陜北黃土丘陵溝壑區旱作梯田現狀及建管對策

李 濤

(1.陜西華正生態建設設計監理有限公司，陜西 西安710004；2.中水珠江規劃勘測設計有限公司 陜西分公司，陜西 西安710004)

習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上指出，“黃河中游要突出抓好水土保持與污染治理，有條件的地方要大力建設旱作梯田、淤地壩等”，這為未來陜西水土保持工作指明了方向。依據陜西省自然條件和全省水土保持統計數據調查分析，有條件搞旱作梯田的地區基本和陜北黃土丘陵溝壑區(陜西省水土流失重點治理區，土壤侵蝕強度為極強烈侵蝕)相吻合，行政區劃主要包括：榆林市佳縣、子洲縣、綏德縣、清澗縣、米脂縣和吳堡縣，延安市子長縣、安塞區、吳起縣、志丹縣、延川縣和延長縣。上述區域為黃河流域的重點生態功能區(國家層面限制開發區)，在生態安全戰略格局中是黃土高原的生態屏障，人均可利用水資源評價(分缺乏、較缺乏、中等、較豐富、豐富五級)為缺乏，生態脆弱性評價(分脆弱、較脆弱、一般脆弱、略脆弱、不脆弱五級)為脆弱。經濟發展基礎差、生態環境惡劣、水資源短缺是該區域經濟社會發展的限制性因素，而旱作梯田建設在治理水土流失、恢復生態功能、促進糧食安全等方面具有的基礎性作用，對當地經濟社會的可持續發展意義重大。新時期旱作梯田建管是基礎性、系統性、復雜性相統一的工作，探索陜北黃土丘陵溝壑區旱作梯田建管新技術、新模式，既是落實習總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上講話精神的具體體現，也是為全國尤其是旱區農業區旱作梯田建管提供示范、借鑒樣板。

1 發展現狀

據自然資源部門統計，截至2019年，陜西省黃河流域現有梯田28.377萬hm2。其中：陜北丘陵溝壑區梯田面積13.769萬hm2，占梯田總面積的48.52%；渭北高原溝壑區6.775萬hm2；關中河谷階地區7.833萬hm2。由于渭北高原溝壑區和關中河谷階地區梯田水利設施完善，具備灌溉條件，故旱作梯田主要分布在陜北丘陵溝壑區，面積及坡度組成情況見表1。在陜北丘陵溝壑區“十年九旱”相當長的歷史時期，旱作梯田是基礎口糧的保障田，扭轉了坡耕地糧食產量連年歉收的不利局面，基本能保證糧食穩產，極大地提升了區域的人口容量，改善了當地人民的物質生活。

表1 陜北丘陵溝壑區梯田面積及坡度組成

2 存在的問題

2.1 總量少且分散

陜北黃土丘陵溝壑區旱作梯田建設主要經過了三個階段：第一階段是20世紀60至70年代農業學大寨時期，據典型調查分析，一半以上旱作梯田是在此時期建成，且分布分散；第二階段是20世紀90年代初期至21世紀初期，以世界銀行水土保持貸款項目一期和二期工程為主要實施主體的小流域治理項目，其中含重點區域小部分旱作梯田蓄灌、田間道路、田邊埂等配套設施的提升；第三階段是21世紀初期以來，國家、省實施了有關水土保持重點建設項目和坡耕地綜合治理專項工程，但覆蓋范圍很小。

2.2 標準低

該區域的農業生產條件落后，特別是過去農業生產主要依靠人畜，在設計、修建梯田時往往缺乏統一規劃和科學的技術指導。施工方式落后，建設標準較低，田面較窄，田間道路配套少，路面窄、坡度大，且大多是土路，大型生產機械很難進到田間地頭。無截排水措施，梯田間的道路成為雨季降雨匯流的通道，道路侵蝕相當嚴重。

2.3 年久失修

建于20世紀60至70年代農業學大寨時期的旱作梯田，因建設標準低，加之年久失修、暴雨沖刷等原因，土坎沖蝕垮塌、田面沖毀、生產道路沖蝕等情況比較普遍。

2.4 撂荒嚴重

陜北黃土丘陵溝壑區受社會經濟結構調整、人口結構變化、農業生產成本高、農產品價格低等多種因素影響，土地未實現規模流轉，農村合作社難以正常經營，大部分梯田仍屬于個人承包，撂荒情況比較嚴重。

