《海上交通安全法（修訂草案）》評析

陳 鵬

十三屆全國人大常委會第二十四次會議于2020年12月22日至26日召開，“一讀”審議了《海上交通安全法（修訂草案）》，并向社會公開征求意見。《海上交通安全法》的修訂工作從2002年開始進行，至今已有18年，交通運輸主管部門曾于2004年、2014年兩次將修訂稿上報國務(wù)院， 2020年修訂稿首次進入全國人大審議階段。那么經(jīng)過18年“打磨”的修訂草案究竟怎樣呢？

現(xiàn)行的《海上交通安全法》共12章53條，修訂草案共10章121條，從條款數(shù)量上看增加了一倍多。通過與行業(yè)專家交流，得出普遍觀點為：現(xiàn)行的《海上交通安全法》比較籠統(tǒng)，而修訂草案細化了各項制度，具備較強的可操作性。但這僅僅是直觀的認識。修訂草案具體解決了哪些主要問題，還存在哪些不足，需要進行全面、系統(tǒng)地分析。以下是個人對修訂草案的粗淺評析。

一、海上交通運輸?shù)奶攸c及對修訂草案的總體評價

海上交通運輸具有基礎(chǔ)性、先導性、特殊性和國際性等顯著特點。一是基礎(chǔ)性。當今世界的海洋活動絕大多數(shù)是以船舶為載體的，海上交通是人類海洋活動的外部表征，因此海上交通管理是國家管理海洋活動的基礎(chǔ)。二是先導性。海上貿(mào)易是不同國家和地區(qū)間交往的重要起源，而海上交通運輸是實現(xiàn)海上貿(mào)易的前提。全球重要城市大多起源于沿海商埠、碼頭、港口，許多城市至今依然秉承著“以港興市”的理念。三是特殊性。由于海上氣象、海況瞬息萬變，相較于道路、鐵路和航空運輸而言，航海活動具有特殊風險。另外，海運行業(yè)幾百年來形成了一系列特殊的慣例，且大多數(shù)慣例已上升為法律、規(guī)則。四是國際性。海上交通主要服務(wù)于沿海國家的國際貿(mào)易運輸，所以從一開始就具有很強的國際性，特別是近現(xiàn)代國際社會建立了統(tǒng)一的國際法律體系，航行世界各地的各國船舶須遵循統(tǒng)一的行為準則和標準。按照《1982年聯(lián)合國海洋法公約》，《海上交通安全法》是沿海國重要的國內(nèi)法，其效力是普遍涉外的。

隨著中國特色社會主義進入新時代，海上交通運輸發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境也發(fā)生了深刻變化，修訂《海上交通安全法》成為適應(yīng)新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的迫切需要。習近平總書記指出：“我們?nèi)祟惥幼〉倪@個藍色星球，不是被海洋分割成了各個孤島，而是被海洋連結(jié)成了命運共同體，各國人民安危與共。”“中國提出共建21世紀海上絲綢之路倡議，就是希望促進海上互聯(lián)互通和各領(lǐng)域務(wù)實合作，推動藍色經(jīng)濟發(fā)展，推動海洋文化交融，共同增進海洋福祉。”“經(jīng)濟要發(fā)展，國家要強大，交通特別是海運首先要強起來。”習近平總書記的上述重要指示，對我國乃至世界的海上交通運輸發(fā)展具有現(xiàn)實和深遠的指導意義，也是海上交通立法應(yīng)當遵循的原則和理念。當前修訂《海上交通安全法》，不僅要使其成為建設(shè)交通強國和海洋強國、共建“一帶一路”以及構(gòu)建“海洋命運共同體”的重要法律保障，還要體現(xiàn)出我國作為海洋大國和貿(mào)易大國的責任與擔當。

此次全國人大向社會公開征求意見的修訂草案，總體上看海上交通管理的主線突出，邏輯關(guān)系清晰，制度設(shè)計較好地體現(xiàn)了海上交通管理的客觀規(guī)律和特點，以及國家管理海上交通的意志，表現(xiàn)在：一是宣示了我國管理海上交通的原則和適用范圍（第一章）。二是平衡了海上交通管理主體和相對人的權(quán)利、義務(wù)，比如在賦予管理主體比較充分的執(zhí)法權(quán)力的同時，明確其提供良好通航環(huán)境、航海保障、安全信息服務(wù)的義務(wù)；在賦予管理相對人航行、停泊、作業(yè)及獲得救助的權(quán)利的同時，明確其遵守海上交通管理規(guī)定、報告交通動態(tài)的義務(wù)及清除礙航物的責任。三是系統(tǒng)地規(guī)定了對中國籍和非中國籍船舶一視同仁、非歧視的海上交通行為準則。四是以法律形式固化了我國現(xiàn)行的海上交通管理中行之有效的做法，比如海上交通事故調(diào)查處理和海上突發(fā)事件應(yīng)急處置、救助的體制機制。五是依照《1982年聯(lián)合國海洋法公約》等國際法以及我國的《行政強制法》，賦予我國海上交通主管機關(guān)相應(yīng)的管轄權(quán)和管控措施，比如登臨權(quán)、緊追權(quán)的行使以及對非無害通過的管控。六是按照《行政處罰法》的規(guī)定，細化了對違反海上交通法律法規(guī)規(guī)章的罰則并強化了對違法者的懲戒力度。

