混合所有制職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)明晰的實(shí)踐研究

盧 竹

(長(zhǎng)沙航空職業(yè)技術(shù)學(xué)院 航空服務(wù)與管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410124)

2014年5月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，明確提出探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識(shí)、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利。[1]從理論上講，這是社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度在教育領(lǐng)域的一個(gè)體現(xiàn)，是我國教育體制機(jī)制改革的重大突破。混合所有制職業(yè)院校作為首次引入職業(yè)教育領(lǐng)域的新概念，一經(jīng)提出，立刻成為職教界熱議話題。由于混合所有制職業(yè)院校本身的特殊性，目前，各地實(shí)踐探索都比較謹(jǐn)慎，并伴隨著諸多問題與爭(zhēng)論。這些問題與爭(zhēng)論涉及混合所有制職業(yè)院校發(fā)展方向、管理體制、辦學(xué)模式、治理結(jié)構(gòu)等諸多方面，其中多數(shù)是由其產(chǎn)權(quán)制度的缺失引起。關(guān)注于混合所有制職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，特別是對(duì)其產(chǎn)權(quán)明晰進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究，對(duì)于混合所有制職業(yè)院校的發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、明晰產(chǎn)權(quán)是職業(yè)院校深化混合所有制改革的重要命題

混合所有制職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)，是指學(xué)校教育財(cái)產(chǎn)的歸屬、使用、占有、支配等系列權(quán)利的初始界定、劃分保護(hù)、分解重組所形成的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制。明晰產(chǎn)權(quán)是確立法人治理結(jié)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)制度的法律基礎(chǔ)，是促進(jìn)教育體制改革、優(yōu)化教育資源配置的必要保障，是明確產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)利益、調(diào)動(dòng)其投入教育事業(yè)積極性的關(guān)鍵因素，是實(shí)現(xiàn)混合所有制職業(yè)院校可持續(xù)發(fā)展的根本所在。

(一)明晰產(chǎn)權(quán)是建立混合所有制職業(yè)院校法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)

任何法人治理結(jié)構(gòu)的建立都與產(chǎn)權(quán)明晰緊密相關(guān)，產(chǎn)權(quán)制度是法人治理機(jī)制的基礎(chǔ)。一直以來，產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)權(quán)益的不明晰導(dǎo)致混合所有制職業(yè)院校的法人治理結(jié)構(gòu)不合理，在很大程度上制約與限制了其引資與融資，對(duì)混合所有制職業(yè)院校的發(fā)展極為不利。混合所有制職業(yè)院校法人治理結(jié)構(gòu)是在多元化投資主體的所有權(quán)與職業(yè)院校法人經(jīng)營(yíng)管理權(quán)相分離的情況下，董事會(huì)、股東會(huì)、監(jiān)事會(huì)與校長(zhǎng)等管理者之間建立的有關(guān)權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)的規(guī)則，法人治理結(jié)構(gòu)表面上主要涉及的是各產(chǎn)權(quán)主體之間的分配關(guān)系和其他權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但其實(shí)質(zhì)與根本是各利益主體之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。混合所有制職業(yè)院校的法人治理結(jié)構(gòu)是產(chǎn)權(quán)制度的具體運(yùn)作與實(shí)現(xiàn)形式，法人治理結(jié)構(gòu)的建立是混合所有制外部產(chǎn)權(quán)關(guān)系和內(nèi)部產(chǎn)權(quán)關(guān)系的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

(二)明晰產(chǎn)權(quán)是優(yōu)化混合所有制職業(yè)院校教育資源配置的保障

高等職業(yè)教育在我國屬于稀缺的資源，充分挖掘高等職業(yè)教育的潛能，提高教育資源的利用率，對(duì)于解決目前我國高等職業(yè)教育所面臨的困境意義重大。高等職業(yè)教育資源配置是指社會(huì)對(duì)高等職業(yè)教育事業(yè)投入的人力、物力、財(cái)力等各種資源在各種不同使用方向和使用比例上的分配。混合所有制職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)制度安排表現(xiàn)為國家、集體、民營(yíng)或私人共同所有而成的混合形式。產(chǎn)權(quán)的明晰不僅有利于職業(yè)院校整合各種公共教育資源，也有利于提高社會(huì)教育資源的使用效率。根據(jù)市場(chǎng)需求與教育形式的變化，產(chǎn)權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性和可分解性能使教育資源在全社會(huì)范圍內(nèi)順暢的流轉(zhuǎn)，滿足不同的產(chǎn)權(quán)主體在不同時(shí)期的不同需要，不再僅僅局限于公有或非公有的所有制形式范疇，實(shí)現(xiàn)高等職業(yè)教育資源配置效率的最大化。[2]在政府部門、國有或民營(yíng)企業(yè)、學(xué)校、基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人等為投資主體的多元化格局中，產(chǎn)權(quán)明晰可以有效解決混合所有制職業(yè)院校教育資源配置的低效與不公問題，從而提高教育資源的總量與使用率，優(yōu)化教育資源的配置結(jié)構(gòu)。