3 發展定位

3.1 明確旱作梯田在生態系統結構中的作用

在統籌山水林田草系統治理的過程中，生態結構是否合理會直接影響生態系統功能的發揮，生態系統各要素之間的配置比例是否合理、層次是否分明、結構是否有序，這些都需要充分地考慮[1]。而旱作梯田是治理水土流失、減少入黃泥沙的主要措施，是保障糧果生產、畜牧生產和林草植被生長的主要載體，同時也是涵養水源的最有效措施，影響到山、水、林、田、湖、草全部生態要素。可以說，旱作梯田的多寡、優劣是決定區域生態系統良性發展的決定性因素，在生態系統結構中具有舉足輕重的作用。

3.2 明確旱作梯田在產業結構調整和種植結構調整中的主導作用

分析該區域涉及的縣域統計年鑒經濟數據可以發現，陜北黃土丘陵溝壑區經濟發展主要依靠第一產業，該區是陜西省農業戰略格局中確定的優質雜糧基地(馬鈴薯、紅薯、大豆、小米、糜子、綠豆、紅豆、花生、芝麻等)、春玉米生產基地、優質牧草基地、絨山羊產業基地。未來，整個區域應立足于旱作梯田較坡耕地的比較優勢(如具有更好的水熱肥優勢、規模優勢、可機械化操作優勢、管護優勢等)，大力發展生態產業(生態農業、綠色農業)、種植養殖產業和紅棗、長柄扁桃等特色經濟林，充分發揮旱作梯田在產業結構調整和種植結構調整中的主導作用。

3.3 助力糧食安全、脫貧致富和鄉村振興

土地和人口是一個區域發展最重要的指標。黃河流域生態保護和高質量發展是重大國家戰略，這就要求旱作梯田工程建設，不僅要解決水土流失問題和當前糧食生產問題，還要落實“藏糧于地、藏糧于技”的發展戰略，在更高層次上保障國家糧食安全的方向和路徑。該區域是國家連片特困區，應圍繞脫貧攻堅目標，服從和服務大局，通過旱作梯田建設加大對土地結構的改造力度，以更好發揮旱作梯田良好的生態、社會和經濟效益，積極服務于鄉村振興戰略。

4 新時期旱作梯田建管對策

4.1 以習近平生態文明思想為指導，發展經濟、保護生態環境

習近平生態文明思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容，其核心思想是人與生態環境的關系，其主要內容是堅持人與自然和諧共生，樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念，推動形成綠色發展方式和生活方式，統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格生態環境保護制度。在旱作梯田的建管中，我們要運用唯物辯證法，深刻理解習近平生態文明思想，走可持續發展的道路。要實現可持續發展，必須建立一種把經濟和生態環境內在統一起來的生態經濟模式，既達到發展經濟的目的，又保護好人類賴以生存的生態環境。

4.2 以人定田，合理確定和調整林-村-田的結構和面積

區域內主要地貌類型是溝梁峁，合理確定和調整林-村-田的結構和面積至關重要。應以行政村為單元，依據土地地形結構，在統籌考慮壩地建設基礎上，按照交通便利、土肥條件好、可規模化機械化生產、可修寬幅梯田(原則上不小于5 m，坎高不超過1.5 m)等原則確定梯田位置。然后分析長期人口和農林經濟趨勢及結構，盡可能在集體經濟成員承包土地依法流轉(解決目前土地協調難度較大問題)的基礎上，根據市場和農業戰略布局確定旱作梯田的種植結構、經濟林構成和比例等。按照農林經濟學理論，在實現基本自動化的基礎上，該區域職業農民人均經營管理1 hm2高標準土地(含旱作梯田和淤地壩地)是最經濟、最適度、最合理的。應以此為標準以人定田，確定耕作總面積；同時應以水資源承載力為主要限制因素確定匹配人口的村莊面積，其他土地全部用于生態用地。

