新型智庫服務公共決策的實踐探索及提升策略

李樹德，向 洪

(湖南工業職業技術學院，湖南 長沙 410208)

智庫作為國家軟實力的重要組成部分，可以為政府決策提供智力支持，為提升國家治理能力提供智慧服務，在公共決策中發揮著越來越大的作用。智庫內在的服務政府決策的功能，不僅能夠針對具體問題展開系統而深入的大數據分析，而且可以提出有建設性的政策建議，并通過影響政策制定者、媒體以及大眾來促進政策的落實與執行。[1]因此，加強中國特色新型智庫建設在當前和今后都有積極而重大的現實意義。

一、智庫的內涵與功能

智庫主要是指從事公共政策研究和決策咨詢服務的專業機構，以為公共事務決策提供智力支持和促進社會發展進步為宗旨，主要為政府制訂各種政策提供理論基礎和問題解決方案，并通過思想創新和知識傳播，引導社會輿論導向和教育公民看世界，因而成為國家治理體系和國家軟實力的重要組成部分。[2]

智庫通過獨立的調查研究方式，從專業和客觀的視角對公共問題提出建設性的政策建議，幫助政府決策者進行科學和民主決策。智庫的發達程度是社會開放水平、知識精英活躍程度和國家軟實力的重要體現。從一定程度上而言，智庫的發展水平與服務決策能力已經成為衡量一個國家治理體系現代化的重要指標。世界各國智庫在思想市場的博弈與競爭，潛移默化地影響著國際政治經濟格局和進程。

現代意義上的智庫誕生于20世紀初的美國，并于七、八十年代進入發展高峰。據《全球智庫發展報告》顯示，全球范圍內比較活躍的智庫達6 826家，其中美國擁有1 828家，排名第一；中國擁有426家，排名第二；英國擁有268家，位居第三。[3]現代智庫的產生與發展并不是偶然的，而是有著深刻的時代背景。在全球一體化和網絡技術迅猛發展的今天，社會輿情公開透明度日益增加，政府作為局中人在公共決策中的邊際效應逐步遞減，而智庫作為“第三人”以相對獨立的身份在服務公共決策中的支持效應逐步遞增。作為專業的政策研究機構，智庫身肩“知識報國，為民請命”的使命，秉承“智力支持”和“智慧服務”的內在功能訴求，在各種信息情報分析工具與統計分析方法的支撐下，將社會環境中發生的各種事件，經過加工、整理和總結制作形成具有重要參考價值的決策信息，促成理論知識向實踐應用轉化。[4]當智庫提供的決策思想一旦被采用并成為某項政策后，智庫精英的政治理想和人生抱負得以間接實現，所以，智庫也是知識分子展示才華的重要平臺。長期以來，智庫通過集聚社會各方有識之士，引導公民參與公共事務管理，從而為治國理政提供集體理性，對公共問題提出不同視角的治理建議，在理論創新、決策咨詢、輿論引導、人才培養、國際交流等方面具有不可比擬的功能與作用。

二、我國對新型智庫服務公共決策的實踐探索

新型智庫聚焦社會重大問題，既可以為全面深化改革提供堅實的學理支持，促進決策的民主化和科學化，又可以為公共決策提供高質量的解決方案破解發展難題，還可以提升國家文化軟實力。當前，我國經濟社會步入全面深化改革的深水區和攻堅期，無論是鞏固執政黨的地位、完成黨的歷史使命、持續深化改革，還是參與全球競爭、擴大國際影響和服務國家發展戰略決策，都離不開智庫提供的智慧支持方案，需要智庫充分發揮“思想創新、咨政啟民、引導輿論、服務決策”等作用。當前我國經濟社會改革發展過程中存在的亟需解決的重大問題，如社會發展方式、經濟增長動力、產業結構調整、城鄉分配差異、區域失衡風險、生態環境保護和食品衛生安全等問題，也亟需智庫來提供更多智慧解決方案。

長期以來，對于公共決策中的重大問題，我們黨和政府不僅廣泛征求社會各方意見，而且不斷完善決策咨詢制度，發揮智庫的智力支持和智慧服務作用。回顧歷史，智庫在我國發展過程中有著悠久的歷史淵源，最早可以追溯到春秋戰國時期的智囊傳統與謀士制度。新中國成立以后，我國學習蘇聯模式建立了許多官方性質的體制內政策研究室，為黨政決策提供了巨大的智力支持。改革開放以來，隨著社會主義現代化建設的持續推進，我國在借鑒歐美經驗的基礎上逐步探索建立社會智庫，不斷完善智庫的多元層次和結構體系，旨在完善公共決策咨詢制度，提升國家治理能力。

