治理視角下農村基層信訪工作的困境及其有效推進
——基于廣西3 市的調查

黃海波，鄧金堂

（1.廣西師范大學 統戰部，廣西 桂林 541004；2.阜陽師范大學 信息工程學院，安徽 阜陽 236041）

黨的十九大明確指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾。”［1］信訪問題是對社會矛盾的反映，社會主要矛盾的轉變必然帶來信訪問題的新動向，必然要求信訪工作做出新應對。因而，與信訪相關的研究受到社會學、政治學、法學、行政學及行政管理學等多學科領域的廣泛關注。從研究的理論視角來看，主要是沖突解決理論和治理理論等諸多視角。這些研究從不同層面分析了信訪制度的歷史發展、民眾偏愛信訪的原因、形成及演變和改革理念等，但是以治理視角研究信訪制度的成果并不多，少量的相關研究多從西方治理理論的視角思考中國的信訪問題，借此批判信訪制度，以求體制改革。本研究基于廣西農村基層的實地調查，剖析農村基層信訪工作面臨的現實困境和治理理論困境，闡述本土化的治理視角對于信訪治理的重要意義，提出有效推進農村基層信訪治理的措施。調查于2016年11月—12月在貴港、梧州、桂林3 市進行，涉及市、縣（區）、鄉鎮、村屯（社區）和農戶等5 個層次，調查采用以對信訪工作人員和上訪群眾的個案深度訪談為主，以查閱信訪案件、工作總結和報告、參與觀察信訪接待現場等方式為輔，收集訪談資料5 萬余字，工作總結、文件和會議講話稿等24 份，典型信訪案件4 件。從不同的調查地區、調查對象收集的資料相互參照，因而調查結果具有較強的客觀性和較好的代表性。

一、農村基層信訪現象的主要內容與形式

改革在激發農村社會發展活力的同時，也打破了原有的社會利益格局，觸及更深層次的社會矛盾，以致誘發農村基層的信訪訴求。總體上看，當前信訪類型多為求決類信訪①，即各利益主體的利益訴求得不到滿足，通過上訪向有關部門反映、申請解決的信訪事項。此類型多是民生民利問題，“如果我們以群眾訴求的內容作為類型區分依據，大致可以分為農村農業類、勞動社保類、城建環保類、社會事業類、涉法涉訴類、涉軍人員類等六類。六大類中又可分為諸多小類，內容涉及群眾的方方面面，既有群眾間的日常糾紛，也有群眾與國家的利益糾葛問題。”［2］141據調研所示，廣西農村基層信訪訴求的主要內容具體表現在如下方面。

（一）歷史遺留事項與現實利益訴求交織

一是土地山林水利糾紛懸而未決。土地山林水利“三大糾紛”問題往往是由于案件區域跨度廣、歷史遺留時間較長、案件處理中存在瑕疵、取證難度大和涉及人數眾多，造成土地山林水利糾紛問題久拖不決。二是征地拆遷“群雄紛爭”。隨著工業化和城鎮化進程不斷加快，因征地拆遷引發的矛盾和沖突也在逐年增加，在拆遷政策不能落實、補償標準過低、同地不同價、生活工作安置等方面存在極大爭議，引發土地權屬糾紛。三是涉軍退人員群體訴求難決。新中國成立以來參軍人數眾多，涉及“一次入伍”“二次入伍”等群體要求安置與優撫問題。由于這一群體擁有“戰友會”組織，退伍軍人之間的聯系較為緊密，串聯上訪、集體上訪、越級非訪和擇機上訪時有發生。

（二）新形勢下多元事項交叉與新老問題交錯

“當前群眾通過信訪渠道反映出來的信訪突出問題，既有新動向，也有老難題，但都事關群眾切身利益，事關社會和諧穩定”［3］，新形勢下廣西信訪問題突出反映在扶貧領域和生態環境領域②。

第一，扶貧領域信訪問題多發易發。精準扶貧、精準脫貧作為實施鄉村振興戰略的重要條件，實現第一個百年奮斗目標的關鍵環節，黨和國家鄭重承諾“小康路上，一個都不能少”，下大決心要堅決打贏脫貧攻堅戰，對農投入前所未有。各項強農惠農富農政策的出臺、資金項目的涌入，雖使我國的脫貧工作取得了舉世矚目的成就，但也出現了一系列的問題。

