健全省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)制度研究

伊士國，吉 利

（河北大學 國家治理法治化研究中心，河北 保定 071002）

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律并存，是中國法治的顯著特征與獨特優(yōu)勢所在。但是與成熟的國家立法體制相比，黨內(nèi)法規(guī)制定體制還“稍顯青澀”，不能完全適應(yīng)當前黨內(nèi)法治建設(shè)的需求。特別是“黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限不夠清晰，制定技術(shù)有待提高”①，嚴重制約了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)成效。這就需要我們加強對黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的理論研究，具體包括三個維度：一是制度維度，即從黨內(nèi)法規(guī)制定制度層面界定誰有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)及其權(quán)限劃分；二是實踐維度，即從黨內(nèi)法規(guī)制定實踐層面來界定誰在制定黨內(nèi)法規(guī)及其權(quán)限劃分；三是應(yīng)然維度，即從黨內(nèi)法規(guī)制定基本原理層面界定誰應(yīng)制定黨內(nèi)法規(guī)及其權(quán)限劃分②。由于省級黨內(nèi)法規(guī)是最低層級的黨內(nèi)法規(guī)，科學界定省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍及其權(quán)限劃分，對于完善黨內(nèi)法規(guī)體系具有重要的基礎(chǔ)性作用，因而，本文將從制度、實踐、應(yīng)然三個維度對省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)問題予以探討，以提出完善省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的相關(guān)建議。

一、省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)之制度設(shè)計

《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》）和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）等構(gòu)建了黨內(nèi)法規(guī)制定體制，明確了黨內(nèi)法規(guī)制定主體及其權(quán)限等內(nèi)容，對省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)進行了制度設(shè)計，主要內(nèi)容如下：

（一）省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)主體

由于黨內(nèi)法規(guī)相當于黨內(nèi)“立法”，“制定黨內(nèi)法規(guī)就是立規(guī)矩、定標準，屬于針對不特定人或者不特定事所為的抽象黨務(wù)行為，區(qū)別于針對特定人或者特定事所為的具體黨務(wù)行為”③，因而，根據(jù)《制定條例》的相關(guān)規(guī)定，只有特定黨組織才能享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，才能成為黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)主體。目前，根據(jù)《制定條例》第三條之規(guī)定，只有黨的中央組織，中央紀律檢查委員會（以下簡稱中紀委）以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委等少數(shù)黨組織或黨的工作機關(guān)才有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)，這一點與數(shù)量眾多的國家立法主體形成鮮明對比。之所以如此，一個重要原因是國家治理更強調(diào)“民主”，為了保證人民更好當家作主、因地制宜，便賦予更多層級、更多數(shù)量主體立法權(quán)；而黨內(nèi)治理更強調(diào)“集中”，為了保證黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，維護黨中央權(quán)威，便賦予更少層級、更少數(shù)量主體黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。正如有學者指出的：“黨內(nèi)法規(guī)是用來為從嚴治黨服務(wù)的，過分強調(diào)民主顯然無法達成從嚴治黨的目的。”④而根據(jù)《制定條例》第十一條之規(guī)定，有權(quán)制定省級黨內(nèi)法規(guī)的主體僅限于省、自治區(qū)、直轄市黨委，但關(guān)于省、自治區(qū)、直轄市黨委的具體范圍，理論界與實踐界尚存一定爭議，下文將對此予以具體闡述。

（二）省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限

《制定條例》第二章以明確列舉的方式對黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限進行了規(guī)定，對不同黨內(nèi)法規(guī)制定主體的權(quán)限進行了劃分，基本明確了省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限。根據(jù)上述規(guī)定，再結(jié)合《制定條例》其他相關(guān)規(guī)定，我們可以將省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限之規(guī)范內(nèi)容分為三方面：一是省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體根據(jù)《制定條例》享有的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限，即省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限之“享有”。二是省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體禁止行使的制定權(quán)限，即省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限之“禁止”。三是省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體經(jīng)授權(quán)可以行使的制定權(quán)限，即省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限之“授權(quán)”。具體說來：

1.省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限之“享有”

《制定條例》第十一條明確規(guī)定了省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體自身享有的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限，即省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體可以就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定省級黨內(nèi)法規(guī)。類似國家立法，省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體享有的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限主要包括兩類：一類是實施性黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，即為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)作出配套規(guī)定。一方面，這是考慮到中央黨內(nèi)法規(guī)要在全國和全黨范圍內(nèi)實行，有些規(guī)定只能比較概括和原則，這就可能影響其針對性和可操作性，因而，為了保證中央黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效果，就需要省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況制定配套規(guī)定。另一方面，對于省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體來說，其本身就承擔著保證中央黨內(nèi)法規(guī)在本行政區(qū)域?qū)嵤┑娜蝿?wù)，其黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)主要就是從屬性黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，即為執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，而根據(jù)中央黨內(nèi)法規(guī)的原則、精神和內(nèi)容，結(jié)合本行政區(qū)域的實際情況，制定具體的實施細則或?qū)嵤┺k法，將中央黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)內(nèi)容予以細化，以提高中央黨內(nèi)法規(guī)的針對性和可操作性，確保其得到良好實施。需要注意的是，省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體只有在中央黨內(nèi)法規(guī)有明確要求時，才能制定中央黨內(nèi)法規(guī)配套規(guī)定，且對中央黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容一般不作重復性規(guī)定。另一類是自主性黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，即為履行《黨章》和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的領(lǐng)導本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和負責本地區(qū)黨的建設(shè)相關(guān)職責而制定相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。這是考慮到盡管省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體的職責具有同一性，但由于我國各地情況千差萬別，因而，中央黨內(nèi)法規(guī)就只能提供原則性規(guī)定或不便于專門對其進行規(guī)定，而主要應(yīng)由省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況，因地制宜地制定相關(guān)省級黨內(nèi)法規(guī)，以履行《黨章》和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的相關(guān)職責。至于省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體自身的相關(guān)職責為何，可以參照《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》（以下簡稱《地方委員會工作條例》）的相關(guān)規(guī)定，其第九條⑤規(guī)定了黨的地方委員會的相關(guān)職責，第十條⑥規(guī)定了黨的地方委員會的常務(wù)委員會（以下簡稱常委會）的相關(guān)職責，為省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體開展黨內(nèi)法規(guī)制定工作提供了明確的職責范圍依據(jù)。