進入新世紀以后，隨著經濟社會的轉型發展和全面深化改革的持續推進，我國面臨的國際國內矛盾不斷加深，公共決策的科學化與民主化要求極大提高，政府公共決策亟需吸納更多的民間智慧和社會力量，智庫也迎來了良好的發展契機。黨的十八大和十八屆三中全會明確提出“建立決策咨詢制度，健全科學決策機制和程序，積極發揮思想庫作用”，為新型智庫建設奠定了制度基礎。此后，習近平總書記從促進“國家治理體系和治理能力現代化”的角度出發，多次對中國特色新型智庫建設做出重要批示，提出政府公共決策必須吸納智庫建議，不僅將智庫納入國家治理體系中，而且把智庫建設提高到國家發展的戰略高度。教育部也積極響應黨中央關于智庫建設的號召，提出“繁榮和發展高校哲學社會科學，推動中國特色新型智庫建設”，促成高校發揮學科和人才優勢建立各具特色的智庫，為經濟社會發展提供智力支持。時至今日，我國初步形成了官方智庫為主和社會智庫為輔的發展體系，智庫已經初步融入國家公共決策這一開放性平臺上，成為中國政府決策體制的重要組成部分。

近年來，隨著中國特色新型智庫建設步伐的不斷推進，智庫服務政府決策的能力越來越強，許多智庫研究成果不斷在公共決策中被采納，成為政策制訂的重要基礎。如2010年汪玉凱在《國家智庫》上刊發的《“官邸制”：深化政府改革的題中之義》一文中提出的“建立中國特色‘官邸制’的建議”引起高層關注，并作為政策制度寫入十八屆三中全會文件。[5]此外，隨著智庫服務公共決策的水平越來越提高，在政府決策咨詢中的智力支持作用越來越明顯，智庫治理結構也越來越完善，影響力也不斷擴大，一批專業性較強、研究質量較高、影響力較大的智庫相繼出現。如：中國國際經濟交流中心、東中西部區域發展和改革研究院、中國(海南)改革發展研究院、中國經濟50人論壇等。[6]據《全球智庫年度報告》顯示，中國社會科學院、中國國際問題研究所、中國現代國際關系研究院、國際戰略研究中心、上海國際問題研究所、國務院發展研究中心等進入全球前150名智庫排名，其中，中國社會科學院名列第17位。[7]

三、新型智庫服務公共決策的提升策略

1.把智庫納入公共政策咨詢體系，發揮智庫服務政府決策的智力支持作用

隨著全球政治經濟環境的發展變化，現代決策的專業性和制度化要求提高，將智庫引入公共決策過程中，符合現代決策體制所要求的“謀”“斷”分離標準。我國各級政府應充分認識到智庫在促進國家治理體系現代化進程中的重要作用，積極推動智庫發展供需對接，將智庫納入公共決策咨詢體系，在決策過程中聽取智庫建議，充分發揮智庫的智力支持與智慧服務作用。[8]同時，為智庫發展創造有利環境，給予智庫更多獨立調查研究的空間，保持智庫與政府之間順暢的溝通渠道，維護公共政策形成與調整過程中的相對獨立性，保障公共政策制訂過程中的內在一致性，使公共決策最大限度地體現社會各方的利益訴求。而智庫也要促成專家團隊在既定研究領域進行長期跟蹤和系統深化，不斷推出具有專業特色和重大影響力的研究成果。

2.構建統一開放的智庫服務平臺，發揮智庫集聚民間智慧和社會力量的功能

從官方智庫擔負的使命和職能來看，體制內官方智庫具有決策咨詢、政策解讀、政策評估等方面的先天優勢，但在人員編制和財政支持上存在一定的局限，不可能全部網羅和集中各領域專家。因此，應充分調動社會參與積極性，吸收社會力量參與進來，以此完善官方智庫的職能與使命。而從現實來看，官方智庫具有“小實體、大網絡”的特點，在吸納社會力量參與公共決策方面有著積極而重大的現實意義和不可替代的作用。因此，我國官方智庫應構建統一開放的平臺，展示社會各界在政策研究方面的相關成果，為公共決策提供智力支持與智慧服務。在具體的組織方式上，官方智庫與不同行業和領域以合作共建的形式，聚集不同的政策研究力量，搭建知識與權力的溝通橋梁，實現合作各方的互利雙贏。[9]在合作過程中，官方智庫必須發揮主導作用，既要做好組織協調工作，還要構建動態簡報、評獎評優、榮譽激勵、經費贊助和購買服務等長效作機制，實現合作共建的制度化和規范化發展。此外，合作過程中要注意處理好統一開放與適度保密的關系問題，防止過度保密造成封閉，導致外界無從知曉研究內容，公眾無法參與評判。