從2002年交通運輸部海事局承擔《海上交通安全法》修訂工作開始，就確定了立法基本思路：要為航海者構(gòu)建一個良好的通航環(huán)境，提供良好的航海保障，維護良好的交通秩序；重點建立健全海上航行、停泊、作業(yè)活動的制度規(guī)范，同時配套做好相應(yīng)的事故調(diào)查、應(yīng)急搜救、監(jiān)督管理、法律責任等制度的完善；對船舶檢驗、船舶登記、船員管理等相對靜態(tài)的管理制度，僅做銜接性、原則性的規(guī)定。《海上交通安全法》修訂工作一路走來，在起草、調(diào)研、完善、審查等不同的立法階段，始終不忘初心，緊緊圍繞保障海上航行安全和提供良好海上交通服務(wù)這一核心使命。這也可以說是修訂草案最主要的亮點。

二、修訂草案存在的主要不足

法律的制定或修訂總會留下些許的遺憾，有的可能是因為立法當時的時機不成熟，有的可能是因為利益平衡而暫時難以周全，也有的是因為有些問題當時難以預見。目前的修訂草案在未來的實施中，肯定也會出現(xiàn)不足或缺憾，但在立法或修法時如果能夠集思廣益，對相關(guān)問題考慮得更全面、更長遠，就可最大限度地避免缺憾。基于此，本人針對修訂草案提出以下三個方面的問題，供修訂負責單位參考。

（一）不同涉海法律之間關(guān)系處理問題

《1982年聯(lián)合國海洋法公約》和國際海事組織（IMO）的公約等眾多國際法為海上交通作了比較全面、系統(tǒng)和明確的規(guī)定，傳統(tǒng)航海國家的國內(nèi)法也有一些值得借鑒的制度和做法，但修訂草案卻未能對其很好地引用、轉(zhuǎn)化、借鑒。

我國涉海法律體系已經(jīng)初步形成，海洋基本法也正在起草。涉海法律體系中，各部法律既要保持彼此的特點，更要形成整體與合力。《海上交通安全法》是我國出臺最早的涉海法律之一，30多年來我國又陸續(xù)出臺了許多法律、法規(guī)或規(guī)章，但這些法律之間尚缺乏良好的銜接，協(xié)調(diào)和沖突問題解決得不夠好。比如與《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》中有關(guān)外國籍軍用船舶的許可的銜接問題，與《消防法》中關(guān)于船舶消防設(shè)備的監(jiān)管的銜接問題，與《漁業(yè)法》中關(guān)于漁船、漁業(yè)船舶的管理的銜接問題，以及與新發(fā)布的《海警法》在海上執(zhí)法的職能和職責交叉問題等，如不妥善處理則可能導致實施中產(chǎn)生矛盾或 障礙。

（二）行業(yè)管理的印跡還比較突出

海上交通與道路交通有相似性，都遵循基本的交通管理原則和規(guī)律。我國的道路交通管理中，公安交警是按照公共交通管理的理念和原則實施交通執(zhí)法。但在海上交通管理中，計劃經(jīng)濟時期行業(yè)管理的色彩仍然較濃。比如，修訂草案對船舶的管理，主要針對的是運輸船舶，對工程船、科考船、港內(nèi)作業(yè)船、海上油田三用工作船等的管理，沒有較好地體現(xiàn)出不同行業(yè)在海上作業(yè)的不同特點；世界絕大多數(shù)國家漁船是與其他船舶一樣被統(tǒng)一管理，就如同農(nóng)用車一樣，在公共道路、市政道路上遵循統(tǒng)一的道路交通規(guī)定和公安交警的統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)管，但修訂草案中不僅將漁船、漁業(yè)船舶的概念混淆，對漁業(yè)船舶管理的規(guī)定也不夠完整。

（三）海上交通的國際性不夠突出，規(guī)定不夠系統(tǒng)