2.省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限之“禁止”

對于省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體來說，其制定黨內(nèi)法規(guī)必須遵循黨內(nèi)法規(guī)制定的“法律保留”⑦原則。因而，黨內(nèi)法規(guī)制定的“法律保留”事項就是省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限之禁止事項。《制定條例》第九條⑧對黨內(nèi)法規(guī)制定的“法律保留”事項作出了明確規(guī)定，即這7 個事項只能由黨的中央組織制定中央黨內(nèi)法規(guī)。這也意味著“凡是屬于黨的中央組織制定權(quán)限的，地方性黨內(nèi)法規(guī)不可越權(quán)”⑨。但是，為了保證黨內(nèi)法規(guī)制定工作的適應(yīng)性和靈活性，《制定條例》第九條又對上述黨內(nèi)法規(guī)制定“法律保留”事項作了區(qū)分，將其分為黨內(nèi)法規(guī)制定絕對“法律保留”事項和相對“法律保留”事項。其中，“凡是涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導的事項”屬于黨內(nèi)法規(guī)制定絕對“法律保留”事項，只能由黨的中央組織通過制定中央黨內(nèi)法規(guī)的形式作出規(guī)定，是省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體絕對不能“染指”的事項⑩。而《制定條例》第九條規(guī)定的其他事項屬于黨內(nèi)法規(guī)制定相對“法律保留”事項，一般應(yīng)由黨的中央組織通過制定中央黨內(nèi)法規(guī)的形式作出規(guī)定，但是如果因黨內(nèi)法規(guī)制定條件不成熟而導致這些事項尚未制定中央黨內(nèi)法規(guī)的，黨中央可以授權(quán)省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體根據(jù)實際需要，先行制定省級黨內(nèi)法規(guī)，等將來中央黨內(nèi)法規(guī)制定條件具備、黨內(nèi)法規(guī)制定經(jīng)驗積累后，再由黨的中央組織將其上升為中央黨內(nèi)法規(guī)。

3.省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限之“授權(quán)”

根據(jù)《制定條例》第十二條之規(guī)定，省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體除享有自身應(yīng)有的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限外，還可以根據(jù)黨中央授權(quán)，享有黨的中央組織享有的部分黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限。即根據(jù)黨中央授權(quán)，就應(yīng)當制定中央黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)事項，省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體可以先行制定省級黨內(nèi)法規(guī)，待條件成熟時再制定中央黨內(nèi)法規(guī)。因而，省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體獲得“授權(quán)”必須滿足以下幾個條件：一是只能由黨中央授權(quán)，其他黨內(nèi)法規(guī)制定主體無權(quán)授權(quán)。二是由黨的中央組織制定中央黨內(nèi)法規(guī)的條件尚不成熟。三是黨中央授權(quán)的“有關(guān)事項”，只限于上述的黨內(nèi)法規(guī)制定相對“法律保留”事項，而不包括上述的黨內(nèi)法規(guī)制定絕對“法律保留”事項。也就是說，黨中央無權(quán)將“涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導的事項”授權(quán)給省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體，省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體自然也無法根據(jù)黨中央授權(quán)制定涉及這一事項的省級黨內(nèi)法規(guī)。四是黨建實踐急需制定出臺相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。五是省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體已有一定的實踐探索和經(jīng)驗積累。此外，省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體在獲得黨中央授權(quán)后，應(yīng)當嚴格遵循授權(quán)要求，不得涉及未授權(quán)事項，并應(yīng)當按照黨內(nèi)重大事項請示報告工作的有關(guān)要求，及時向黨中央請示報告黨內(nèi)法規(guī)制定工作中的有關(guān)重大事項，以保證授權(quán)黨內(nèi)法規(guī)制定的正確方向。最后，省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體按授權(quán)制定的黨內(nèi)法規(guī)必須報請黨中央審查批準，經(jīng)批準后才能以自己名義發(fā)布。

（三）省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的監(jiān)督

“授權(quán)與控權(quán)平衡是制約權(quán)力的基本要求。凡授予一項權(quán)力，就必須同步規(guī)定與之匹配的監(jiān)督制約。授而不控，權(quán)力必然變異；授而失控，權(quán)力必遭濫用。”[11]因而，為了維護黨內(nèi)法制統(tǒng)一，避免省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的濫用，《制定條例》在對省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體賦權(quán)的同時，也建立了省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的監(jiān)督制度，主要包括前置審核和事后備案審查兩個環(huán)節(jié)。

1.事前監(jiān)督：前置審核

根據(jù)《制定條例》第二十七條之規(guī)定，省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體在收到省級黨內(nèi)法規(guī)草案后，在上會審議前先交由其所屬的法規(guī)工作機構(gòu)進行前置審核，審核的標準主要包括是否存在政治性問題、是否存在同憲法法律不一致問題、是否存在與上位法相抵觸問題、是否存在與同位法相沖突問題、是否存在超越制定權(quán)限問題等，以盡早發(fā)現(xiàn)省級黨內(nèi)法規(guī)草案中存在的問題，及時予以處理，堵塞制度漏洞，事前避免不合格省級黨內(nèi)法規(guī)的出臺。

2.事后監(jiān)督：備案審查

根據(jù)《制定條例》第三十五條以及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡稱《備案審查規(guī)定》）的相關(guān)規(guī)定，省級黨內(nèi)法規(guī)的備案審查制度主要包括以下內(nèi)容：一是省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體制定的省級黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該自該黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布之日起30日內(nèi)向黨中央備案。這里的“備案審查”屬于程序性監(jiān)督，不影響報備省級黨內(nèi)法規(guī)的生效。二是省級黨內(nèi)法規(guī)的備案審查遵循有件必備、有備必審、有錯必糾的原則。三是省級黨內(nèi)法規(guī)備案審查的標準包括政治性審查、合法合規(guī)性審查、合理性審查、規(guī)范性審查。四是黨中央可以根據(jù)不同情形，對報備的省級黨內(nèi)法規(guī)分別作出相應(yīng)處理決定，并督促省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體及時辦理。省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體應(yīng)當認真落實黨中央的處理決定。否則，黨中央可以作出撤銷相關(guān)省級黨內(nèi)法規(guī)的決定。