(三)明晰產(chǎn)權(quán)是激發(fā)社會(huì)力量參與混合所有制職業(yè)院校辦學(xué)的關(guān)鍵

社會(huì)力量投資混合所有制高職院校的主要?jiǎng)訖C(jī)是價(jià)值的增值。高等教育投資風(fēng)險(xiǎn)小、收益穩(wěn)定，且收益率高于社會(huì)平均利潤(rùn)率，高職院校并不缺乏潛在的投資主體。但是，目前社會(huì)力量投資混合所有制高職院校的積極性不高，其根源在于教育產(chǎn)權(quán)的不明晰和產(chǎn)權(quán)權(quán)益保障的缺乏。產(chǎn)權(quán)關(guān)系歸根到底是一種基于財(cái)產(chǎn)權(quán)的物質(zhì)利益關(guān)系，其本質(zhì)特征是明確所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)等產(chǎn)權(quán)主體責(zé)權(quán)利。在混合所有制高職院校產(chǎn)權(quán)歸屬明晰的前提下，界定各產(chǎn)權(quán)主體在職業(yè)院校教育活動(dòng)和日常管理中的權(quán)利與責(zé)任，按照“誰投資，誰擁有，誰受益”的原則，只有對(duì)教育財(cái)產(chǎn)履行基本義務(wù)、承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的產(chǎn)權(quán)主體才能享有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，沒有能力或不愿承擔(dān)承擔(dān)教育財(cái)產(chǎn)責(zé)任的產(chǎn)權(quán)主體沒有享受對(duì)稱權(quán)利的資格。因此，產(chǎn)權(quán)明晰能夠從根本上解除社會(huì)力量進(jìn)人高等職業(yè)教育市場(chǎng)、參與職業(yè)院校辦學(xué)的后顧之憂。

二、混合所有制職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)明晰亟待解決的關(guān)鍵問題

混合所有制職業(yè)院校要構(gòu)建現(xiàn)代法人產(chǎn)權(quán)制度，首要任務(wù)是明確界定產(chǎn)權(quán)歸屬問題。2014年以來，混合所有制職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不明晰，在很大程度上影響與制約了其引資與融資，對(duì)混合所有制職業(yè)院校的發(fā)展極為不利。在產(chǎn)權(quán)明晰方面，目前混合所有制職業(yè)院校亟需解決的關(guān)鍵問題主要包括以下3個(gè)方面：

(一)混合所有制職業(yè)院校的法人屬性不明

混合所有制職業(yè)院校目前最尷尬的問題是身份不明，即法人屬性無法明確。與傳統(tǒng)的公辦和民辦性質(zhì)的職業(yè)院校不同，混合所有制職業(yè)院校屬于“非公非民”的性質(zhì)，既有國有資本又有非國有資本，不以營(yíng)利為目的但存在價(jià)值增值的追求，不能單純地歸類為公辦院校或民辦院校。《教育法》《中國職業(yè)教育法》《高等教育法》《事業(yè)單位登記管理暫行條例》等系列法律文件確立了高等學(xué)校的法人地位，《民辦教育促進(jìn)法》《社會(huì)力量辦學(xué)條例》《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》等明確了民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)問題，但這些法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定或解釋顯然不適用于確立混合所有制職業(yè)院校的法人屬性。2021年1月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國民法典》中，按照設(shè)立目的、設(shè)立原則、法律形式等不同而規(guī)定了3類法人：營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人和特別法人。混合所有制高職院校可依據(jù)自身資本屬性、利潤(rùn)分配方式或剩余財(cái)產(chǎn)處理方式，自主選擇為營(yíng)利性法人或非營(yíng)利性法人(事業(yè)單位法人或者社會(huì)團(tuán)體法人)。[3]