修訂草案盡管將《1982年聯(lián)合國海洋法公約》涉及海上交通和船舶的部分規(guī)定進行了立法轉(zhuǎn)化，但是還不夠充分、不夠系統(tǒng)。主要表現(xiàn)在：領(lǐng)海及領(lǐng)海以內(nèi)的規(guī)定不夠系統(tǒng)；領(lǐng)海以外的沿海國管轄海域的沿海國管轄權(quán)不夠明確；公海及其他域外海域涉及船旗國、船東國、海員國籍國的管轄權(quán)，基本沒有述及；對除《1982年聯(lián)合國海洋法公約》以外的其他涉海的國際公約的轉(zhuǎn)化、引用不夠，比如最重要的《1972年國際海上避碰規(guī)則公約》，這是全球所有船舶（包括軍艦和公務(wù)船）必須統(tǒng)一遵守的國際海上交通規(guī)則，再比如《公海干預公約》，雖然是用于海洋環(huán)保的，但受船舶交通事故造成污染的沿海國也可能需要按照其規(guī)定采取相應(yīng)的海上交通管控措施。

三、對修訂草案的修改建議

新年伊始，全國人大常委會法工委向社會公開征求修訂草案的意見，得到了業(yè)內(nèi)和社會的熱烈響應(yīng)。大家排除新冠肺炎疫情的干擾，通過各種方式表達對這部重要法律修訂草案修改、完善的意見和建議。本人也在認真研讀修訂草案的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)地提出了自己的修改建議。其中有幾點建議，著重在此說明。

（一）關(guān)于《1972年國際海上避碰規(guī)則》的國內(nèi)立法轉(zhuǎn)化

我國批準加入的《1972年國際海上避碰規(guī)則公約》是全球普遍遵守的、統(tǒng)一的海上交通規(guī)則，其適用范圍包括海上所有船舶（軍艦、公務(wù)船也不例外）。為避免各國因理解上的不同或歧義導致海上交通事故或糾紛，《國際海上避碰規(guī)則》的措辭特別嚴謹，因此不論是對國際條約采用直接批準適用還是通過國內(nèi)立法轉(zhuǎn)化適用的國家，對《國際海上避碰規(guī)則》都是將其規(guī)定原文適用于國內(nèi)。我國尚無法律對該公約進行轉(zhuǎn)化，而《國際海上避碰規(guī)則》廣泛且頻繁地涉及對海上交通事故的行政調(diào)查、司法裁決、仲裁、保險理賠、國際交涉等引用，最需要也最適合在本法中明確述及，以實現(xiàn)對《國際海上避碰規(guī)則》國內(nèi)立法的轉(zhuǎn)化。

因此，建議將修訂草案第三十四條第二款中的“應(yīng)當遵守相關(guān)航行規(guī)則”修改為“應(yīng)當遵守《國際海上避碰規(guī)則》和相關(guān)航行規(guī)則”。

（二）在《海上交通安全法》中落實總體國家安全觀

1.第三十一條修改建議

第三十一條第一款僅規(guī)定了在我國境內(nèi)的港口、船舶和海上設(shè)施（包括外國籍船舶、海上設(shè)施）發(fā)生恐怖等保安險情或事件時，國務(wù)院交通運輸主管部門依法做出的反應(yīng)和應(yīng)對。但是，針對中國籍船舶、海上設(shè)施在我國管轄海域以外（公海或其他國家管轄海域）遭遇保安事件，作為船旗國、船東國或者船員國籍國應(yīng)當做出何種反應(yīng)缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定。近年世界多處海域海盜猖獗，對船舶航行安全和人身、財產(chǎn)造成了巨大的威脅和損害。國際社會通常采取海軍艦艇護航、驅(qū)逐海盜或解救遇襲船舶措施，比如紅海附近的索馬里海域經(jīng)聯(lián)合國安理會授權(quán)的護航行動，馬六甲海域沿海國對海盜的打擊行動，也有少部分船舶航經(jīng)海盜活動海域時采用臨時雇用武裝保安駐船等方式。此外，還有由于國際政治、地緣政治爭端導致的對商船的暴力攻擊，如2019年波斯灣附近海域6艘油輪遇襲被炸事件。這些都給我國從事能源、鐵礦石、糧食等戰(zhàn)略物資運輸?shù)倪h洋船隊敲響了警鐘。從國家安全考慮，我國需要在國際法的框架內(nèi)，為保障我國遠洋船隊和船員在域外的海上安全作出相應(yīng)的規(guī)定。

因此，建議修訂草案在第三十一條第一款之后新增第二款：“中國籍船舶、海上設(shè)施在中華人民共和國管轄海域以外遭遇海盜、恐怖分子、非法武裝組織或其他違反國際法的暴力威脅或者攻擊，應(yīng)當及時發(fā)出保安警報，采取防抗或者避險措施，同時向中國海上搜救中心、就近的中華人民共和國駐外使（領(lǐng)）館報告，尋求護航、救助。”