二、省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)之實踐檢視

“歷史的經(jīng)驗已經(jīng)反復地證明，理論上很完美的制度并不一定可以付諸實施，而行之有效的制度卻未必是事先設(shè)計好的。”[12]盡管省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)制度不斷健全，省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)行使日益規(guī)范，省級黨內(nèi)法規(guī)制定數(shù)量不斷增多，但從實踐來看，省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)還存在制定主體范圍不清及其權(quán)限劃分不明、“再授權(quán)”、制定程序不健全、監(jiān)督乏力等問題，亟待完善。

（一）省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍不清及其權(quán)限劃分不明

盡管《制定條例》對省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體及其權(quán)限作了較明確規(guī)定，但從實踐情況來看，對于省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍及其權(quán)限劃分，人們還存在不少爭議，實踐中做法也不一，影響了省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的規(guī)范行使，具體說來：

1.省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍不清

盡管《制定條例》對省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體作了明確規(guī)定，即省、自治區(qū)、直轄市的黨委，但在實踐中由于對黨委的范圍理解不一，人們對于省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體的范圍爭議較大。例如，有的觀點認為，省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體僅限于省級黨的委員會，而不包括其他主體，理由是“在黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的語境里，‘地方黨委’、‘省委’等提法和概念指向都是黨的委員會的含義，不是指黨委常委會”[13]。有的觀點認為，省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體僅限于省級黨的委員會和省級黨委常委會，理由是省級黨的委員會和省級黨委常委會是《制定條例》明確規(guī)定的兩類主體，其他主體并未獲得《制定條例》的明確授權(quán)。有的觀點認為，省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體除省級黨的委員會和省級黨委常委會外，還包括省級黨的代表大會，理由是根據(jù)《黨章》規(guī)定，省級黨的代表大會是省級黨的最高領(lǐng)導機關(guān)，其職責之一就是“討論本地區(qū)范圍內(nèi)的重大問題并作出決議”，而制定省級黨內(nèi)法規(guī)就是“本地區(qū)范圍內(nèi)的重大問題”之一，因而，省級黨的代表大會也應(yīng)享有省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。有的觀點則認為，省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體除包括上述主體外，還包括省級黨委負責人。盡管持這一觀點的人很少，但這一觀點已為部分省級黨內(nèi)法規(guī)所支持[14]。綜上，目前實踐中對省級黨的委員會和省級黨委常委會作為省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體異議不大，基本上達成共識，但對省級黨的代表大會是否可以作為省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體有一定爭議，而對省級黨委負責人能否成為省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體則爭議很大，亟須我們從法理上予以分析和回應(yīng)，以準確界定省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍。

2.省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間權(quán)限劃分不明

由于“黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限，是指黨內(nèi)法規(guī)制定主體行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的界限，體現(xiàn)的是黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)在不同制定主體之間的配置”[15]，因而，只有厘清不同黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間的權(quán)限劃分，才能保證黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的規(guī)范行使。然而，《制定條例》在規(guī)定省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)時，只是對省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體的權(quán)限作了統(tǒng)一規(guī)定，并未對不同省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間的權(quán)限進行具體劃分，如《制定條例》第二十八條只是籠統(tǒng)規(guī)定省級黨內(nèi)法規(guī)草案由省級黨委全體會議或者常委會會議審議批準，但并未明確哪些省級黨內(nèi)法規(guī)草案由省級黨委全體會議審議批準、哪些省級黨內(nèi)法規(guī)草案由省級黨委常委會會議審議批準，這樣就可能導致實踐中無所遵循，找不到適合的省級黨內(nèi)法規(guī)草案審議批準主體。甚至可能會出現(xiàn)為圖“方便”而主動尋求將省級黨內(nèi)法規(guī)草案交由省級黨委常委會會議審議批準的現(xiàn)象，這樣就容易侵犯省級黨的委員會的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。因而，亟待通過修改或解釋《制定條例》的途徑，對省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間的權(quán)限進行明確劃分。

（二）部分省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體存在“再授權(quán)”問題

根據(jù)職權(quán)法定原則，黨內(nèi)法規(guī)制定主體的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)必須由《黨章》或《制定條例》予以規(guī)定或授予，否則，其黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)就沒有《黨章》或黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)。因為黨內(nèi)法規(guī)制定主體的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)并不是其所固有的，而是經(jīng)廣大黨員通過《黨章》或《制定條例》授予的；沒有《黨章》或《制定條例》的授予，黨內(nèi)法規(guī)制定主體既不可能享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，也不可能行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，當然也就不能被稱為黨內(nèi)法規(guī)制定主體。因而，職權(quán)法定原則要求黨內(nèi)法規(guī)制定主體依規(guī)行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，而不能授權(quán)或變相授權(quán)其他主體行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，除非有《黨章》或《制定條例》的明確授權(quán)。然而，在實踐中，部分省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體卻存在“再授權(quán)”問題，嚴重違反了職權(quán)法定原則。具體說來：

1.部分省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體授權(quán)或變相授權(quán)其他主體制定省級黨內(nèi)法規(guī)

根據(jù)《制定條例》的有關(guān)規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體僅限于黨的中央組織、中紀委以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委，其他主體是無權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的。因而，無論是省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體的工作部門還是其他機構(gòu)，均不享有省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，是無權(quán)制定省級黨內(nèi)法規(guī)的。而且，根據(jù)《制定條例》的相關(guān)規(guī)定，只有黨中央有權(quán)授權(quán)其他主體制定黨內(nèi)法規(guī)，且該被授權(quán)主體只限于中紀委以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委。其他黨內(nèi)法規(guī)制定主體均無權(quán)再授權(quán)其他主體制定黨內(nèi)法規(guī)。但在實踐中，有的省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體卻將自己享有的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)授權(quán)或變相授權(quán)給了其他主體[16]，這就任意擴大了省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍，違反了《制定條例》的規(guī)定，屬于違規(guī)授權(quán)。

2.部分省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體授權(quán)或變相授權(quán)其他主體解釋省級黨內(nèi)法規(guī)

黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)屬于廣義的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，黨內(nèi)法規(guī)解釋同黨內(nèi)法規(guī)具有同等效力。根據(jù)《制定條例》第三十四條之規(guī)定，只有黨中央有權(quán)授權(quán)有關(guān)部委解釋中央黨內(nèi)法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市黨委等其他黨內(nèi)法規(guī)制定主體只能對其自身制定的黨內(nèi)法規(guī)進行解釋，不得授權(quán)其他主體對其自身制定的黨內(nèi)法規(guī)進行解釋。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》（以下簡稱《解釋工作規(guī)定》）又進一步規(guī)定：“省級黨委不得授權(quán)部委廳局等單位對其制定的黨內(nèi)法規(guī)進行解釋，但是具體解釋工作可以由部委廳局等單位承擔。”[17]但是，在實踐中，有的省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體卻將其黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)授予其他主體，這與《制定條例》的相關(guān)規(guī)定嚴重不符，屬于違規(guī)授權(quán)。此外，還有的省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體可能變相將其黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)授予其他主體，如《江西省貫徹〈中國共產(chǎn)黨問責條例〉實施辦法》第三十一條規(guī)定：“本辦法的具體解釋工作由省委辦公廳商省紀委辦公廳承擔。”[18]上述規(guī)定，從規(guī)范層面上分析，其他主體僅僅是從事具體的省級黨內(nèi)法規(guī)解釋工作，最終的審批權(quán)還是屬于省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體。但是，實踐中許多省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體都“怠于”行使其審批權(quán)，使得省級黨內(nèi)法規(guī)解釋工作具體承擔主體事實上享有了黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)，相當于變相授予了其他主體省級黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)，這樣就會違反《制定條例》和《解釋工作規(guī)定》，應(yīng)予以防范和禁止。

（三）省級黨內(nèi)法規(guī)制定程序不健全

“黨內(nèi)法規(guī)制定程序，屬于黨內(nèi)法規(guī)制定的形式要求，是立規(guī)能夠順利進行的基本保證，兼具工具性價值和目的性價值，是兩者的有機統(tǒng)一。”[19]盡管《制定條例》對黨內(nèi)法規(guī)制定程序作了較完善規(guī)定，但是與《立法法》對立法程序的規(guī)定相比，黨內(nèi)法規(guī)制定程序還不健全，特別是省級黨內(nèi)法規(guī)制定程序更顯薄弱。具體言之：一是對省級黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計劃的編制程序沒有作出明確規(guī)定。為了推進黨內(nèi)法規(guī)制定工作的統(tǒng)籌化、程序化、規(guī)范化，《制定條例》明確提出應(yīng)科學編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計劃，但是《制定條例》只是對中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計劃的編制程序作了規(guī)定，而對省級黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計劃編制程序沒有作出明確規(guī)定，只是籠統(tǒng)規(guī)定省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體可以根據(jù)職權(quán)和實際需要編制本地區(qū)的黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計劃。二是對省級黨內(nèi)法規(guī)草案的審議批準程序沒有作出明確規(guī)定。《制定條例》明確提出省級黨內(nèi)法規(guī)草案應(yīng)由省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體通過召開會議的方式審議批準，但對這一審議批準程序沒有作出具體規(guī)定，如省級黨內(nèi)法規(guī)草案在交付表決前應(yīng)召開幾次會議審議，需不需要像國家立法一樣通過三次會議審議？省級黨內(nèi)法規(guī)草案的表決通過需要達到多少人數(shù)比例要求？等等。結(jié)果導致實踐中各地做法不一，影響了省級黨內(nèi)法規(guī)草案審議批準工作的有效開展。三是對省級黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)布形式?jīng)]有細化。《制定條例》只是籠統(tǒng)規(guī)定省級黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)采用黨委文件或者黨委辦公廳文件形式發(fā)布，而沒有具體規(guī)定哪些省級黨內(nèi)法規(guī)采用省級黨委文件形式發(fā)布，哪些省級黨內(nèi)法規(guī)采用省級黨委辦公廳文件形式發(fā)布，導致實踐中出現(xiàn)了省級黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布形式的混亂。四是對省級黨內(nèi)法規(guī)的公開范圍沒有作出具體規(guī)定。《制定條例》規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)除涉及黨和國家秘密不得公開或者按照有關(guān)規(guī)定不宜公開外，應(yīng)當通過多種途徑公開發(fā)布，但對于哪些省級黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)公開發(fā)布、哪些省級黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)公開發(fā)布，《制定條例》和相關(guān)省級黨內(nèi)法規(guī)均無明確規(guī)定，導致實踐中大部分省級黨內(nèi)法規(guī)都處于保密狀態(tài)。這與大部分中央黨內(nèi)法規(guī)都處于公開狀態(tài)形成了鮮明對比，既不利于保障廣大黨員的知情權(quán)，也不利于廣大黨員根據(jù)省級黨內(nèi)法規(guī)開展黨內(nèi)監(jiān)督工作。

（四）省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)監(jiān)督乏力

為了加強對省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的監(jiān)督，《制定條例》建立了前置審核與事后備案審查相結(jié)合的監(jiān)督機制[20]，但從實踐情況來看，這一監(jiān)督體制尚不完善，導致省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)監(jiān)督乏力，具體言之：

1.前置審核可能“流于形式”

如前所述，前置審核是《制定條例》的一大創(chuàng)新和特色，是對省級黨內(nèi)法規(guī)草案送審前的最后一次“全面體檢”，有利于提升省級黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，避免不合格省級黨內(nèi)法規(guī)出臺。但在實踐中，由于大量省級黨內(nèi)法規(guī)草案就是由省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體所屬的法規(guī)工作機構(gòu)起草的，如果再交由其進行前置審核，就會存在自己監(jiān)督自己的嫌疑和難題，就可能使前置審核這一監(jiān)督環(huán)節(jié)“流于形式”。正如有學者指出：“《制定條例》在設(shè)置前置審核制度時，容易造成地方黨委黨內(nèi)法規(guī)起草者與前置審核的主體混同，使得該項制度失靈。”[21]