村干部腐敗現象影響惡劣。以往農村存在“三籌五統兩提留”，由于監督管理機制缺失出現村干部截留、私分等腐敗現象，導致干群關系緊張；稅費改革后，農民負擔減少，村干部原有權力被削弱，腐敗現象減少，干群關系緩和。隨著國家對農村給予大量政策傾斜、資源支持，村干部挪用、截留扶貧資金，侵占貧困對象應得利益等腐敗現象死灰復燃，導致資金使用失準、降低扶貧成效，加劇干群關系惡化甚至轉化為民眾對基層政府的不滿，激起民眾集體上訪。

爭貧現象突出。精準扶貧政策惠民福利眾多，然而在政策實施過程中，由于貧困識別標準不一、缺乏程序規范，出現“劫貧濟富”現象；貧困指標分配不合理，存在優親厚友現象；農村貧困退出機制不完善，已符合脫貧標準的農戶不愿退，新致貧的農戶無法享受到應有的資源，精準扶貧過程中依舊存在瞄準失靈和脫靶現象。結果導致村民關系異化，原本和諧的鄰里關系演變為赤裸裸的博弈關系，未得利益者可能通過纏訪、鬧訪等方式實現自己的利益訴求。此外，扶貧工作牽涉范圍廣泛，涵蓋了黨和政府、民眾、企業和社會組織等幫扶主體，涉及勞動社保、城建環保、社會事務等多項事務，事無巨細，錯綜復雜，任一環節的疏漏都可能使民眾因扶貧領域問題而引發“信訪潮”。

第二，生態環境領域信訪問題日益突出。2018年中央一號文件明確指出“我國發展不平衡不充分問題在鄉村最為突出，農村環境和生態問題比較突出是其主要表現之一”［4］。人民日益增長的美好生活不僅僅是對生活富裕的追求，還包括對“看得見山，望得見水，記得住鄉愁”的良好生態環境的向往。近年來，雖然廣西在深入推進“美麗廣西·清潔鄉村”過程中，農村生態環境得到改善，但是因環境污染引發的矛盾日益增多。主要反映在：其一，畜禽養殖污染嚴重。廣西很多農民利用國家對養殖業的大力扶持政策，大量養殖生豬，走上了脫貧之道，但某些養殖戶并沒有修建糞污處理設施，糞便露天堆放，污水直排江河湖泊，病死豬丟棄江河中，造成附近水域、土壤污染，空氣惡臭，由此引發附近村民怨聲載道。為此，在自治區領導督促整改下“九洲江流域自籌資金累計清退禁養區養殖場2739 家，并對流域內涉水企業實施綜合治理”［5］。其二，城市污染向農村轉移形勢嚴峻。黨的十八大以來，在國家深化供給側結構性改革的浪潮下，一些高污企業或被淘汰或搬離環保門檻高的城市，而一些基層政府為追求短期經濟效益彰顯其政績，使農村成為承接城市落后產能的重災區，必然遭到民眾的抵觸，甚至引發鄰避效應。2020年6月份，中央第五環保督查組向在廣西交辦的4261 件生態環境問題處理反饋意見時指出，一些地方政府部門督查不力，虛假整改，如群眾反復舉報的北海承德鎳業公司違規推填爐渣、貴港城西污水處理廠與其合作的污泥處理單位串謀偽造污泥轉運、桂林市虎尾工業園焚燒廢線路板問題，等等。上述事實說明，地方政府與企業之間的利益糾葛使民眾因生態環境問題訴諸信訪的可能性增大。

（三）廣西農村基層信訪現象的形式

《中華人民共和國信訪條例》將信訪定義為“公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。”［6］可見，信訪活動的形式主要有書信、電子郵件、傳真、電話等傳統形式及其現場走訪。由于傳統的信訪形式收效甚微，而如果采用正常的上訪形式對于大部分缺乏法治素養的村民而言程序繁雜、處理周期長且收到的答復往往不是他們滿意的結果，從而導致了部分信訪人選擇集體常態化上訪及非正常上訪形式。實地調查發現，廣西農村基層信訪現象的形式主要反映在三方面。

第一，集體訪成主流。近年來，廣西集體上訪活動有所增加且規模有所擴大，日趨組織性。信訪人因有共同利益訴求，容易引起共鳴而參與集體行動，加之廣西農村地區宗族觀念濃厚，宗族勢力強大，能迅速形成眾人之勢。此外，一些具有不同訴求的信訪個體錯誤地認為自己勢單力薄，行動難以引起相關部門重視，上訪通過相互串聯集結形成“抱團上訪”之勢并以此給地方政府施加壓力，從而達到盡快解決問題的目的。倘若上訪目的還是難以實現，在“法不責眾”的傳統觀念的影響下，上訪人便可能采取各種過激行為，從而導致各種“非正常上訪”行為。