3.強化智庫職能定位和分類體系，使各級智庫形成智慧服務合力

相比于國外智庫，目前我國大多數智庫屬于體制內官方智庫，主要包括黨委政智庫、社科院、高校智庫等，在組織機構建設過程中往往能夠得到國家支持與保障，而真正意義上的民間智庫較少。因此，我國應鼓勵智庫差異化發展，更好地體現智庫的獨立性發展和多樣化特色。未來我國應定位各級各類智庫的分類與職責，比如說隸屬于黨政智庫系列的政策研究室，主要承擔文件起草、內容修正、方案制訂等工作，積極發揮參謀和助手的作用，進一步強化黨政智庫在政策研究和決策咨詢方面的功能。而高校智庫建設要處理好教學科研與決策咨詢服務的關系，要在學術研究和基礎研究的基礎上，從實際問題出發開展研究，不斷向應用研究領域延伸，充分發揮其學科與人才優勢，為政府決策提供智力支持。[10]各省市的社科院要以繁榮哲學社會科學為己任，通過跨界融合與協同發展，不斷加強體制機制的改革創新，合理處理好智庫研究與學術研究的關系，積極探索社科院服務公共決策的獨特路徑。

4.打造具有社會影響力的民間智庫，探索民間智庫發展新模式

社會智庫是我國新型智庫建設必不可少的重要內容，我國必須采取切實有效的措施引導社會智庫通過加強自身能力建設，打造一批具有社會影響力的民間智庫，進一步增強政府的公信力。為了提升我國智庫的整體發展水平，政府必須為社會智庫提供優越的發展環境，對社會智庫予以非營利性組織進行注冊登記，并在稅收政策上給予優惠支持。如：構建民間智庫與官方智庫良性而有序的競爭機制，使民間智庫能夠參與到政府的研究課題中來，并從政府處獲得相應的項目研究經費；增加政府信息的透明度，使民間智庫能夠獲得研究所需的各種基本數據；建立民間智庫服務政府決策的溝通渠道，形成民間智庫參與政府決策的慣例。[11]同時，為防止社會智庫“一哄而上”，政府要充分發揮規范與引導功能，及時加快智庫立法和制度建設，引入智庫行業監督和懲處機制。既要制定智庫發展標準，使各類智庫有法可依，確保智庫有序運行，也要依法清除思想市場的“假冒偽劣產品”，堅持查處和抵制數據造假、觀點抄襲等學術不端行為。

5.組建具有中國特色新型的智庫聯盟，規范智庫行業發展

智庫服務政府決策雖然不是對政策的直接干預，但在提升政策討論質量和構筑民意基礎方面有著不可估量的作用。智庫作為社會民意的集聚地，除了為政府出謀劃策以外，還可以通過理論研究和政策宣傳為社會提供創新思想，在引導輿論和教育公民看世界上產生廣泛而深遠的影響。隨著我國智庫的快速發展，智庫與公眾的溝通將不斷加強，智庫教育公民和影響社會的能力，就是智庫參與決策的特殊形式。而智庫聯盟可以較好的發揮平臺功能，不僅可以為所有智庫開展合作交流提供服務，增強智庫的話語權，而且能夠加大智庫研究成果的公共傳播力度，擴大智庫的國際影響力，極大地推動經濟發展和社會進步。智庫聯盟能夠促使公共決策朝制度化建制發展，可以較好地發揮行業協會的作用，作為智庫與決策者之間的溝通渠道，搭建民間智庫與官方智庫的橋梁，將各類智庫的研究成果和政策建議及時匯集，并及時提交給公共決策者。

6.創新智庫管理體制，提高智庫現代化治理水平

智庫作為專業的政策研究機構，屬于知識密集型組織，其運營與管理有著內在規律，完善智庫治理機制，創新智庫管理體制，對于中國特色新型智庫建設十分重要。一是分析發達國家智庫建設的成功與不足之處，借鑒其先進的運營模式與治理經驗，不斷完善智庫與決策部門之間的合作交流機制。二是構建符合決策需求的組織管理制度,形成科學的選題和評估機制，促進智庫資源集聚，防止低水平重復研究，不斷提升智庫專業服務水平。三是建立合理的智庫人員流動機制，既吸納具有政策研究天賦的高層次人才進入智庫，也促成智庫研究人員向政府機構的“旋轉”，著力培養跨學科和跨領域的復合型創新人才。四是加強智庫的國際合作交流，推動智庫由專注于國內問題的單一研究轉向全球問題的多元研究，構建屬于自己的國際話語體系，提升國內智庫的國際影響力。五是完善智庫的社會資助體系，維護智庫的獨立品性。智庫屬于知識密集型的服務產業，其運營需要以雄厚的資金作為后盾和基礎。支持智庫的獨立品性必須保障充足的智庫研究經費。國家除在稅收上予以減免和優惠以外，還必須構建智庫發展基金，并動員社會力量對智庫研究項目予以支持。六是建立國家層面的競爭與淘汰機制，完善智庫的評估標準與流程，加強對智庫的監督管理，特別要求官方智庫必須接受定期評估，激活智庫的潛力，釋放智庫的活力，促進智庫有序發展。