2.備案審查效果難以保證

盡管《備案審查規(guī)定》建立了比較完善的省級黨內(nèi)法規(guī)備案審查機制，但從實踐運行來看，這一備案審查機制還不健全，導致省級黨內(nèi)法規(guī)備案審查效果難以保證。具體言之：一是缺乏公眾參與程序，使受省級黨內(nèi)法規(guī)影響的利害關(guān)系人難以參與到備案審查工作中。盡管黨內(nèi)法規(guī)一般只調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，但由中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導地位和執(zhí)政地位所決定，黨內(nèi)法規(guī)還具有了“外溢”效力[22]，會對黨外的社會關(guān)系產(chǎn)生一定的影響。因而，《備案審查規(guī)定》第十一條將合理性審查作為省級黨內(nèi)法規(guī)備案審查標準之一，即審查報備的省級黨內(nèi)法規(guī)“是否明顯滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展和管黨治黨實踐，不適應(yīng)社會現(xiàn)實需要，或者明顯違背公序良俗、社會常識，或者可能在黨員群眾中造成重大負面影響”[23]，這就需要聽取受省級黨內(nèi)法規(guī)影響的利害關(guān)系人的意見，使其參與到省級黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作中，但目前《備案審查規(guī)定》并未建立公眾參與程序，難以獲得社會公眾對省級黨內(nèi)法規(guī)合理性的真實評價。二是沒有建立有效的備案審查銜接聯(lián)動機制，難以充分發(fā)揮其應(yīng)有功效。為了“解決越界信息不完全、不對稱，以及溝通協(xié)調(diào)解決不方便、不順暢的問題，及時向?qū)Ψ酵▓笃渌l(fā)現(xiàn)的越界問題并協(xié)商解決如何糾錯，以保證黨規(guī)國法的協(xié)調(diào)一致、并行不悖”[24]，《備案審查規(guī)定》建立了黨內(nèi)法規(guī)備案審查與國家法律、法規(guī)、規(guī)章備案審查銜接聯(lián)動機制。但從實踐運行來看，這一備案審查銜接聯(lián)動機制運行效果不佳，主要存在“審查主體對接不夠明確、審查標準難以統(tǒng)一”[25]等問題，影響了省級黨內(nèi)法規(guī)備案審查效果。如對省級黨內(nèi)法規(guī)的合法性審查，就需要發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)審查機關(guān)和國家法律、法規(guī)、規(guī)章審查機關(guān)的合力，因為黨內(nèi)法規(guī)審查機關(guān)不享有憲法和法律解釋權(quán)，對報備省級黨內(nèi)法規(guī)是否同憲法和法律相一致的審查結(jié)果不具有終局性，而必須依賴國家法律、法規(guī)、規(guī)章審查機關(guān)的終局性判斷。

三、省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)之完善建議

省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)作為黨內(nèi)最低層級的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，在黨內(nèi)法規(guī)制定體制中具有重要的地位和作用，承擔著貫徹中央黨內(nèi)法規(guī)和推進區(qū)域黨內(nèi)治理法治化的重任。因而，針對當前省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)實踐運行中出現(xiàn)的問題，我們應(yīng)通過修改或解釋《制定條例》《備案審查規(guī)定》等途徑，不斷完善省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)制度設(shè)計。具體說來：

（一）厘清省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍及其權(quán)限劃分

針對當前省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍不清及其權(quán)限劃分不明的問題，我們可以從《制定條例》的相關(guān)規(guī)定及其精神出發(fā)，并參考《立法法》相關(guān)規(guī)定，從法理上厘清省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍及其權(quán)限劃分。具體言之：

1.省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍之厘清

關(guān)于省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體的范圍，目前爭議較大的是省級黨的代表大會和省級黨委負責人能否成為省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體。對此，筆者認為，這兩類主體都不能成為省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體，理由在于：一是根據(jù)職權(quán)法定原則，省級黨的代表大會和省級黨委負責人都不是《黨章》和《制定條例》規(guī)定的省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體，都沒有得到《黨章》和《制定條例》授權(quán)，因而，兩者都不能享有省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。二是從《制定條例》的制定精神來說，“其核心要求就是要體現(xiàn)和保障黨的統(tǒng)一意志、體現(xiàn)和保障‘兩個維護’”[26]，這就決定了“對誰有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)必須作嚴格限定，只能授權(quán)比較有限的、特定的黨組織，不能泛化”[27]。這與國家立法主體眾多、“法出多門”形成了鮮明對比。因而，對省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍只能作嚴格限定，只限于《黨章》和《制定條例》明確規(guī)定的主體，不能通過黨內(nèi)法規(guī)解釋的方式授予其他主體省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。三是盡管省級黨的代表大會是省級黨的最高領(lǐng)導機關(guān)，且省級黨的委員會要向省級黨的代表大會報告工作，但不能據(jù)此推斷出省級黨的代表大會也有省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。這點類似全國人大常委會有憲法解釋權(quán)，但我們不能據(jù)此推斷出全國人大也有憲法解釋權(quán)一樣。四是《制定條例》規(guī)定省級黨內(nèi)法規(guī)只能通過會議的方式審議批準，這就排除了省級黨委負責人成為省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體的可能，且只有部分中央黨內(nèi)法規(guī)才可以采取傳批方式，由中央辦公廳報黨中央審批。因此，“地方黨委負責人個人作為本級黨內(nèi)法規(guī)的審議批準主體并不妥當”[28]。綜上，省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍只應(yīng)限定為省級黨的委員會和省級黨委常委會，而不應(yīng)包括省級黨的代表大會和省級黨委負責人。

2.省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體權(quán)限之劃分

如前所述，由于省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍只包括省級黨的委員會和省級黨委常委會，因而，這里僅就兩者之間的省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限進行劃分。筆者認為，要科學劃分省級黨的委員會和省級黨委常委會之間的省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限，主要應(yīng)考慮三個因素：一是兩者各自的職責。這是考慮到省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體主要就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定黨內(nèi)法規(guī)，因而兩者省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的劃分必須以各自的職責為基礎(chǔ)。二是兩者的地位。這是考慮到省級黨的委員會和省級黨委常委會地位不同，省級黨委常委會要向省級黨的委員會報告工作并接受其監(jiān)督，因而，要把最重要的省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)劃分給省級黨的委員會。三是兩者開會的次數(shù)。這是考慮到省級黨內(nèi)法規(guī)必須通過會議的方式審議批準，而省級黨的委員會會議每年至少召開2 次，省級黨委常委會會議一般每月召開2次，因而，為了保證省級黨內(nèi)法規(guī)制定的及時性和常態(tài)性，應(yīng)把更多的省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)劃分給省級黨委常委會。綜上，可以考慮將涉及貫徹黨中央重大決策、涉及省級黨委重大決策和重大問題的省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)劃分給省級黨的委員會，而將其他省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)劃分給省級黨委常委會。

（二）防范和禁止省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體“再授權(quán)”