第二，越級訪成趨勢。多數越級上訪是因為民眾刻板地認為基層政府上訪依然無法跳出官官相護的權力運行規律，導致問題得不到解決、正義得不到伸張［7］33。當信訪人認為本級人民政府的處理的結果難以滿足自己的利益時會選擇直接到市、自治區甚至是上京“告狀”，少數人因越級上訪成功解決問題的個例，又強化了他們“信上不信下”的心理，因而選擇越級上訪。再者，基層政府在政績考核的壓力下，處理上訪不力足以成為“一票否決”的依據，上訪群眾便利用黨和政府對社會和諧穩定工作的高度重視，將越級上訪作為對抗基層政府的撒手锏，迫使政府滿足自己的訴求。

第三，擇機訪高發。每年“兩會”、重要節假日、巡視組巡視期間及國家重大活動等敏感時期，往往也是信訪集中爆發期，信訪人充分利用媒體的曝光，在輿論的推波助瀾下，傾向于將事件鬧大，以博取社會關注、相關領導重視，以此實現自己的利益訴求。縱觀這些上訪形式，其實質都是給基層政府施加壓力，督促基層政府給予重視，高效處理矛盾糾紛。

二、農村基層信訪工作面臨的現實困境

某些基層信訪問題久拖不決，而新的問題又不斷地匯集到信訪部門。研究發現，農村基層信訪工作面臨的現實困境主要體現在以下四個方面。

職能部門運行的失靈和低效。經濟發展和社會轉型使日益增加的社會矛盾匯聚到信訪部門，各級信訪部門面臨著繁重的工作任務，普遍反映人員編制和人員配置不足，制約著信訪案件辦理的質量和效率。事實上信訪制度的運作困境并非單純信訪制度自身造成的，更多的是其他職能部門治理失靈的體現。信訪部門在本質上只是一個協調性部門，其功能在于信息反饋和協調職能部門解決問題，職能部門才是信訪事項的責任處理機關，信訪部門并沒有足夠的精力處理部分部門治理失靈的問題，也沒有足夠的能力解決每一個具體的信訪案件。一般說來，每一個信訪案件都會有相對應的一個或幾個職能部門，但是群眾之所以選擇直接到信訪部門上訪，一是由于信訪的門檻較低和程序簡單，二是由于問題無法在相關職能部門得到及時有效解決。農村基層信訪工作的困境實質上是職能部門運行的失靈和低效，所以信訪問題本身還是要回歸到職能部門中去，促使職能部門高效運行才是解決問題的關鍵。

信訪工作量過大。在我國目前的政治、法律和社會環境下，矛盾糾紛解決渠道有訴訟、仲裁、司法調解、人民調解等等，但是渠道不暢和利益表達受限的問題依然存在。目前，我國的社會組織發展相對滯后，在解決矛盾糾紛過程中未能充分有效發揮作用。信訪具有訴求內容廣泛、解決方式靈活和門檻低等特點使大量矛盾糾紛匯聚到信訪部門，出現了“信訪不信法”和“信上不信下”等現象。

信訪制度本身存在缺陷。信訪數量高居不下不僅是社會治理機制失靈和低效的原因，與信訪制度本身也存在直接關聯。其一，我國信訪工作機構呈現出類別林立、名目繁多、互不隸屬的局面。各級黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關職能部門都設有信訪工作機構，政府信訪部門與職能單位的信訪部門只是業務指導的關系，并沒有行政約束力。其二，信訪部門與其他職能部門一樣，都是政府下設的普通機構，彼此屬于同級關系。在我國科層制中，上下級之間存在制約性，而同級權力之間則缺乏制約。盡管信訪工作機構有交辦、督辦和建議的權力，但是作為代表政府的協調部門卻在具體信訪案件中難以發揮組織、協調和監督其他部門的作用，導致案件無法得到及時妥善解決，效率低下。

農村基層法治意識淡薄。調查發現，部分農村基層政府及其職能部門、公檢法部門和群眾等法治意識淡薄。在重大決策過程中存在官僚主義作風，特別是在征地拆遷等涉及群眾的切身利益時并沒有做好前期宣傳和安置工作，出現群眾過激維權行動時，基層政府則注重維穩而非民眾維權，往往以擾亂社會治安等為由進行打壓。在信訪工作一票否決制下，為了片面追求政績采取截訪、壓訪、跟蹤和監控訪民等手段，而非把精力放在解決反映問題的本身。一些信訪案件往往因存在著法治意識淡薄和執法不規范，使案件不斷升級而復雜化。