2.第五十三條修改建議

第五十三條述及的處于險情中且需要未經(jīng)許可緊急進入我國內(nèi)水或港口的船舶，可能會對我國沿海地區(qū)及港口、島嶼的安全和穩(wěn)定構(gòu)成巨大的威脅。對是否允許這類船舶直接進入我國口岸需要審慎對待。2020年初新冠肺炎疫情中的染疫郵輪（如“鉆石公主”號），使東南亞、歐美日等有關(guān)國家都處于國家公共衛(wèi)生安全與人權(quán)交織處理的尷尬境地。為了使我國在面臨類似突發(fā)事件時能夠在《1982年聯(lián)合國海洋法公約》等相關(guān)國際法的框架內(nèi)審慎、有效地應(yīng)對，需要對該條作出相應(yīng)的修改、完善。

因此，建議在第五十三條新增第二款：“因人員病急、機件故障、遇難、避風等意外情況需要進入中華人民共和國內(nèi)水的下列船舶，海事管理機構(gòu)可以要求其駛往或停泊在指定的港外錨地、泊船處等適當?shù)暮Ｓ颍?/p>

（一）核動力船舶、載運放射性物質(zhì)或其他有毒有害物質(zhì)的船舶；

（二）大型油輪、散裝液化氣或者化學品船；

（三）來自疫區(qū)的船舶或者染疫的船舶；

（四）載有企圖非法入境人員的船舶；

（五）國務(wù)院交通運輸主管部門會同海關(guān)、移民局公布的其他船舶。”

3.第七十七條修改建議

第七十七條第一款規(guī)定針對的是我國在國際搜救責任區(qū)的搜救行動，第二款規(guī)定針對的是中國籍船舶在域外海域遇險的搜救行動。但是，我國有大量懸掛方便旗的中資船舶和勞務(wù)外派船員，按照《1982年聯(lián)合國海洋法公約》第九十四條的規(guī)定，船舶在公海上的管轄權(quán)屬于船旗國政府；按照我國憲法、《民法典》和我國加入的有關(guān)人權(quán)的國際法，國籍國政府有義務(wù)救助在海外處于險境或遇難的本國公民。因此，修訂草案不可忽視這類船舶、船員、旅客的海上安全和救助，需要借鑒類似我國對馬航MH370的國際救助措施，針對非中國籍船舶、海上平臺、飛行器在域外海域的搜救行動，作出相應(yīng)的規(guī)定。

因此，建議在第七十七條新增第三款：“船舶、海上設(shè)施、飛行器在公海或者其他國家管轄海域發(fā)生險情、遇難，需要中華人民共和國政府支援或者技術(shù)支持的，中國海上搜救中心按照預案實施搜救。前述船舶、海上設(shè)施、飛行器上有中國公民，或者系中國公民、法人或者非法人組織所有的，中國海上搜救中心、就近的中華人民共和國使（領(lǐng)）館應(yīng)當協(xié)同實施搜尋救助。”

（三）強化對特殊船舶的管理

油輪、核動力船舶、載運放射性物質(zhì)的船舶以及其他載運有毒有害物質(zhì)的船舶，通常為公認的可能由于海上交通事故造成沿海國海域重大污染的船舶。為此，《1982年聯(lián)合國海洋法公約》第二十二條規(guī)定，沿海國考慮到航行安全認為必要時，可要求行使無害通過其領(lǐng)海權(quán)利的外國籍船舶使用其為管制船舶通過而指定或規(guī)定的海道和分道通航制，特別是沿海國可要求油輪、核動力船舶和載運核物質(zhì)或材料或其他本質(zhì)上危險或有毒物質(zhì)或材料的船舶只在上述海道通過。公約的這條規(guī)定對保障我國沿海中外籍危險品船的安全，防止這類船舶造成我國沿海海域的重大甚至災(zāi)難性的污染，是非常重要和必要的。但修訂草案尚缺乏這方面的規(guī)定。

因此，建議在第五十二條新增第三款：“對第一款第（一）項規(guī)定的潛水器，須在海面上航行并展示其旗幟。對第一款第（二）、第（三）項規(guī)定的危險品船舶，海事管理機構(gòu)可以要求這類船舶使用指定的航路、航道或者定線制通航分道。”

四、結(jié)語

按照中央發(fā)布的《交通強國建設(shè)綱要》和交通先行的原則，到2035年我國將基本建成交通強國。海上交通是構(gòu)建人類海洋命運共同體、共建“21世紀海上絲綢之路”最重要的載體，《海上交通安全法》是海上交通運行和管理的基本法。本文從不同涉海法律的關(guān)系處理、過于突出行業(yè)管理、海上交通的國際性三個方面分析了修訂草案尚存在的不足，并相應(yīng)提出了修改建議。期待本次修訂能夠盡快通過全國人大常委會的審議并盡早發(fā)布，為實現(xiàn)交通強國、海洋強國建設(shè)進一步夯實法律基礎(chǔ)。