行政公益訴訟中檢察建議的剛性化路徑

劉瓊瑤

(鄭州大學 法學院， 鄭州 450001)

據數據顯示，2020年1-6月，全國檢察機關共辦理公益訴訟案件61 024件，其中行政類案件55 202件，占立案總數的90.5%；開展公益訴訟訴前程序47 144件，提出行政訴前檢察建議42 537件，占90.2%[1]。從全國行政公益訴訟的開展情況來看，訴前程序已經成為行政公益訴訟中最重要的部分，而檢察建議也占據著非常大的比例。從開始試點以來各地區的數據中不難看出，檢察機關辦理此類案件的數量在逐年攀升，而且檢察建議得到重視并被采用的占比更是超過了80%[2]。近期，鄭州大學檢察公益訴訟研究院評選出了“2019年度檢察公益訴訟十大精品案件”，其中訴前程序占6件之多。

1 理論依據之分析

公益訴訟分為行政公益訴訟和民事公益訴訟。行政公益訴訟的原告是檢察機關，被告是行政機關，而民事公益訴訟的原告是檢察機關和法律規定的公益組織，被告是民事主體?！缎姓V訟法》第二十五條規定了人民檢察院提起行政公益訴訟需要履行前置性程序，發出檢察建議是訴前程序的主要方式。訴前程序主要分為四個步驟，第一，檢察機關發現損害公益的事實和線索，積極進行調查核實；第二，檢察機關提出檢察建議并送達有關機關；第三，被建議機關進行自我糾正并在法定期限內回復；第四，檢察機關對整改結果進行審查和監督。提出檢察建議是檢察機關重要的職能之一，檢察建議的內容非常廣泛，主要包括再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議。從這些類型中可以看出，檢察建議主要發揮兩大功能，即篩選功能和監督功能。再審檢察建議要求法院重新審理案件，糾正違法檢察建議是對偵查、審判、執行等活動中的違法行為，提出糾正意見，社會治理檢察建議是檢察機關參與社會治理的一種方式，這些都體現了檢察建議的監督功能。而公益訴訟檢察建議除了監督功能外，更多的是篩選過濾功能，通過訴前程序解決公益爭議，避免進入訴訟程序浪費司法資源。

在行政公益訴訟中，檢察建議的性質主要包括法律性、督促性和優化性三個方面。法律性主要體現在檢察建議具有充分的法律依據，一方面，《憲法》明確了人民檢察院法律監督的角色定位，另一方面，《行政訴訟法》也規定了檢察建議是行政公益訴訟的前置程序。監督性主要體現在檢察建議的功能上，檢察機關以檢察建議的方式指出問題并提出整改措施，行政機關收到建議后進行整改和反饋，檢察建議在整個過程中發揮著積極的督促作用。優化性主要體現在檢察建議可以平衡行政機關、檢察機關、法院三方關系。既要使行政機關自我糾錯，避免司法資源浪費，又要保證檢察機關正確行使職權，避免對行政權和司法權的過多干涉。

2 初步實踐之困境

檢察建議在行政公益訴訟中具有舉足輕重的地位，它不僅是進入訴訟程序的必經環節，而且也發揮著過濾篩選案件、節約司法和社會資源的作用。在崔某某非法占用農用地案件被判決后，土地恢復問題沒有得到及時的解決，因此，寧陽縣人民檢察院就向國土資源部發送了有關農用地保護的檢察建議。收到建議后，國土資源部門與檢察院不斷進行溝通交流，召開專題會議認真研究落實檢察建議。通過這些強有力的舉措，使得被破壞的土地表面植被得到了恢復，讓檢察建議從文字變成了實際，取得了滿意的社會效果。

但是在司法實踐中，并非所有的檢察建議都能取得滿意的答復。一方面，大部分檢察建議剛性不強，未得到行政機關的重視和認真對待，最終杳無音訊。蘭陵縣村民在祖墳點冥紙而引發火災，造成了林地的大面積毀損。蘭陵縣人民檢察院向林業局發出有關恢復林地的檢察建議，林業局收到后未采取措施督促責任人補種樹木，也未在法定期限內進行回復，使得被燒毀的林地一直未得到修復。另一方面，部分檢察建議無法找準問題所在，建議模糊甚至錯誤，不僅加重了被建議單位的負擔，而且減損了檢察機關的權威。我國現行法律中并沒有明確檢察建議的效力問題，因此，有必要增強檢察建議的效力。首先，如果檢察建議剛性不足，那么訴前程序就會形同虛設，不僅弱化檢察機關的地位，而且無法發揮行政機關自我糾錯的功能。其次，在司法實踐中，大多數案件可以通過檢察建議進行有效解決，這就表明訴前程序很大程度上節約了司法資源，同時一些進入訴訟程序的公益案件也往往是因為檢察建議的剛性不足。司法實踐中造成檢察建議剛性不足的原因錯綜復雜。