三、農村基層信訪工作面臨的理論困境

信訪制度是一項極具中國特色的治理制度，是黨和政府密切聯系群眾的特有制度安排。直接引用西方治理理論研究中國的信訪問題，存在理論適用性問題；部分地選擇西方治理理論中的要素并結合國內相關文件進行論證分析，也缺乏本土治理理論的有效對應。

西方社會治理理論認為，治理是任何公共或私人機構管理公共事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續的過程［8］2-3。也就是說，在政府與社會的關系上，該理論旨在構建政府與社會互動協作共同治理社會公共事務，是社會主導下的善治狀態，強調社會治理的主體不僅包括作為公權力中心的政府，還包括各種社會組織和個人等多元的分散主體。該理論受到國內部分學者的青睞，也與我國本土化的治理理論存在著一定的聯系和區別。本土治理理論既承認社會力量在現代社會治理中的重要作用，也根據我國實際情況突出黨和政府在社會治理多元主體中的主導地位。正如黨的十九屆四中全會所強調的，要完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會治理體系。這意味著在西方治理理論中，社會治理居于主導地位，而我國本土的治理理論是在國家治理主導下的社會治理，更多的是體現一種善政的狀態。其主要理論區別在于治理理論處于后現代主義的語境之中，需解構現代性中的秩序、確定性、權威等概念，主張不確定性、多元論、合作共治［9］119-122。我國正面臨著現代化、工業化、城鎮化和市場化的重要任務，政府與社會的關系也正在發生著深刻而復雜的變化，這是現代全球化進程和本土社會轉型共同作用的體現［10］68。

從國家層面來看，信訪制度作為獨具中國特色的一種制度安排，它的存在承載著民眾和執政者各自的預期。對于黨和政府而言，信訪制度可以在了解社情民情、化解矛盾糾紛、監督黨和政府、為黨和政府提供決策參考等多方面發揮重要的作用，是黨密切聯系群眾，貫徹群眾路線的體現，是維護執政黨的合法性的基礎；對于人民群眾而言，它的存在是維護自身合法權益的一種手段。也就是說，當人民群眾的合法權益受到侵害，或者其他救濟途徑失效時，選擇到黨和政府的信訪部門進行上訪，體現了群眾對黨的執政合法性的認可，而黨和政府也正是通過民眾信訪維護合法權益的過程，發現社會問題、監督基層黨員干部，從而保障社會的良性運行和協調發展，使政權的運行始終處于順暢狀態。農村基層信訪工作正是作為一種權利救濟方式，使群眾依然保持著對黨執政合法性的認可，使社會保持著長期的穩定。

從社會層面來看，西方發達國家的社會組織在集體利益表達方面發揮著積極的作用，而我國社會組織的發展比較滯后，大量的社會組織存在著濃厚的行政化色彩，需要依附在國家權力層面生存，民眾利益受損時難以通過社會力量進行協商處理，弱勢一方的利益即使通過法律的途徑有時也難以得到保障。即使社會組織得到進一步的發展，在不同利益主體的博弈下，缺乏政府主導下的社會治理很容易導致社會的無序［11］167。缺少對未來關照的善治只是當下的善治，而非持續的長久的善治［12］73。黨的十九大報告指出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法制化、智能化、專業化水平。”［1］這也意味著在利益格局調整的過程中，加強和改善黨的領導，充分發揮黨總攬全局、協調各方的利益顯得尤為重要，激發社會組織活力以提高社會治理的效率，才能維護最廣大人民的根本利益，保障社會的和諧穩定與長治久安。農村基層信訪工作的復雜性和重要性需要黨和政府突出其在治理過程中的主導作用。

從個人層面來看，基層群眾呈現出一方面對政府有依賴，另一方面又對農村基層政府公信力質疑的心態。主要表現為把上訪作為首選的救濟渠道、向政府討說法、請政府主持公道，這表明民眾依然受到濃厚的清官情結的影響，而事實上的司法不公、腐敗和執行難等又進一步強化了這種心理，把黨和政府放在利益協調的主導地位。同時，為了給基層政府施加壓力和確保公正，又出現越級上訪和尋求第三方力量介入的現象。因此，“要切實依法及時就地解決群眾合理訴求，注重源頭預防，夯實基層基礎，加強法治建設，健全化解機制，不斷增強工作的前瞻性、系統性、針對性，真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程。”［13］這與黨的十九大提出的“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的內在要求是完全一致的，這也是國家治理能力現代化的體現。農村基層信訪工作在一定程度上既要求黨和政府在社會治理的過程中突出其主導作用，又需要社會組織和個人等第三方力量參與，這不是對西方治理理論的直接引進，而是結合我國本土環境的進一步發展。