(二)混合所有制職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)歸屬不清

混合所有制職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)最大的問題是歸屬不明晰，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的歸屬不清導(dǎo)致無法明晰和規(guī)范各產(chǎn)權(quán)主體對(duì)資產(chǎn)的權(quán)利和義務(wù)。混合所有制職業(yè)院校續(xù)存期間，出資者對(duì)學(xué)校的投資按比例享有股權(quán)，而不再享有資產(chǎn)的所有權(quán)，學(xué)校享有全部資產(chǎn)及其增值部分的法人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。但是，混合所有制職業(yè)院校目前基本上采用的是高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度，不認(rèn)可無形資產(chǎn)和資產(chǎn)的增值，導(dǎo)致學(xué)校的資產(chǎn)被低估，而且舉辦者很難以資產(chǎn)或產(chǎn)權(quán)作為抵押向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，使得舉辦者強(qiáng)化短期行為與機(jī)會(huì)主義，忽視學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與發(fā)展。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)模糊使得混合所有制職業(yè)院校各產(chǎn)權(quán)主體與管理者之間的權(quán)利與義務(wù)不明確，尤其是產(chǎn)權(quán)收益權(quán)不明確；也使投資者難以產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期利益，甚至喪失其投資產(chǎn)權(quán)的處置權(quán)。此外，混合所有制職業(yè)院校的增值部分沒有明確的界定，如果任其發(fā)展不以規(guī)范，必將導(dǎo)致國家財(cái)產(chǎn)以及社會(huì)資本的流失。[4]

(三)混合所有制職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)交易受阻

混合所有制職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)具有可交易性的顯著特征，非國有性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)可在不同性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)高等教育資源的合理配置。高等教育產(chǎn)權(quán)進(jìn)行交易的前提是科學(xué)合理的產(chǎn)權(quán)評(píng)估。混合所有制職業(yè)院校本身的資產(chǎn)較為復(fù)雜，對(duì)學(xué)校用地、校舍建筑、圖書藏量、教學(xué)設(shè)備、固定設(shè)施等有形資產(chǎn)可按現(xiàn)行市價(jià)估值，但是學(xué)校品牌、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)、管理等其他形式的無形資產(chǎn)，難以進(jìn)行估值。而且，對(duì)混合所有制職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行科學(xué)有效的評(píng)估需要耗費(fèi)大量的人力、物力和資金，相關(guān)的社會(huì)成本也不容忽視。此外，我國并沒有出臺(tái)高等教育產(chǎn)權(quán)交易方面的價(jià)值評(píng)估和核算方面的法律法規(guī)或準(zhǔn)則，擅長(zhǎng)于高等教育產(chǎn)權(quán)的評(píng)估和核算的專業(yè)人員也比較缺乏；同時(shí)，混合所有制職業(yè)院校內(nèi)部也沒有逐一規(guī)范地登記、評(píng)估教育產(chǎn)權(quán)及資源。總之，混合所有制職業(yè)院校內(nèi)外部環(huán)境都使產(chǎn)權(quán)交易面臨較大的阻礙。

三、混合所有制職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)明晰的主要對(duì)策

目前全國都在積極探索發(fā)展混合所有制職業(yè)院校，各地區(qū)都開展了混合所有制改革的試點(diǎn)項(xiàng)目。以山東海事職業(yè)技術(shù)學(xué)院、寧波職業(yè)技術(shù)學(xué)院、臺(tái)州職業(yè)技術(shù)學(xué)院、衡水職業(yè)技術(shù)學(xué)院等為典型代表的一批混合所有制職業(yè)院校，在法人構(gòu)建、治理模式、資產(chǎn)劃分、股權(quán)構(gòu)成、收益分配等方面積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了辦學(xué)體制機(jī)制創(chuàng)新。結(jié)合這些職業(yè)院校的成功經(jīng)驗(yàn)，深入進(jìn)行法理研究與可行性分析，混合所有制職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)明晰可采取以下對(duì)策：

(一)明確混合所有制職業(yè)院校的法人屬性

只有明確混合所有制職業(yè)院校作為獨(dú)立法人，享有獨(dú)立的民事權(quán)利能力與行為能力，確立混合所有制職業(yè)院校法人的法律地位，才能推進(jìn)與完善混合所有制職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)。即修訂和完善立法，規(guī)范、引導(dǎo)和保護(hù)混合所有制職業(yè)院校的法人地位，構(gòu)建混合所有制職業(yè)院校現(xiàn)代法人制度。當(dāng)前，我國尚無相關(guān)的法律、法規(guī)明確規(guī)定混合所有制職業(yè)院校的法人屬性，可依據(jù)混合所有制職業(yè)院校的特征與法理對(duì)其法人屬性進(jìn)行界定。按照《民法典》的法人分類，混合所有制職業(yè)院校可歸類為營(yíng)利法人或非營(yíng)利法人。混合所有制職業(yè)院校公益性、非營(yíng)利性以及國有資本參與的主要特征基本符合我國“事業(yè)單位”的要求，所以，混合所有制職業(yè)院校應(yīng)界定為非營(yíng)利法人。此外，筆者認(rèn)為，混合所有制職業(yè)院校的舉辦者也可以參考借鑒民辦學(xué)校的做法，自主選擇登記為非營(yíng)利性法人或者營(yíng)利性法人。

