權力屬性，其權力屬性從根本上來源于檢察機關的法律監督權。

2.檢察民事公益訴訟調查核實權的行使范圍

訴前階段檢察機關作為督促起訴者，其行使調查核實權的目的是為了更好地履行督促起訴的職責，為提起民事公益訴訟做好準備。在訴前階段檢察機關調查核實權的行使范圍應當堅持必要性原則。

首先，在訴前階段檢察機關的職責是督促起訴，其行使的權限帶有明顯公權力的性質，權力行使應帶有一定的謙抑性；其次，根據民事訴訟法的相關規定，提起民事公益訴訟只需要提供損害或可能損害社會公共利益的初步證據，對證據的要求不高；再次，在公益訴訟中的證據具有易逝性，如果在訴前程序就開展全面的調查取證工作，不僅會導致司法資源的浪費，還有可能導致證據滅失。根據必要性原則，檢察民事公益訴訟調查核實權的主要表現方式應為核實證據，即根據檢察民事公益訴訟的線索，對損害或有可能損害社會公共利益的情況進行核實，核實證據的范圍應當以督促、建議、支持起訴的必要為限，只要能夠核實民事公益訴訟線索中所涉及的侵犯或可能侵犯公共利益的事實為真實，并可以明確侵權行為人即可。

3.檢察民事公益訴訟調查核實權的強制力問題

在訴前階段，檢察民事公益訴訟調查權是為了查清事實，更好地履行督促起訴的職責，在權屬性質上更多帶有權力性質，故應當賦予檢察機關在調查核實方面一定的強制力。一方面，應賦予檢察機關帶有一定強制力的調查核實方式。根據《解釋》相關規定，檢察機關可以參照《民事訴訟法》《行政訴訟法》的規定采取證據保全措施，說明在民事公益訴訟中并不完全排斥查封、扣押、凍結等強制性措施的適用，而在訴前階段，檢察機關作為“督促起訴者”享有法律監督權，為了防止證據滅失、轉移、損毀，在查清事實的基礎上完全有資格自行進行查封、扣押、凍結。另一方面，應當明確被調查者不配合調查的制裁措施。通過明確的制裁措施來增強檢察民事公益訴訟調查核實權的剛性在比較法上也是有法可依。如在巴西民事訴訟法中規定，在民事調查中檢察機關可以以刑事制裁為后盾要求被調查者提供相應證據，拒不配合者可以處三年以上監禁及罰金。[18]對于不配合調查取證工作的被調查組織和公民，情節嚴重者，檢察機關可以處罰金，對于消極配合調查取證工作的行政機關，檢察機關可以建議主管機關或者監察委依法督促履職。同時，由于檢察機關在民事公益訴訟中的提起訴訟階段有作為當事人的可能，故其在訴前階段的調查核實權應有一定程度的限制，如不能采取人身強制措施、其強制力范圍不應超過其在刑事訴訟中的偵查權。同時，有關立法也應當規定被采取強制者相應的救濟機制。

(三)提起訴訟階段的制度構建

1.檢察民事公益訴訟調查核實權的屬性

檢察機關提起民事公益訴訟以民事公訴權為基礎。民事公訴即檢察機關代表國家向法院提起的，要求依法追究損害社會公共利益違法行為民事責任的行為。[19]因此，在提起訴訟階段，檢察機關的身份是“民事公訴者”。但檢察機關在訴訟中的地位仍應與一般當事人無異，仍需遵守當事人訴訟權利平等原則和辯論原則，在適用法律上一律平等。原因在于民事公益訴訟雖然與私益訴訟有較大差異，但其訴訟主體仍應恪守民事訴訟的基本原則。作為當事人一方參與民事公益訴訟時，檢察機關應同時承擔行為意義和結果意義上的證明責任，此時檢察機關的調查核實權又帶有了權利屬性。

2.檢察民事公益訴訟調查核實權的行使范圍

當事人對于自己的事實主張，應當提供相應的證據，即負有主張責任的當事人有收集證據的責任。[20](P234)在提起訴訟階段，檢察機關作為一方當事人參加訴訟，為了避免敗訴的風險，需要主動、積極地提供證據，從而證明自己的主張，維護公共利益。筆者認為，在提起訴訟階段，檢察機關行使調查核實權應當堅持全面性原則，行使調查核實權應當側重于收集證據，即應當根據證明責任分配原則和有關證明標準，持續、全面地提供證據。我國將民事公益訴訟案件定位為侵權案件，此時作為原告方的檢察機關應當全面調查侵權事實、侵權對象、損害結果等事實，并查明損害事實和損害結果間的因果關系。換言之，與案件有關的要件事實檢察機關都應當盡可能地收集和調查。

3.提起訴訟階段檢察民事調查核實權的強制力問題

在提起訴訟階段，檢察機關的訴訟地位與一般當事人基本無異，因此檢察機關在民事公益訴訟的提起訴訟階段的調查核實權也與一般當事人的證據收集權無異，應側重權利屬性，并不具有強制力。有觀點認為，在民事公益訴訟中若不賦予檢察機關調查核實權以強制力就不足以維護社會公共利益。但檢察機關作為國家機關，與其他社會組織等適格主體相比，具有資金、公信力等方面的優勢，這些固有優勢即便在面對資源較強的企業等組織時也足以保持訴訟的平衡，而不必單獨賦予其在訴訟中的強制性調查核實權以維護公共利益。