第一，調查核實權的法律依據有限。檢察機關行使職權的形式有很多，比如提出檢察建議、對法院判決提起抗訴、提出糾正意見等，而保證這些檢察活動合法性和科學性的前提就是要充分行使自己的調查核實權。調查核實權是檢察機關在行使法律監督職權過程中的派生權力，其性質屬于監督權，是檢察機關主動行使的權力。因此，在行政公益訴訟中，檢察機關只有充分行使自己的調查核實權，才能保證檢察建議的科學性和剛性化。但是我國現行法律對檢察機關調查核實權的規定非常有限?！缎姓V訟法》中沒有規定檢察機關的調查核實權?！度嗣駲z察院組織法》中僅規定了人民檢察院可以進行調查核實?！秲筛哧P于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中大部分是原則性、程序性、宏觀性的規定，沒有提及訴前程序中的調查取證權?！度嗣駲z察院檢察建議工作規定》中明確了提出檢察建議應當遵循的原則、檢察建議的類型、檢察官進行調查核實時可以采取的措施等內容，但是同樣缺乏對調查核實權的強力保障。對于調查核實權的保障方面，法條的規定也比較宏觀和片面?！度嗣駲z察院組織法》中規定了人民檢察院在行使法律監督職權時，有關單位應當予以配合；第四十八條規定任何人不得妨礙人民檢察院依法行使職權。《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》中也提到了“應當配合”的字眼。但是，以上這些規定都過于宏觀和寬泛，在保障檢察機關調查核實權方面沒有具體的可操作性。對于“應當配合”的規定，法條沒有給出更加詳細的解釋，沒有規定應該如何配合，沒有規定行政機關拒絕配合的法律后果和懲罰措施，更沒有規定行政機關負責人違反規定后的責任追究和紀律處分。雖然有些地方規定了人民檢察院在對行政公益訴訟案件進行調查取證時，如有必要可以請監察機關配合，但是以上這些規定都是一句話帶過，沒有相應的配套措施，久而久之就沒有了威懾力。因此，調查核實權的配套制度匱乏，缺乏相應的保障措施，現行法律中并沒有規定調查核實權的性質定位、啟動標準、適用范圍、具體行使程序以及如何進行保障等內容。無法可依的狀態使得案件在辦理的過程中阻礙重重，無法進行有效地調查核實，因此，檢察建議的科學性和有效性就無法得到保證。

第二，檢察建議內容不完善。檢察建議的內容普遍存在著案件來源模糊、事實不清、證據不足的問題，而這些問題的根源就在于檢察機關沒有充分行使調查核實權。因為行政公益訴訟中會涉及到很多專業性的領域，比如環境、資源、土地等，而檢察機關缺乏這些專業性的人才。所以部分檢察建議的內容缺乏科學性，提出的問題沒有針對性。通過在中國裁判文書網上搜索后發現，大部分提起行政公益訴訟的案件中，檢察建議只是簡單的寫道“建議依法履職，對該違法行為依法進行處理”。既沒有對證據進行簡單的陳列，也沒有詳盡的寫出需要行政機關履行的具體職責，從而使得被建議單位無從下手。

第三，檢察建議的回復期限不靈活。法條規定檢察建議的回復期限為兩個月，特殊情況下可縮短為十五日。但是在行政公益訴訟案件中，大部分案由為生態環境、自然資源、植被、森林被破壞，這些環境保護方面的整改具有極大的不確定性。一方面環境和資源有著自身的變化和恢復規律，另一方面在自然規律和客觀因素的綜合作用下很難在兩個月內完成整改。同時有學者提到：“一些行政行為所需要的時間較長，諸如土地資源破壞的情形，在鑒定、專家評審中需要不同部門相互配合的過程等都需要花費大量時間”[3]。也有學者認為：“在很多情況下，行政機關并非不作為，而是已經對有違法行為的第三人采取了強制措施，但第三人的整改效果需要較長時間才能體現出來”[4]。因此，認為被建議機關是否積極履責，不應該以“問題的解決”和“絕對的回復期限”為評判的唯一標準。我們應該辯證的看待回復期限，不能將“書面回復的延遲”作為實質性違法的判斷標準。

第四，回復”即“履職”的工作弊端盛行。一些被建議機關收到檢察建議后很快進行了回復，回復函中也列明了措施，但是文字效果卻與實際執行大相徑庭。蚌埠市淮上區人民檢察院面對轄區內商戶食品安全隱患問題，積極發出檢察院建議要求相關部門依法履行監管職責，淮上區市場監督管理局回復稱將采取多項措施。但是經檢察院調查核實后發現，在網絡平臺上依然有商戶未進行食品經營許可證的公示。這種將檢察建議當作文件往來的行為，存在“回復”即“履職”的工作弊端，大大降低了檢察建議的剛性化。