(二)明晰混合所有制職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)歸屬及分配機(jī)制

混合所有制職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)的明晰歸根結(jié)底需要建立完善的產(chǎn)權(quán)制度，依靠法律保護(hù)的主要方式改變當(dāng)前產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰的現(xiàn)狀。產(chǎn)權(quán)立法保護(hù)迫切需要明確界定2個(gè)問題：一是混合所有制職業(yè)院校不同性質(zhì)資產(chǎn)的所有權(quán)問題，混合所有制職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)歸屬權(quán)的初始界定應(yīng)堅(jiān)持“對(duì)稱原則”，即收益與風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)利與責(zé)任相匹配。[5]代表國家的投資部門或機(jī)構(gòu)直接、間接投入所形成的財(cái)產(chǎn)歸國家所有，各種非公有法人投入的財(cái)產(chǎn)歸舉辦者所有，捐贈(zèng)、贊助等資產(chǎn)在職業(yè)院校存續(xù)期間歸學(xué)校自身所有。學(xué)校法人在學(xué)校存續(xù)期間享有所有資產(chǎn)的使用權(quán)。二是混合所有制職業(yè)院校終止時(shí)剩余財(cái)產(chǎn)的分配問題。筆者認(rèn)為，出于鼓勵(lì)社會(huì)力量參與辦學(xué)、增加高職教育資本積累的目的，應(yīng)該允許投資者擁有剩余價(jià)值索取權(quán)，但是不能牟取暴利，確保其收益率略高于社會(huì)平均利潤(rùn)率即可。政府主管部門應(yīng)制訂規(guī)范的可操作的剩余財(cái)產(chǎn)分配辦法，提高混合所有制職業(yè)院校的經(jīng)濟(jì)活力和效率。

(三)構(gòu)建高等教育產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)

針對(duì)當(dāng)前我國混合所有制職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)交易受阻的問題，要逐步建立由政府主管部門、混合所有制職業(yè)院校、金融機(jī)構(gòu)、評(píng)估機(jī)構(gòu)等多方組織共同參與的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，促進(jìn)高等教育產(chǎn)權(quán)的合理流動(dòng)。首先，客觀規(guī)范的資產(chǎn)評(píng)估工作是保證產(chǎn)權(quán)合理流動(dòng)合法有序的前提。金融機(jī)構(gòu)及評(píng)估機(jī)構(gòu)聯(lián)合對(duì)混合所有制職業(yè)院校的法人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估與驗(yàn)資，保證評(píng)估與驗(yàn)資的科學(xué)性和真實(shí)性。教育主管部門或行政部門要監(jiān)督評(píng)估過程，建立評(píng)估責(zé)任制，保證第三方評(píng)估的真實(shí)可靠。其次，專業(yè)規(guī)范的中介機(jī)構(gòu)能有效提高產(chǎn)權(quán)交易的效率與效益。培育一批熟悉高等教育產(chǎn)權(quán)交易的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮信息傳遞、委托代理、制度規(guī)范、價(jià)格挖掘等功能，可以簡(jiǎn)化交易手續(xù)、減少交易成本。最后，必須出臺(tái)高等教育產(chǎn)權(quán)評(píng)估和核算方面的法律或制度,使產(chǎn)權(quán)交易有法可依、有法可循。并且，要培養(yǎng)一批專業(yè)的核算人員，如工程核算人員、會(huì)計(jì)師等，能夠?qū)旌纤兄坡殬I(yè)院校的資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)合理的核算。

由于我國教育體制的原因，關(guān)于高等院校產(chǎn)權(quán)歸屬、產(chǎn)權(quán)明晰等問題的研究并不多；而對(duì)于新出現(xiàn)的混合所有制職業(yè)院校而言，產(chǎn)權(quán)明晰是不可回避的重要問題，關(guān)系到混合所有制職業(yè)院校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。目前，混合所有制職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)明晰面臨諸多難題，需要我們打破思想的禁錮，找尋有效的途徑，逐步構(gòu)建適合混合所有制職業(yè)院校發(fā)展的產(chǎn)權(quán)機(jī)制。