地下文物保護與部門間合作
——以《北京市地下文物保護管理辦法》為例的實證分析

王思渝，楊佳帆，王藝霏，劉天歌，劉保山

（1.北京大學考古文博學院，北京 100871；2.上海市浦東新區宣傳部，上海 200135；3. 北京未名文博文化科技有限公司，北京 100085）

自2014年3月1日起，北京市開始實施《北京市地下文物保護管理辦法》（下文簡稱《管理辦法》）。該法律條文的核心議題始終圍繞城市開發過程中，如何處理建設項目與考古勘探、發掘等一系列地下文物保護工作之間的關系。在學術研究層面，該議題一直是國內文化遺產研究、考古資源管理中的重大挑戰；在現實實踐層面，《管理辦法》當中提出在土地進入二級開發市場之前事先完成考古勘探工作，當時在全國這已屬極具前瞻性的做法，今已在國內諸省市間屢見類似舉措。

對于地下文物保護的問題，研究過往的討論可從2個方面進行分析：一是從他國經驗的角度，尤其是以美國的文化資源管理（cultural resource management，CRM）制度為代表，加以分析討論。CRM制度中所包含的基建施工之前需先進行文化資源保護部門的調查和評估、由基建單位承擔費用、工程建設時回避在國家層面已有登記的歷史文物相關區域等舉措，學術界已有重視[1]。二是從我國各省市所面臨的嚴峻現狀出發，諸如政府重視程度不足、各相關方文物保護意識不夠、宣傳局限、資金來源對于建設方的負擔、執法層面不到位等問題，在學術界過往的研究當中已屢有提及[2-5]。

但是，在上述的討論當中，越是針對政府部門的行為邏輯和自身利益問題，越是缺乏更進一步的討論；越是進入到實施執行層面，越是有待更具實證性的研究予以剖析。尤其是當上述討論實則已在不同程度上意識到了政府部門間的分工與合作對實際的地下文物保護效果所造成的影響之時，卻少見相關研究在此方面進一步深化。

如今，《管理辦法》已實施超過4年。作為一部政府規章，其是否適應了新的社會經濟環境，在實施過程中暴露出了怎樣的部門間合作問題……對此加以實證分析，不僅有利于彌補上述研究缺陷，也有利于北京市進一步完善其政策，更有助于國內諸省市同類政策相互之間借鑒與參考。

1 基于地下文物保護層面的意義

在正式進入到對部門行為的討論之前，有必要先基于傳統的地下文物保護角度，提煉出《管理辦法》中主要的內容框架。

在我國城市開發的大背景下，對于地下文物保護而言，核心的沖突可被概括為一種用地矛盾。因此，《管理辦法》的規定也可以主要被理解為針對于此的3個層面。

（1）《管理辦法》明確規定，符合法定條件的土地儲備開發項目，在土地入市之前便需要由土儲單位提交考古發掘單位進行調查、勘探，調查、勘探完成之后，才可據此判斷是否土地入市（第十一條）。即便是對于早在該辦法之前已完成了市場交易的土地，《管理辦法》也明確要求，建設單位需在施工前報請文物行政管理部門組織考古調查、勘探，調查、勘探結束之后，由文物部門出具的意見書將構成獲得下一輪系列施工許可的必要條件（第十二條）。

（2）在上文所說的程序之前，為了體現對在考古意義上重要性不同的土地的差異化管理，也是為了應對北京市的土地開發現狀，《管理辦法》采取了一種“農村包圍城市”的策略[6]。《管理辦法》明確規定了“地下文物埋藏區”“舊城之內建設項目總用地面積一萬平方米以上”“舊城之外建設項目總用地面積二萬平方米以上”“重點監測區”的限制條件。這4個限制詞意味著，根據《管理辦法》，前述三者屬于一律“應當”進行考古調查、勘探的范疇，這三者以外只是“可以”報請，而如若不報請，則在施工前制定地下文物保護預案即可；而在不報請的這類情況當中，如若位于后者所論的“重點監測區”，則“應當”將預案報文物行政部門備案（第十條）。在指導北京城市建設的《北京城市總體規劃（2016—2035年）》中，明確將有序疏解非首都功能和城鄉發展一體化作為未來北京城市發展的重要方向，這也再次呼應了《管理辦法》中“農村包圍城市”這一方向的前瞻性。