3 檢察建議之剛性化路徑

3.1 彌補調查核實權的法律空白

法律的制定和實施并非一朝一夕即可完成，應逐步部署和制定有關檢察建議的保障制度，彌補調查核實權的法律空白。首先，要對現有的法律、實施辦法、司法解釋、地方的規定等內容進行整理和匯總，厘清法律脈絡。其次，要對典型的司法案例進行收集和整理，探究出檢察建議無法在訴前程序中發揮作用的原因，以及檢察建議本身存在的問題，以此為依據來彌補檢察建議在立法方面的空白。

對于檢察建議在立法方面的完善，學者們都在積極建言獻策。有學者認為：“行政公益訴訟立法上的構建，應首先著眼于《行訴法》，以基本程序法的形式賦予檢察機關調查核實權，并明確調查核實權的內容、效力；也可以在《行訴法》第25條明確檢察機關可以對證據、材料等進行調查核實”[5]。廣東省廣州市花都區人民檢察院課題組提出：“制定檢察機關調查核實權的統一行使規則，具體內容包括規則制定的依據、目標；調查核實權的基本原則、行使人員的限定及回避、啟動的條件、適用的范圍、基本程序、保障措施等[6]。我國有必要以立法的方式明確調查核實權的啟動對象、啟動方式、啟動條件、具體操作程序、監督程序以及違法后的責任承擔等內容；更有必要對調查核實權的剛性化進行保障，如有關單位和個人如何配合，證據的效力、拒不配合的后果等。

3.2 科學調查取證的實質強化

為了保證檢察建議的質量和剛性，檢察機關在收集證據時要全面科學的調查取證。檢察機關應當從自身確保檢察建議的質量，對待每個案件應當切實收集證據把握案件事實，形成辦案人內心確信的案件事實內容，制定切實有效的整改建議，不可盲目制定，濫發、亂發檢察建議，以致于檢察建議失去威信[7]。

第一，擴大調查范圍，全面掌握案件情況。檢察機關的調查組要對案件追根溯源，深入現場調查，查清案件事實，做到心中有數。海原縣檢察機關發現解決農村留守老人“吃”的問題的“老年餐桌”，大部分存在食品衛生安全隱患、資金不到位、運行不規范的問題。于是辦案組立馬開展專項活動，親自到現場調查走訪，詢問有關負責人和村民，并采用拍照的方式取證，收集到了16份材料和247張照片。實踐中大部分行政公益訴訟都涉及到了公民的切身利益，并且公民對存在的問題和損害有著最直接的感受。因此，檢察機關在調查案件的過程中，要牢牢把握人民群眾這一社會基礎，借助公眾的力量，對案件追根溯源，廣泛收集線索和證據。檢察機關可以建立民眾舉報的信息平臺，通過媒體網絡等平臺發現輿情。也可以使用微信公眾號、抖音等自媒體工具，觀察社會群眾的生產生活，主動發現線索，同時發布短視頻或文章鼓勵人民群眾提供線索[8]。

第二，借助科技的力量。行政公益訴訟中涉及較多的案件就是河流污染問題，例如烏江。烏江作為長江上游最大的支流，面積大且水域廣，為了全面、完整、生動的展示污水排放情況，檢察機關在調查取證時，采取了無人機這一科技手段，通過航拍收集證據。面對生態環境類保護案件，為了保證證據的全面性和節約人力資源，檢察機關要善于借助科技的力量，用精密的儀器進行調查取證，例如無人機、檢測儀、大數據平臺等。

第三，借助專家意見，解決鑒定難題。在環境類的行政公益訴訟案件中，對于污染程度的鑒定，時間長且費用大，局部的鑒定無法綜合全面的反應整個污染程度。因此檢察機關要借助外力，聘請環保專家到現場取樣，出具專家意見。湯維建教授提出：“要建立全國統一的環境公益鑒定機構、建立由司法行政部門領導和監管的管理體系、建立環境公益鑒定人和專家輔助人制度、建立全國統一的環境公益訴訟司法鑒定評估標準[9]?！碧飫P教授提出：“要將調查核實所需的辦案經費納入財政預算，為之提供充足的經費保障[10]。”