四、檢察民事公益訴訟調查核實權保障機制之完善建議

在完善檢察民事公益訴訟調查核實權的制度構建的同時，也要建立相應的保障機制。在實務操作中，檢察機關提起民事公益訴訟的意愿并不高，這在基層檢察機關尤為突出。一方面，民事公益訴訟中檢察機關調查取證的成本更高、難度更大，對證據的要求也更為嚴格。另一方面，經濟欠發達地區的檢察機關由于資金匱乏、技術短缺導致其開展民事公益訴訟調查核實能力不足。目前，各地雖然重視民事公益訴訟工作的開展，但鑒于人財物等保障機制的缺乏往往有心無力，因此，有必要從資金投入、人才建設和協調機制三方面來進行完善。

(一)設立檢察民事公益訴訟專項資金

為了保障檢察機關更好地進行調查核實工作，需要建立檢察公益訴訟專項資金。在使用范圍上，檢察公益訴訟專項資金應當專款專用，僅能供檢察機關提起公益訴訟之用途，不得以任何理由借用、挪用。在數額方面，首先應當滿足檢察機關在公益訴訟中調查取證所需的一般要求，同時可以設立相應激勵機制，對于上年度開展檢察公益訴訟績效良好的檢察機關在下一年度給予更高額度的資金支持。另外，應適當給予中西部經濟欠發達但又存在環境污染、食品安全等有公共利益受損害隱患的地區資金傾斜。在地理環境上，我國中西部地區的生態環境對于國家發展有重要的戰略意義，中西部地區是許多食品、化工原料的生產地，這就導致中西部地區更容易發生公共利益的損害，而中西部地區的檢察機關較之東部沿海地區往往更缺乏資金支持，故出于實質公平的考慮，在資金支持上應當給予中西部地區更多傾斜。最后，檢察公益訴訟專項資金應當由中央財政進行專項撥款，由省級檢察機關發放到各基層檢察機關，其目的是為了擺脫地方政府對于檢察機關的限制，使檢察機關更好地行使法律監督的職能，也方便中央對于檢察公益訴訟工作的統籌與協調。

(二)建立專門性檢察公益訴訟隊伍

民事公益訴訟中，特別是環境民事公益訴訟中，其案件的相關證據具有科學技術性強、易逝性明顯、極具隱蔽性、專業性強等特點，再加之民事公益訴訟中檢察機關承擔較重的證明責任且證明標準較高，調查取證有一定的難度。[21]因此，有必要建立專門性、技術性的檢察公益訴訟隊伍。首先，根據2018年審議通過的《關于設立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案》，截至2019年9月共有25個省級檢察院建立了專門性的公益訴訟檢察機構。但基層人民檢察院由于人員缺乏往往很難建立專門性的公益訴訟機構，因此仍需要繼續推進建設專門性的公益訴訟內設部門。沒有條件的檢察機關應成立專案組或配備專門的工作人員來進行檢察公益訴訟的工作。其次，要擴充檢察公益訴訟隊伍，在人員數量上，有實務部門建議基層檢察機關可以設兩個辦案組，每個辦案組至少設兩名員額檢察官和一到兩名檢察官助理。[22]最后，要提升檢察公益訴訟辦案人員的專業能力和技術水平。辦案人員應當根據案情需要，有針對性地學習有關環境資源保護、國土安全、食品安全等專業性知識。同時檢察機關在調查取證地過程中可以引入專家輔助人，聘請各領域的專家參與到公益訴訟辦案過程中，發揮其專業優勢，彌補檢察機關本身的專業性不足的問題，盡可能地優化檢察公益訴訟隊伍的結構。

(三)健全協調辦案機制

行政機關是檢察公益訴訟案件線索的主要來源之一。但行政機關出于地方保護的考慮，可能會阻礙檢察機關的調查取證工作。因此，檢察機關既要積極推進和行政機關的協調辦案機制，借用環保部門、食品安全監管部門、公安機關等行政機關的資源，進行案件線索的發現和調查取證工作，也要積極拓展與其他組織機構間的協調辦案機制。

第一，建立上下級檢察機關的協同辦案機制。基層人民檢察院的優勢在于開展調查取證工作更為便利，而對于其上一級的設區的市一級的人民檢察院而言，其調查取證不易受到地方部門的影響，故可以建立以設區的市一級的上級檢察院為主、基層人民檢察院為輔的協同合作機制。第二，建立不同行政區檢察機關的協同辦案機制。在處理如水污染等環境公益訴訟時，往往需要跨區域調查取證，但單依靠一個地區的檢察機關在調查取證時很容易遇到阻力，要依靠不同區域的檢察機關相互配合，共同進行調查取證工作。第三，要建立檢察機關和消費者保護協會等社會組織的協同辦案機制。社會組織與行政機關相比雖不具有強制力，但社會組織熟悉當地情況，可以很好地幫助檢察機關進行案件線索收集和調查取證工作。

五、結語

完善檢察民事公益訴訟民事調查核實權的制度構建需要從多方面進行考慮。本文從調查核實權的權屬性質、行使范圍和強制力問題出發進行制度構建，但對行使方式、行使時間等細節問題仍需進行深入探討。通過明確不同階段檢察機關的不同地位，從訴前階段和提起訴訟階段兩方面展開制度構建的設想，實際上已經觸及檢察民事公益訴訟調查核實權中的核心問題。筆者以初步的探索拋磚引玉，期待對我國相關制度改革向縱深推進有所助益。