在重新調整利用土地資源時，要充分考慮自然地理條件，大抵可將山體分為四段進行利用：梁峁頂及周邊緩坡區建設旱作梯田(坡度適宜、生產便利)，山腰高陡坡營造生態林灌草(有利于恢復植被、水源涵養，使溪澗常年有水，使溝道淤地壩有水)，溝道建淤地壩，山腳河邊駐村(道路便利、依水而居)。這種旱作梯田-生態林灌草-淤地壩-村莊 “四素共構”的結構可使該區域人與生態環境完美融合，體現了結構合理、功能完備、價值多樣、自我調節能力強的復合特征[2]。

4.3 專項清查和規劃

加快制定旱作梯田調查規范，開展旱作梯田專項清查，借鑒生產建設項目天地一體化監管，全面摸清該區域旱作梯田數量、規格、質量、分布和利用狀況。結合國土空間、水資源利用、農業、林業、水土保持等相關規劃，按照新時期對旱作梯田的新理念、新要求、新定位重新修編全省旱作梯田建管規劃，制訂行動計劃，明確目標任務和布局，加強組織領導和實施。

4.4 提升標準

根據以往治理經驗，合理確定旱作梯田、坡面水系、田間生產道路、抗旱應急水窖、埂邊防護等建設內容。加強針對行政村尺度和流域尺度的山水林田湖草統一治理，在勘察測量的基礎上高標準建設旱作梯田及其配套設施。

(1)寬幅梯田。本著經濟實用、方便生產的原則，盡可能將梯田布局在梁峁頂及其周邊緩坡區，即2°～20°之間的坡耕地上和原有老舊窄幅梯田上，主要是改造修筑土坎寬幅梯田，將區域改造成錯落有致的相對平原。

(2)田間生產道路。為方便生產、運輸、管理和維修，需在旱作梯田工程區修建一定的田間道路和生產道路。田間生產道路寬度一般3～4 m，配置標準因地制宜，能滿足機械化耕作即可。

(3)排灌溝渠。為分流、攔截坡面徑流，防止坡面和生產道路水土流失，保障旱作梯田生產和安全，需在旱作梯田區布設排灌溝渠等工程。排灌溝渠結合道路布設，盡可能采用混凝土渠或磚石襯砌渠，配置比例主要依據降水情況和地形地貌確定。

(4)抗旱應急蓄水窖。為確保干旱季節作物基本的應急抗旱保苗用水，需在規模旱作梯田區域適當位置結合排水溝渠布設蓄水窖等小型蓄水工程。另外，應根據不同區域實際，分別配置溝邊埂、植物護埂等防護措施。

4.5 探索新的建管機制

目前，水利、自然資源、生態環境、林草、農業農村等行政管理部門的各種項目資金在陜北黃土丘陵溝壑區域匯聚，各自為政現象較突出，應充分協調山水林田湖草完整生態系統各要素，探索資金歸結統一并由單一部門主導實施的有效途徑，將土地綜合整治、高標準農田建設、生態修復、林業發展、面源污染治理、小流域治理、美麗鄉村建設、水環境治理等項目有機融合。在今后的水土保持工作中，行政區域尺度與流域尺度的生態系統治理是新時期水土保持的重要任務和發展方向，需要打破部門、資金、政策分隔等各自為政的傳統做法，統籌推動系統保護和修復；努力在以旱作梯田為基礎的山水林田湖草系統治理體制機制方面實現新突破，并積極爭取國家重大項目和重大政策支持[1]。應探索完善村集體自建和以獎代補等模式，簡化行政管理流程，調動群眾自主建設的積極性，并結合農村集體產權制度和土地承包制度改革，建立健全新的旱作梯田建管機制，逐步建立起適應市場經濟規律、責權相統一的建設管護機制，加強后期管理維護，確保效益持續穩定發揮。

4.6 加強示范引領

選取潛力大、基礎條件好、積極性高的縣區，編制縣域生態文明建設規劃，推進旱作梯田建設整縣(區)試點示范，并及時總結經驗進行科學調整，為相似類型區域旱作梯田建管提供借鑒。