（3）除了上述前置性措施之外，即便是進入到施工環節之后，《管理辦法》也對此階段中潛在的文物破壞繼續予以限制。例如，建設單位、施工單位發現文物“應當”立即采取保護措施；監理單位若發現未采取相應措施，“應當”立即采取措施并通知文物行政管理部門。文物行政管理部門也可以主動加強對地下文物埋藏區和重點監測區的日常巡查，并有權對施工現場的文物保護工作進行監督管理。任何單位和個人若發現破壞文物行為，也可向文物行政管理部門舉報。文物行政管理部門經查證后可對建設單位、施工單位予以罰款或追究刑事責任（第十八條、第十九條、第二十五條）。

總體來說，通過3個層面的舉措，《管理辦法》在理想狀態下建立起了一套從土地開發前、土地開發中到土地開發后的多重保險，且也充分考慮了當時北京市大規模建設已逐步轉向郊區的現狀，因此對于在行政層面解決考古資源管理中的土地問題具有重要意義。

2 部門間的合作與困境

由《管理辦法》的上述重要意義以及制度的設計可以看出，土地的問題遠非文物、考古相關部門一家之權責。即便是僅考慮政府部門框架之內的情況，它也涉及相當數量的上游和下游關聯部門。

至此，僅給出土地尚未入市的情況，如表1所示。

表1 土地尚未入市時所涉及的步驟、部門及具體內容①本表格主要內容參考自：北京規劃與自然委員會.北京市土地一級開發及經營性項目用地招標拍賣掛牌出讓.http://ghgtw.beijing.gov.cn/art/2006/8/3/art_2490_689.html；首都之窗.土地一級開發項目授權審批及相關提問.http://www.beijing.gov.cn/；嚴峻. 土地一級開發基本流程及成本構成分析[J].今日財富,2017(19):22-23；陳春,張婕.土地一級開發模式比較研究:以北京和重慶為例[J].中國房地產,2007(1):43-46.

續表1

此外，筆者將土地入市之后二級開發市場的情況整理如圖1所示。

面對如此數量的相關政府部門，合作已在所難免。但在后續實施過程中發現，政府間的合作不斷面臨一系列的現實挑戰。

2.1 政府部門以外主體的介入

實際上，《管理辦法》在制度設計之初所做出的設想在于：即便在辦法實施過程中依然會涉及部門間糾葛的問題，但若按照設想，借此《管理辦法》，應能將考古勘探/發掘與土地建設之間的主要矛盾集中在土儲單位轉讓土地入市之前解決，從而將這一系列問題轉換為政府部門內部間的問題，這總歸比由第三方建設單位介入更便于操作。受訪者表示，“（這種做法的）好處是，文物部門原先要與二級開發單位打交道。現在直接提前到前幾年拆遷時便進行考古工作。這就解決了過去面臨的‘什么時候提前、怎么提前’的兩大難題，二級開發單位拿到的土地是已經開發完成的土地，故可將文物部門與建設單位的矛盾化解，將文物部門與建設單位之間的矛盾直接轉化為政府部門間的溝通”②對文物部門人員的訪談， 2018年6月29日。。

圖1 《管理辦法》中所涉及的土地二級開發市場流程

但是，隨著《管理辦法》的實施，諸多設想之外的難題開始出現。

首先，由《管理辦法》所框定的一套制度設計在現實中遭遇了“不完全部門間”的困境。

在訪談中，受訪者表示，“現在有很多土地買了之后不著急動工，先存著，北京目前存在這樣的土地非常多”③對考古部門人員的訪談，2018年7月6日。“早年賣出的土地、招拍掛之后的土地，土地已經進入二級市場，無法控制”④對文物部門人員的訪談，2018年6月15日。。在進一步的調查中我們發現，在《管理辦法》實施“之前拿地的情況已經太多，有開發周期原因、釘子戶原因、開發商自行閑置的原因，成因很復雜”⑤對文物部門人員的訪談，2018年9月28日。。換言之，早在《管理辦法》實施之前，北京市存在過多已經入市但未經勘探也未經開發的土地；面對這批土地，《管理辦法》的導向是依然需要建設單位作為一個獨立于政府部門之外的第三方，自行核對項目所在土地的范圍是否需進行考古工作，再自行到北京市政務服務中心市文物局辦事窗口進行申報。

與之類似的，受訪者表示，“近年來（北京市）房子更新、老舊小區申請等二級開發項目逐漸成為主流”⑥對文物部門人員的訪談，2018年6月29日。。這類現象在性質上同屬于土地已經入市之后的情況，同樣需要面臨第三方力量自行進行申報的問題。