第四，逐步引入聽證程序。全面收集證據后，必要時引入聽證程序。邀請相關行政機關、專家學者、普通民眾對案件的客觀事實、證據等進行討論和分析，在廣泛聽取各方意見后形成有針對性的檢察建議。這樣不僅能讓廣大民眾接受和監督，而且可以減少行政機關的排斥心理，督促其積極履職。楊建順教授提出：“人民檢察院為履行法律監督職權而進行調查核實，可以采取聽證會(包括公開的、限制公開的和不公開的)、專家咨詢(包括座談會、論證會、研討會、書面意見、專家證人以及電話、郵件、微信等)、委托檢測鑒定(如環境污染情況、土地動工開發情況)等方式[11]。”新冠肺炎疫情對各地經濟都產生了影響，疫情結束后為了恢復經濟，刺激居民消費，陜西省漢中市漢臺區鼓勵居民開展“地攤經濟”。在“地攤經濟”的推行過程中，攤販的招募、準入標準、健康衛生許可等問題急需解決。針對這一境況，漢臺區檢察院召開了行政公益訴訟聽證會，就該問題廣泛聽取各方意見。在聽證會上，檢察機關就自己收集到的證據進行展示并指出問題所在，提出解決該問題的檢察建議。各方代表也都紛紛建言獻策，贊同并支持檢察機關的檢察建議，最終使得該問題順利解決。

3.3 送達和期限的形式強化

為了進一步保證檢察建議的執行力，檢察機關可以采取公開宣告送達的方式，讓案件的利害關系人和人民群眾知曉，形成監督合力。為了高效的解決黃河府谷段“四亂”嚴重的問題，檢察機關在發出檢察建議時采取了公開宣告送達的方式，還邀請了人大代表、政協委員、人民群眾以及新聞媒體參與其中。在多方關注下，有關行政機關立馬展開整改行動，積極履行法定職責，快速解決問題。這種公開宣告送達的方式增強了檢察建議的剛性，使得檢察建議在訴前程序中充分發揮了宣傳、教育、警示的作用，實現了雙贏的效果。

在回復期限的問題上，要結合具體的案件進行具體的分析和把握，采取科學合法且多樣化的判斷標準。不僅要承認現存法律期限的科學性，嚴格遵守兩個月的回復期和緊急情況下的十五日，而且也應當注重個別案件的特殊性，進一步明確和具體回復期限的相關規定。首先，應當給予檢察機關在回復期限方面的自由裁量權，檢察機關要通過多樣化的評價標準對案件進行定性。比如案件發生的領域、案件的具體情節、嚴重程度和社會影響力、被建議單位和相關責任人的履行能力等多重標準。其次，建立回復期限的等級劃分，不同的等級適用不同的回復期限。對于緊急性的案件，適用十五日的回復期；對于一般性的案件，適用兩個月的回復期；對于情節嚴重、牽連面廣、需要多個單位協作解決的復雜案件，可以考慮在兩個月的基礎上適當延長。

3.4 監督和救濟的保障

湖北省紅安縣檢察院就農村飲用水安全問題提出檢察建議，被建議單位整改完成后，檢察機關進行了跟蹤回訪。工作人員深入調查各個供水單位，實地勘察供水水廠及其水源地，并進行現場的水質抽測。本著“回頭看”的工作理念，對用水問題進行了全方位監督，對檢察建議進行了真正的落實。檢察機關要積極地進行后續的跟蹤反饋，發揮“回頭看”的監督功能。在反饋的形式方面，可以考慮設立微信公眾號或者網絡信息共享平臺，一方面把整改過程中的緊急情況及時進行通報，另一方面定期將工作進度和修復程度進行社會公開；也可以指派專門的人員負責聯絡工作，進行日常的聯系。在反饋的期限方面，中央可以通過立法設置一個相對合理的反饋期限，地方可以在這個期限范圍內，結合地方特色進行具體細化。在責任承擔方面，檢察機關對整改工作進行檢查后，對于有瑕疵的部分，可以督促被建議機關繼續履行職責。如果被建議機關怠于履行職責，檢察機關要及時提起行政公益訴訟。同時，對于被建議單位和直接負責人要進行通報批評，在工作業績考核中予以警示。

在保障檢察建議剛性的同時，為了避免檢察權過度干預行政權，也要給予行政機關提出異議和救濟的權利。當行政機關認為檢察建議有錯時，可以向提出檢察建議的檢察機關申請復議。如果行政機關不服復議時，可以向上一級人民檢察院提請復核。這種異議制度的存在，從根本上也是在保障檢察建議的剛性化。

4 結語

訴前程序在行政公益訴訟的運行中已經得到了充分的檢驗和肯定，檢察建議的價值和優勢也得到了體現。本文從檢察建議剛性不足的原因出發，結合案例分析了很多細節性的問題，為優化訴前程序提供了理論方面的指導。檢察機關和行政機關要本著共同的價值目標，增強檢察建議的剛性化和實效性，以自我糾錯的方式解決公益問題，避免進入訴訟程序浪費司法資源。