根據(jù)《制定條例》相關(guān)規(guī)定，只有黨中央有權(quán)授權(quán)其他主體制定或解釋黨內(nèi)法規(guī)，省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體則無權(quán)授權(quán)或變相授權(quán)其他主體制定或解釋黨內(nèi)法規(guī)。因而，對于省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體的“再授權(quán)”問題，應(yīng)采取措施予以防范和禁止。具體言之：

1.加強事前和事后監(jiān)督

由于省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體都是通過制定黨內(nèi)法規(guī)的途徑授權(quán)或變相授權(quán)其他主體制定或解釋黨內(nèi)法規(guī)的，因而，如果我們能夠加強對省級黨內(nèi)法規(guī)的事前監(jiān)督，就能事先防范省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體的“再授權(quán)”；如果能夠加強對省級黨內(nèi)法規(guī)的事后監(jiān)督，就能及時禁止省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體的“再授權(quán)”。那么，我們應(yīng)如何加強事前和事后監(jiān)督呢？對此，筆者認為，我們不用“另起爐灶”，通過《制定條例》規(guī)定的前置審核和事后備案審查即可。因為前置審核屬于對省級黨內(nèi)法規(guī)的事前監(jiān)督，其審核內(nèi)容之一就是省級黨內(nèi)法規(guī)草案是否符合該省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體的制定權(quán)限，而省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體的“再授權(quán)”顯然是超出其制定權(quán)限的，這樣就可以通過前置審核防范省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體的“再授權(quán)”。另外，事后備案審查屬于對省級黨內(nèi)法規(guī)的事后監(jiān)督，其審查的標準之一就是報備的省級黨內(nèi)法規(guī)是否符合該省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體的制定權(quán)限和程序。如果報備的省級黨內(nèi)法規(guī)存在不符合制定權(quán)限情形的，如授權(quán)或變相授權(quán)其他主體制定或解釋省級黨內(nèi)法規(guī)，審查機關(guān)就應(yīng)當不予備案通過，并要求報備機關(guān)進行糾正，這樣就能及時禁止省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體的“再授權(quán)”。

2.通過召開會議的途徑審批省級黨內(nèi)法規(guī)解釋

如前所述，省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體只能自己解釋其制定的省級黨內(nèi)法規(guī)，而不能授權(quán)其他主體解釋省級黨內(nèi)法規(guī)，但可以將具體解釋工作交由其他主體承擔，最后由省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體審批。為了避免省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體“怠于”行使其審批權(quán)，而導致其變相授權(quán)其他主體行使省級黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)，筆者建議，應(yīng)通過召開省級黨的委員會會議或省級黨委常委會會議的途徑審批省級黨內(nèi)法規(guī)解釋，而不應(yīng)通過報省級黨委主要負責同志審批的途徑進行。這也符合《制定條例》的相關(guān)要求和精神，因為省級黨內(nèi)法規(guī)只能通過省級黨的委員會會議或省級黨委常委會會議審批，而省級黨內(nèi)法規(guī)解釋具有和省級黨內(nèi)法規(guī)一樣的效力，自然應(yīng)通過召開省級黨的委員會會議或省級黨委常委會會議的途徑審批，而不應(yīng)報省級黨委主要負責同志審批。否則，就無異于授予了省級黨委主要負責同志省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。

（三）健全省級黨內(nèi)法規(guī)制定程序

為了實現(xiàn)省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)運行的程序化，省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體應(yīng)通過制定《制定條例》實施細則或?qū)嵤┺k法的途徑，對省級黨內(nèi)法規(guī)制定程序進行細化和完善。具體言之：一是對省級黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計劃的編制程序作出明確規(guī)定。參考中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計劃編制程序，可以考慮將省級黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計劃的編制程序規(guī)定如下：省級黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，應(yīng)在每屆省級黨委任期第一年制定，由省級黨委辦公廳對省級紀律檢查委員會、省級黨委各部門和各市（區(qū)）委提出的制定建議匯總后擬訂，經(jīng)省級黨委常委會會議討論，報省級黨的委員會會議審定。省級黨內(nèi)法規(guī)制定工作年度計劃，由省級黨委辦公廳根據(jù)中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作年度計劃，在對省級紀律檢查委員會以及省級黨委各部門和各市（區(qū)）委每年年底前提出的下一年度制定建議進行匯總后擬訂，報省級黨委常委會會議審定。二是對省級黨內(nèi)法規(guī)草案的審議批準程序作出明確規(guī)定。由于黨內(nèi)法規(guī)兼具法律與政策的雙重屬性，“既有法律的一些明顯特征，又有政策的一些特征，是具有法律與政策二重屬性的規(guī)范性文件”[29]，因而，省級黨內(nèi)法規(guī)的制定必須及時，要及時貫徹落實黨的最新理論和路線方針政策，所以其不宜像國家立法一樣通過三次會議審議，而應(yīng)通過一次會議審定，以保證省級黨內(nèi)法規(guī)的及時出臺。此外，應(yīng)借鑒《立法法》相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定省級黨內(nèi)法規(guī)草案的表決通過應(yīng)獲得省級黨的委員會或省級黨委常委會全體組成人員的半數(shù)以上支持，以保證省級黨內(nèi)法規(guī)制定的民主性。三是對省級黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)布形式進行細化。可以考慮將省級黨的委員會制定的省級黨內(nèi)法規(guī)采用黨委文件形式發(fā)布，將省級黨委常委會制定的省級黨內(nèi)法規(guī)采用黨委辦公廳文件形式發(fā)布，這樣既有利于實現(xiàn)省級黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布形式的規(guī)范化，又有利于明確不同省級黨內(nèi)法規(guī)的效力等級。四是對省級黨內(nèi)法規(guī)的公開范圍作出具體規(guī)定。應(yīng)堅持以公開為原則、不公開為例外，在制定省級黨內(nèi)法規(guī)目錄的基礎(chǔ)上，對省級黨內(nèi)法規(guī)的公開范圍作出具體規(guī)定，并通過多種途徑將其予以公開，以保障廣大黨員的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

整理國故，雖然首先是回到產(chǎn)生、盛行那個思想的具體時代，但更重要的是要評判是非、重估價值。眾所周知，進化論的風靡同時帶來一種“進步”的信念，表現(xiàn)在時間觀上，即主張古今有別，進而強調(diào)自古及今是一個推陳出新、日益增進和提升的過程，古不及今。這種不可逆的線性時間觀不僅嘲笑“德配天地道冠古今”的不變論，也有別于傳統(tǒng)的循環(huán)、輪回思想，更沖擊了各種以古為尊世風日下的歷史倒退論。