受訪者所描述的現象可與北京市土地開發的相關數據形成呼應（圖2）。僅就房地產開發為例，北京市在企業手中依然積壓了大量的待開發土地。這種存量盡管從2013年后逐年消減，但截至2016年，仍存有444.23萬m2這樣的土地。

圖2 北京市2012—2016年間的房地產開發企業待開發土地面積

這種由部門外主體所推動的合作與理想狀態中純粹的部門間合作的區別在于，這一部門之外的主體實則給整個行政過程重新設置了一個增添壓力的、更為顯性的催化劑。

這種壓力所帶來的問題在近年來愈發明顯，尤其是自2014年國務院第一次常務會議主題定位簡政放權以來，中央多次在重要工作報告與會議中提出，要大力推進簡政放權工作。黨的十九屆三中全會《決定》提出，“要堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制弊端”。本文涉及的土地開發建設審批手續，也屬于這一系列改革之中。并且，在2018年公布的世界銀行的《全球營商環境評估報告》中，中國大陸排名僅第78位。據該報告顯示，辦理施工許可證恰恰是拉低中國總分的因素之一。以新建倉庫辦理施工許可證為例，彼時的數據顯示，中國內地需要辦理23個程序，全球最佳的丹麥只需要7個；中國內地需要247.1天，全球最佳的韓國只需27.5天。

在此背景下，2018年6月，北京市文物局推出了《關于進一步優化營商環境簡化考古調查勘探辦理流程的實施意見（試行）》（后文簡稱《實施意見》），劃定出具體的不再于建設工程開工前組織考古勘探工作的條件，明確提出縮短辦理時限，均可視為針對此壓力背景下所做出的應對性措施。

2.2 部門間合作

除了上文所述的這種政府部門以外的主體的介入之外，《管理辦法》中的部門間合作開始在一系列細節問題上出現交流不暢的情況。

例如，《管理辦法》目前所涉及部門間合作在信息上沒有完全實現整合、共享。建設單位在填寫申報相關信息時需要重復填寫如項目位置、范圍、面積等相關信息，距離辦理事項一窗受理、填報一張表格、并聯審批等要求相去甚遠，使營商環境未能得到有效優化。調查發現，建設單位大多數無法對工期事前做出準確的判斷，它們需要在得到規劃部門的意見之后，才得知還需要考古這一流程，再需要回到文物考古部門，才能得知具體的文物考古工作要求，故整體效率難以加快。

另一體現信息交流的現象還在于，當下的“地下文物埋藏區”和“重點監測區”制度的實施現狀。理想狀態下，這種制度設計應當可以根據分區治理、分重要性采取不同處理的方式來彈性地有效消解合作成本，對建設單位來說利于成本和時間可控[7]。但是，僅以北京市的現狀來看，該劃定成果一直未能根據考古研究和土地開發成果實時更新，也未能與上游和下游部門的相關數據庫形成聯動，依然需要簡單機械地根據具體案例采取自行查詢的方式來處理，實則也未能將其在消解合作成本方面的功效最大化。

機械攪拌的過程中，需連續攪拌，從投放原材料開始到最后的卸料，不得有中斷，連續攪拌的最短時間做了如下規定，其中自落式攪拌輸出量大于500L時，最短時間2min，小于等于500L時，最短時間1.5min；采用強制式攪拌時，攪拌量大于500L，最短時間1.5min，攪拌量小于等于500L時，最短時間1.0min。

這種交流不暢可以渣土清運的問題為例表現得頗為明顯。

根據《管理辦法》第十五條規定，接到相關單位的申請后，應由市文物行政管理部門“在施工現場具備考古調查、勘探條件下”按照規定組織考古調查、勘探工作。因此，北京市文物研究所在初審并受理建設單位的申報后，還需要派出考古工作人員到施工現場評估進場條件，以此決定是否可以進一步開展考古勘探工作，未達到進場條件的將予以退件。這里所謂的是否達到進場條件，渣土清運與否便是一項重要的標準。

根據北京市文物局方面提供的統計數據，從2015年11月以來至2018年9月，除去正在“受理”和“審查”中的項目，余下共計711個項目中，有580個項目直接“辦結”，但還有101個項目是“辦結（不予受理）”，30個項目是“辦結（用戶終止）”。而這里的“辦結（不予受理）”則明確指向的是退件的情況。

就此問題進一步調查時，受訪者表示，“最大的矛盾、最突出的問題是現場渣土問題”⑥。“一個地塊拆遷結束后地面有渣土，清運是一個很大成本的問題，施工方傾向于將渣土堆在一邊，讓你（考古工作人員）在這考古，如果什么都沒有，再把這邊的兩倍渣土挪過去”④。