四、農村基層信訪治理的有效推進

農村基層信訪工作面臨著亟待突破的困境，在全面深化改革攻堅階段，必須積極有效推進農村基層信訪治理。農村基層信訪工作更多承擔的是整個社會治理體系低效的代價［14］104，所以要把農村基層信訪工作改革放在全面深化改革的語境之中，按照黨的十九屆四中全會提出的改進中國社會治理方式的系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理的原則，把本土化的社會治理理念落實到信訪治理工作中，有效推進農村基層信訪工作。

堅持系統治理，實現政府主導下的多元治理主體之間的良性互動。充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，鼓勵社會多方力量參與化解信訪矛盾，實現各主體之間的良性互動、合理應對信訪訴求和維護社會公平正義。雖然目前的聯席會議和信訪大廳在一定程度上發揮著重要作用，但信訪部門的權力只能間接督促職能部門辦理信訪事項，這嚴重制約著信訪工作的開展。堅持系統治理，需要擴大信訪機構的工作權力或者提高在國家機構中的地位［15］48，以理順信訪部門與職能部門的關系，調動、協調和督促各部門高效辦理信訪案件。建立全國統一的信訪網上受理系統，將不涉及國家機密的信訪案件納入網絡系統，依托網絡平臺實現資源共享、公開透明的信訪信息處理體系，實現動態查詢、責任明晰、社會力量參與和監督，提高信訪案件處置的效率和質量。

堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，健全基層信訪綜合服務管理平臺，及時化解和減少社會矛盾糾紛。其一，信訪部門作為矛盾糾紛的協調機構，建立信訪大廳及時協調辦理涉及各個職能部門的信訪事項，建立責任追究機制，保障信訪事項優質高效解決。其二，源頭治理重在預防，核心在于規范公權力。社會矛盾很大程度上是公權力失范造成的，在重大決策前要暢通利益表達渠道，事中要依法行政、接受群眾監督，事后要有切實可行的風險化解機制和落實責任追究機制。其三，政策制定和調整時，注意到配套和銜接，做到公平公正，從客觀上減少社會矛盾的產生。其四，簡政放權，將行政審批事項下放，減少潛在的矛盾糾紛隱患。

堅持依法治理，運用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛。在社會多樣化、矛盾復雜化和治理主體多元化的現代社會，運用法治思維和形式處理信訪事項是信訪治理的基本方式，依法行政的重要內容，也是法治國家的必然要求。法律的尊嚴在于執行，在行政執法和司法等工作中，把法治放到至高無上的位置、提升農村基層治理主體的法治素質［16］43、加大責任追究機制，才能走出信訪不信法的困境。需要說明的是法治并不一定意味著矛盾糾紛必須通過司法訴訟的方式解決，核心在于處理信訪事項時所運用的法律規范。

堅持綜合治理，靈活運用多種社會規范協調利益關系。社會道德作為人們行動的指南，依靠社會輿論和價值觀念約束人們的行為，在公共生活中發揮著特殊的約束力。鄉規民約是我國傳統社會治理資源的重要組成部分，在農村基層特定的范圍內，人們把共同規則和行為規范內化為個人自覺，作為國家法的重要補充，在農村基層信訪工作的調解過程中起到重要作用。面對訴求多樣化和地域文化多樣性的我國鄉土社會，需要充分發揮社會道德、鄉規民約、地方性知識和實際工作經驗應對復雜多變的信訪局勢。

概言之，“中國百分之八十的人口在農村，中國穩定不穩定，首先要看這百分之八十穩定不穩定。”［17］65農村基層信訪工作關乎農村社會和諧穩定，新時代農村基層信訪工作要根據社會矛盾的轉化，主動把握信訪工作現象出現的新內容、新形式，分析信訪工作面臨的新困境，依據黨和政府在社會治理中起主導作用的本土化治理理論，堅持從系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理等方面著手。唯有如此，方能探尋真正的息訪之道。

注釋：

①周燕梅將中國目前的信訪活動大致分為三類，即參與類信訪、求決類信訪、訴訟類信訪。參見周燕梅《我國信訪制度陷入四層困境面臨法治挑戰》［EB/OL］［2004-06-30］.http：//news.sina.com.cn/c/2004-06-30/12143565398.shtml.

②廣西區黨委、人民政府信訪局局長盧萬兵認為新形勢下廣西信訪工作應重點從扶貧、生態環境這兩個領域做好信訪問題。參見盧萬兵《新形勢下提高信訪工作能力與水平的研究》，《當代廣西》2018年第13 期。