（四）完善省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)監(jiān)督機制

針對當前省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)監(jiān)督乏力的問題，我們應(yīng)通過完善省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)監(jiān)督機制的途徑，從事前與事后兩方面加強對省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的監(jiān)督，以避免省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的濫用。具體言之：

1.在前置審核程序中引入外部監(jiān)督

為了避免因省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體所屬的法規(guī)工作機構(gòu)自己監(jiān)督自己，而導致前置審核“流于形式”，我們應(yīng)在前置審核程序中引入外部監(jiān)督，由其他主體對省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體所屬的法規(guī)工作機構(gòu)起草的省級黨內(nèi)法規(guī)草案再次進行前置審核，實現(xiàn)自我監(jiān)督與外部監(jiān)督的有機結(jié)合，真正做到對省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的事前監(jiān)督，防范省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的濫用。至于這一外部監(jiān)督主體為何，筆者認為，可以根據(jù)省級黨內(nèi)法規(guī)草案內(nèi)容而選擇省級紀律檢查委員會或省級黨委部門。

2.健全省級黨內(nèi)法規(guī)備案審查機制

為了提升省級黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度化、規(guī)范化水平，加強對省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的事后監(jiān)督，我們應(yīng)不斷健全省級黨內(nèi)法規(guī)備案審查機制，主要包括：一是在備案審查程序中引入公眾參與機制，使受省級黨內(nèi)法規(guī)影響的利害關(guān)系人參與到備案審查工作中。其中，關(guān)鍵是要通過公眾參與機制特別是聽證程序機制的設(shè)計與完善，保證受省級黨內(nèi)法規(guī)影響的利害關(guān)系人的有序、有效參與，使其意志和利益在省級黨內(nèi)法規(guī)備案審查過程中得以充分表達、體現(xiàn)和反映，并能作為省級黨內(nèi)法規(guī)備案審查結(jié)果形成的重要依據(jù)。二是健全備案審查銜接聯(lián)動機制，保證其運行通暢。其中，關(guān)鍵應(yīng)建立省級黨委、人大常委會、政府共同參加的聯(lián)席會議機制，定期召開會議，及時向?qū)Ψ酵▓髠浒笇彶橄嚓P(guān)信息，及時協(xié)商相關(guān)問題解決對策，及時加強學習交流，以保證備案審查銜接聯(lián)動機制的通暢運行。此外，還應(yīng)建立不同審查主體的有效對接機制，在備案審查工作中發(fā)揮其各自優(yōu)勢，形成合力，共同保證黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。如國家法律、法規(guī)、規(guī)章審查主體在合法性審查中更具優(yōu)勢，黨內(nèi)法規(guī)審查主體在對省級黨內(nèi)法規(guī)進行合法性審查時，要借助國家法律、法規(guī)、規(guī)章審查主體的職權(quán)優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢。而黨內(nèi)法規(guī)審查主體在政治性審查中更具優(yōu)勢，國家法律、法規(guī)、規(guī)章審查主體在對法律、法規(guī)、規(guī)章進行政治性審查時，要借助黨內(nèi)法規(guī)審查主體的職權(quán)優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢。

四、結(jié)語：對省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)是否進一步下放的思考

2016年12月13日，黨中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》明確提出：“探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。”[30]由此引發(fā)了人們對要不要將省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)進一步下放的爭論。贊同者認為，省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的進一步下放，“有利于解決基層黨建存在的特殊問題，有利于地方法治的進步，有利于完善黨內(nèi)法規(guī)體系”[31]。反對者則認為，省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的進一步下放，“可能會造成立規(guī)主體下探導致立規(guī)質(zhì)量下滑、制定程序不夠嚴密、與上位黨內(nèi)法規(guī)相抵觸、與法律銜接不暢等問題”[32]。此外，從實踐來看，在武漢、沈陽等七個副省級城市和省會城市黨委試點行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)一年期結(jié)束后，黨中央既沒有繼續(xù)授權(quán)，也沒有將之推廣到所有副省級城市和省會城市黨委。且2019年修訂《制定條例》時，《制定條例》也并未將副省級城市和省會城市黨委列為黨內(nèi)法規(guī)制定主體。對此，有學者指出：“在2019 年黨中央修訂《條例》時，卻并未賦予副省級城市和省會城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。這種黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限下放試點的終止，恰恰體現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限沒有像立法權(quán)一樣有進一步下放的現(xiàn)實需求。”這些似乎都表明省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)將不會進一步下放，省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)就是最低層級的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。

對此，筆者認為，省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)應(yīng)進一步下放，且下放至設(shè)區(qū)的市黨委為宜。這主要是考慮到國家立法權(quán)已經(jīng)下放到設(shè)區(qū)的市一級，這樣設(shè)區(qū)的市人大及其常委會、設(shè)區(qū)的市政府便可以通過制定設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)或設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章的形式履行其經(jīng)濟社會管理職責，而設(shè)區(qū)的市黨委只能通過制定黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式履行其領(lǐng)導本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的相關(guān)職責。這就可能產(chǎn)生一些問題，因為黨內(nèi)規(guī)范性文件無論是在效力等級上，還是在規(guī)范程度上，均無法與設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)、設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章相比，且不能與其相抵觸，這就不利于發(fā)揮設(shè)區(qū)的市黨委的領(lǐng)導作用，也不利于實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。因此，筆者建議應(yīng)將省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)進一步下放至設(shè)區(qū)的市黨委，形成設(shè)區(qū)的市黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，與設(shè)區(qū)的市立法權(quán)相并行，以實現(xiàn)設(shè)區(qū)的市黨內(nèi)法規(guī)與設(shè)區(qū)的市立法的銜接與協(xié)調(diào)。

①李忠：《構(gòu)建依規(guī)治黨法規(guī)制度體系研究》，《西北大學學報（哲學社會科學版）》2017 年第5 期，第19—29頁。

②周望：《黨內(nèi)法規(guī)制定主體研究：制度、實踐與法理》，《吉林大學社會科學學報》2019年第3期，第89—100頁。

③[16][25]中共中央辦公廳法規(guī)局編著：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》，法律出版社2020年版，第12、305、11頁。