根據我國現行的相關制度要求，渣土清運工作應當由土儲部門或建設單位完成，由住建部檢查渣土、建筑垃圾堆體穩定性和滑坡風險排查情況，由環境、衛生行政主管部門監督渣土、垃圾建筑垃圾清運工程完成情況。例如，《北京市市容環境衛生條例》第五十八條第二款的規定，建筑垃圾、渣土應由產生其的單位自行清運或者委托環境衛生專業作業企業清運到指定的處置場所。《管理辦法》中所謂的“調查、勘探條件”實則已經假設，渣土清運的問題最遲到考古工作人員進行現場評估時，按照上述相關規定已被妥善處理。但在現實情況中，直至考古工作人員進行現場評估之時，拆遷未完、渣土被打散后平鋪、渣土集中被堆置到施工范圍內等不符合考古調查、勘探的條件依然頻見。

究其原因，一方面在于環保和考古兩方面工作對于渣土的要求事實上存在差別，而部門間在依據《管理辦法》進行了流水線式的權責劃分之后，在此細節問題上卻缺乏實質有效的溝通；另一方面，還涉及費用由誰承擔的問題。

對于建設單位，進行渣土外運均需花費相應費用，產生成本相應增加。因此，從單方面成本有效的角度出發，慣于采用就地掩埋等方式來應對環保等已有明確規范的檢查工作，但這卻不符合考古工作的進場條件；或者直接希冀于能夠跟考古工作同步開展，以節省工期。而對于土儲部門而言，其財政名目需要接受嚴格的審核，而在訪談中，受訪者便表示，“在實際工作中，甚至存在項目建設預算審核時將考古經費一項砍掉的現象。考古經費無法直接列入預算的現象在實際工作中大量存在，這也導致土地儲備部門感到痛苦，有時會將考古費用以拆遷費的名目納入土地儲備開發成本之中，沒有考古經費這一報銷科目可作為建設項目的前期費用”⑥，由此造成了雙方的為難。并且，由于土儲部門也需嚴格執行預算制度，在“事出無名”的基礎上，若當年政府預算中相關經費已用完，將導致沒有可用經費而無法及時進行渣土外運。

面對該問題，在制度上尚無明確對策之時，受訪者表示，“（對于開發商的考古申請）能收的盡量收，如果開發商可以配合我們（考古部門），在我們進場同時用機械清理渣土，保證進度不被拖延就會收件。（考古領隊）在踏勘意見上會寫明有多少是符合條件的，多少是不符合條件的，有什么障礙物，并且開發商承諾配合機械清運渣土，雙方簽字，這是第一步的協議”③。這在上文所提的《實施意見》當中，也以“在不能滿足全部場地同時具備考古勘探條件的情況下，建設單位可申請分批次開展考古勘探”得到了明確。但是，這種做法可視為一種應對性的調整，并未在根本意義上對部門間流水線式權責劃分后“各人自掃門前雪”的情況做出改變，分批次之后的權責壓力實際上會再次轉移到已面臨相當負擔的考古部門的身上。

3 討論：何以合作

面對上述現象，若想要合理有效地審視《管理辦法》中實施至今所面臨的現實問題，就必要跳出狹義的地下文物保護問題的限制，將政府部門的立場與行為邏輯、部門間的合作與間隔等問題納入考慮框架之內。

這類問題在更為廣泛的人文社會科學當中已屢有討論。例如，余亞梅、唐賢興[8]提出了影響部門間關系的3個基本假設，資源制約、獲得組織的合理性和正當性、組織間的信任；周志忍、蔣敏娟[9]尤其將“權力部門化”和“部門利益化”視為造成部門間協同失靈的基本原因之一。在后續研究者的討論中，共同利益的問題被進一步放大和精細。楊龍[10]曾將部門間合作的問題納入橫向的政府間關系的范疇之內，并由此引申至部門間形成“府際政策網絡”，追求部門間相互依賴、資源互惠并利益共生，從而共同推動我國走向完善的治理性模式。王清曾使用“正”“無”“負”3類庇護性和“正”“負”2類外部性來討論政府部門間的博弈問題[11]；后續又進一步引用“政績共榮體”框架將這個問題更細化到對政績共榮的認知、組織或結構層面建立合作的框架以及上級政府予以的激勵和鞏固3個階段[12]。不僅如此，如果我們適度跳脫部門間的問題，而就合作議題來加以考慮時，尤其以新制度經濟學派以及“交易費用”框架最具解釋能力。