④張小帥：《黨內(nèi)法規(guī)制定主體的范圍及其規(guī)范依據(jù)》，《中國浦東干部學院學報》2018年第5期，第93—101頁。

⑤《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》第九條：“黨的地方委員會在黨代表大會閉會期間，執(zhí)行上級黨組織的指示和同級黨代表大會的決議、決定，領(lǐng)導本地區(qū)的工作。黨的地方委員會應(yīng)當通過召開全會的方式履行以下職責：（一）制定貫徹執(zhí)行黨中央和上級黨組織決策部署以及同級黨代表大會決議、決定的重大措施。（二）討論和決定本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略、重大改革事項、重大民生保障等經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題。（三）討論和決定本地區(qū)黨的建設(shè)方面的重大問題，審議通過重要黨內(nèi)法規(guī)或者規(guī)范性文件。（四）決定召開同級黨代表大會或者黨代表會議，并對提議事項先行審議、提出意見。（五）聽取和審議常委會工作報告或者專項工作報告。（六）選舉書記、副書記和常委會其他委員；通過同級黨的紀律檢查委員會全體會議選舉產(chǎn)生的書記、副書記和常委會其他委員。（七）決定遞補黨委委員；批準辭去或者決定免去黨委委員、候補委員；決定改組或者解散下一級黨組織；決定或者追認給予黨委委員、候補委員撤銷黨內(nèi)職務(wù)以上黨紀處分。（八）研究討論本地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整以及有關(guān)黨政群機構(gòu)設(shè)立、變更和撤銷方案。（九）對常委會提請決定的事項或者應(yīng)當由全會決定的其他重要事項作出決策。”

⑥《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》第十條：“常委會在全會閉會期間行使黨的地方委員會職權(quán)，主持日常工作。其主要職責是：（一）召集全會，向全會報告工作并接受監(jiān)督；對擬提交全會討論和決定的事項先行審議、提出意見。（二）組織實施上級黨組織決策部署和全會決議、決定。（三）向上級黨組織請示報告工作，討論和決定下級黨組織請示報告的重要事項。（四）對本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和宣傳思想文化工作、組織工作、紀律檢查工作、群眾工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、政法工作等方面經(jīng)常性工作中的重要問題作出決定。（五）按照有關(guān)規(guī)定推薦、提名、任免干部，必要時對重要干部的任免可以征求黨委委員意見；教育、管理、監(jiān)督干部；研究決定黨員干部紀律處分有關(guān)事項。（六）對應(yīng)當由常委會決定的其他重要事項作出決定。”

⑦法律保留是指憲法關(guān)于人民基本權(quán)利限制等專屬立法事項，必須由立法機關(guān)通過法律規(guī)定，行政機關(guān)不得代為規(guī)定，行政機關(guān)實施任何行政行為皆必須有法律授權(quán)，否則，其合法性將受到質(zhì)疑。參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2011 年版，第68頁。

⑧《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第九條：“黨的中央組織就下列事項制定中央黨內(nèi)法規(guī)：（一）黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導思想和奮斗目標；（二）黨的各級各類組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)職責的基本制度；（三）黨員義務(wù)權(quán)利方面的基本制度；（四）黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)各方面的基本制度；（五）涉及黨的重大問題的事項；（六）黨的紀律處分和組織處理方面的基本制度；（七）其他應(yīng)當由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項。凡是涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導的事項，只能由中央黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定。”

⑨[12]張曉燕：《論黨內(nèi)法規(guī)制定主體制度的規(guī)范化》，《湖湘論壇》2018年第3期，第43—53頁。

⑩[14][18][22][26]宋功德、張文顯主編：《黨內(nèi)法規(guī)學》，高等教育出版社2020 年版，第235、273、282、309、272頁。

[11]季衛(wèi)東：《法治與選擇》，《中外法學》1993 年第4期，第13—21頁。

[13]如《內(nèi)蒙古自治區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)則》第二十條規(guī)定：“自治區(qū)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當由自治區(qū)黨委審議批準，或者按照規(guī)定程序報送批準。以自治區(qū)黨委文件發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，根據(jù)具體內(nèi)容由自治區(qū)黨委全委會或者黨委常委會審議批準；以自治區(qū)黨委辦公廳文件發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，按照規(guī)定程序報送簽批，由自治區(qū)黨委主要領(lǐng)導同志批準。”《中國共產(chǎn)黨河北省委員會黨內(nèi)法規(guī)制定細則》第二十六條第三項規(guī)定：“應(yīng)當由省委發(fā)布的其他省委黨內(nèi)法規(guī)，根據(jù)情況由省委常務(wù)委員會會議審議批準，或者按規(guī)定程序報送省委書記審查批準。”

[15]如《中國共產(chǎn)黨遼寧省黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》中規(guī)定：“本條例適用于省委、省紀律檢查委員會、省委各部門在其職責權(quán)限內(nèi)制定黨內(nèi)法規(guī)的活動。”

[17]如《遼寧省黨組織履行全面從嚴治黨主體責任實施細則（試行）》第三十條規(guī)定：“本細則由中共遼寧省委組織部商省紀律檢查委員會負責解釋。”

[19]秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動機制》，《法律科學》2016年第5期，第21—30頁。

[20]孫明媚：《地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)研究》，《南方論刊》2020年第9期，第52—53頁。

[21]王振民、施新州等著：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，人民出版社2016年版，第14頁。

[23]宋功德著：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第491頁。

[24]馬子恒、李軍：《黨規(guī)與國法備案審查銜接聯(lián)動機制及實踐問題前瞻》，《觀察與思考》2021 年第5期，第91—100頁。

[27]蘇紹龍：《論黨內(nèi)法規(guī)的制定主體》，《四川師范大學學報（社會科學版）》2018 年第5 期，第65—80頁。

[28]殷嘯虎主編：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)通論》，北京大學出版社2016年版，第14頁。

[29]《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見〉》，http://www.gov.cn/xinwen/2017-06/25/content_5205377.htm，最后訪問日期：2021年5月26日。

[30]張可：《論副省級城市和省會城市黨委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)》，《中共天津市委黨校學報》2020 年第2期，第20—27頁。

[31]任澎、王譯：《賦予副省級城市、省會城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的理論探討》，《天水行政學院學報》2019年第1期。

[32]段磊、熊娜：《黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限劃分的變遷及其政治邏輯》，《學習與實踐》2021年第5期，第42—51頁。