在這類討論當中，合作并不僅限于行為雙方的供需一致，還要充分考慮制度障礙、信息不對稱、組織和監督成本等問題都會構成一種事實上的經濟或時間“費用”，從而影響到雙方的合作[13]。

總體來說，上述研究者們關于合作問題的討論可被歸納為3個限制條件：各部門動機/利益、外在動力以及合作成本。

以此再來重新審視《管理辦法》，會意識到：《管理辦法》所營造的實則是一套依靠法規實現清晰的權責切分之后的流水線式合作。這種合作在法理和新制度經濟學層面⑦在新制度經濟學派的代表人物科斯的觀點當中，清晰的權責/產權劃分是有效消解交易費用的重要原則之一。都可以被看作是一套有效的合作邏輯，但是這也并不意味著現實中的合作困境便不會出現。

首先，在各部門動機/利益的問題上，本身在通常的部門間合作時，越是清晰的權責劃分和流水線式合作，除非存在著明顯的共同利益導向，否則，各部門會出現各自為政、動機/利益相異的普遍現象。此時，在強調文物考古事業的專業性和獨特性之后，各部門間不僅動機/利益不盡相同，并且文物考古部門與其他部門之間的關系更容易出現無庇護性乃至負庇護性的特點。文物部門的限制性規定如若遭遇違法行為乃至輕微的不合規行為，而由此采取的措施，對于其他部門而言，也會出現相應程序滯后等負外部性，這實則加劇了部門間在動機/利益問題上的分歧。

此外，當部門間的權責被流水線式的精細切分了之后，促成共同利益更為柔性、統一的跨部門式協調機制卻一直未能形成。在政績考核和上級鼓勵層面，踐行大政策趨勢的壓力逐漸轉換為對特定部門的責備，從而進一步加劇了外在動力上的缺失。

更為明顯的隱患出現在合作成本之上。上文中已有強調的交流不暢，具體而言又可被切分為信息不溝通、程序重復、事前標準不清晰、各部門要求不一致等問題，均可被視為是這種成本的體現之一。

綜合來說，這3個限制條件可充分解釋《管理辦法》各部門在內外之間所形成的邏輯過程：在各部門動機/利益存在差異的基礎之上，《管理辦法》中一直缺乏外部動力對此問題加以彌合；盡管可以將協調這種差異的希望回到法規及其配套政策在各個細節問題上的全面性之上，但是一旦這種全面性不能如期實現，便會引發一系列細節問題上的摩擦，此時，即便是所謂清晰的權責界限也并不一定利于有效解決此類摩擦；在尚無妥善的方法處理這類細節摩擦之時，摩擦所導致的壓力很大程度上又回溯到了對推動整個流程最為急切的行為主體—建設單位的身上，即，“不完全部門間”的情況會將這類成本所造成的壓力更加顯化，形成彼此為難的局面。

相較之下，鄭州、成都、西安等地也先后實行了與北京有所類似的考古前置制度。在上述限制條件的問題上，他們的部分做法也可視為有所啟發。例如，鄭州在2017年發布、2018年正式實施的《鄭州市人民政府關于招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權考古調查勘探發掘前置改革的通知》，在此過程中進一步深化“聯席會議”制度，定期召集并協調各部門，并將主導權交由市國土資源部門。這一舉措可謂直接面向了上文所述的各部門間動機/利益問題⑧注：這一類似制度在北京也曾有過推行，但在訪談過程中發現，該制度并未得到長期堅持和有效貫徹。。陜西省西安市在2018年發布的《西安市人民政府辦公廳關于印發西安市土地供應前考古勘探和費用承擔管理辦法的通知》當中，則是通過一定程度上的權力外放，“由提出考古勘探申請的機構、建設單位、項目改造主體”直接“委托具有考古勘探資質的單位進行考古勘探”，文物部門的主要精力轉向對勘探單位的審查和監督之上，從而減輕自身的行政壓力。

4 結束語

面對上述問題，對于文物考古部門而言，所需努力的方向便不僅單一指向“如何更好的保護文物”的問題，更需積極回應，如何探尋更好的部門間合作機制。上文的討論，實則已經指出了彌合部門間動機/利益、尋找外部動力、消解合作成本等基本方向。我國自2008年推行大部制改革以來，對于部門間關系、行政效率等問題不斷重視。近年來所倡導的優化營商環境對于文化遺產和考古資源管理而言，既是機遇，也是挑戰。因此，重視部門間關系在該領域內的實證現狀、明晰影響合作的限制性條件是后續進一步展開研究、提出針對性意見的重要基石。