黑龍江省煤炭資源型城市轉型困境與發展路徑研究

徐 旭，鄭國勝，遲豐華

(中共黑龍江省委黨校 決策咨詢部，哈爾濱 150080)

資源型城市轉型是一個世界性、時代性難題。改革開放以來，黑龍江省煤炭資源型城市取得了令人矚目的發展成績，但隨著我國經濟進入新常態，加之多重陷阱疊加效應，陷入了經濟總量徘徊、內生動力不足、關鍵要素外流、民生保障和生態環境壓力持續增大等一系列發展困境。面對這些新問題新情況，煤炭資源型城市如何探索出一條符合自身特點的現代化轉型之路，已成為黑龍江省全面振興、全方位振興，建設現代化新龍江的關鍵，而“十四五”時期也必將成為其實現轉型發展的關鍵窗口期。為此，黑龍江省必須加快解放思想、轉變觀念，以更大的決心勇氣、責任擔當和創業創新精神，全力推進煤炭資源型城市轉型發展。

一、黑龍江省煤炭資源型城市轉型困境分析

我國工業化和現代化進程的發展階段及其增長模式客觀上要求，我國的經濟社會發展必然要經歷一個長期的轉型過程。而資源型城市的轉型也同樣要經歷一個長期的過程，因此我們要對資源型城市轉型的內涵、面臨的困境、形成的機制及根源作出準確的判斷和總結。

一般認為，資源型城市轉型是指“將城市主導產業由現存的不可再生性自然資源的開采和加工的產業轉向其他產業，使城市發展擺脫對原資源型產業的依賴，從而規避衰敗以實現城市的可持續發展”[1]。面對我國進入開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，以及向第二個百年奮斗目標進軍的新發展階段，如何將資源型城市轉型發展與深入貫徹新發展理念、加快構建新發展格局有效銜接、有機結合，從而探索出一條符合自身現代化發展之路，成為資源型地區必須解決好的一項重大課題。

(一)資源型城市轉型內涵的再認識

我國從1979年起，通過擺脫計劃經濟體制的束縛，以市場經濟體制代替計劃經濟體制，開始進行體制轉型；同時從傳統農業社會向現代工業社會轉變，開始了實現現代化強國的發展轉型?！斑@兩種轉型的疊加在世界上沒有先例。因此，30多年來中國經濟的雙重轉型構成了獨特的改革開放之路，也為發展經濟學增添了新的內容?！盵2]我國獨特的轉型發展路徑客觀上要求資源型城市轉型必然包含企業轉型、產業轉型和政府體制機制轉型三大層面，必然涉及經濟、政治、社會、文化和生態“五位一體”的全方位轉型。

1.國有企業轉型

“為了保證稀缺資源能夠被配置在要優先發展的產業和項目上，國家必須用行政的方式按照計劃配置資金、外匯、原材料等，而形成了傳統的計劃配置體系?！盵3]“一個企業所在的如果是政府所要優先發展的最終產品部門，其產品市場是壟斷的，價格會很高，而且可以享受各種廉價的投入，必然有很高的盈利；反之，如果其所在的是生活必需品或重工業的投入品的部門，其產品價格被人為壓低，很可能經營再好也有虧損。因此，一個企業盈利或虧損，很大的程度不取決于經營的好壞，而取決于這個企業在整個產業鏈當中處于什么地位。”[3]黑龍江省的國有煤炭企業集中體現了這一點，企業自生能力問題得不到解決，導致其長期無法擺脫“原字號”初級產品和粗加工的初始定位。因此，必須把企業是否具有自生能力作為發展和轉型問題的理論分析及政策制定時的具體考慮變量。

2.資源型經濟轉型

資源型經濟在國家、區域以及城市層面均普遍存在，主要是指以礦產資源開發為動力所形成的煤、石油、天然氣等能源產業及鐵、銅等礦產部門為主導的經濟體系[4]。豐富的礦產資源被認為是工業化起步和經濟發展的重要基礎。依據比較優勢理論，資源豐裕國家和地區應當選擇資源開采和加工業作為主導產業。但是，事實上很多國家和地區都落入了“資源陷阱”。

正是資源型經濟部門發展的自強機制強化了資源型地區對資源部門自我發展的依賴，從而使其陷入“資源陷阱”。“從長期看，資源部門的自我強化，對區域經濟中的人力資本與創新具有明顯擠出效應；反過來，人力資本與創新的缺乏制約了區域經濟的長期增長，導致資源型經濟現象。”[4]因此，資源部門或資源型經濟，僅僅依靠自身能力或市場力量進行內部的效益提升或結構調整，是難以擺脫資源陷阱、實現向生產率較高部門的轉化和遞進的，這也是國內外大量資源型地區長期難以擺脫困境的重要原因之一，只有借助于強大的外部因素沖擊或者體制機制變革，才有可能打破這種均衡狀態。

3.政府體制機制轉型

在資源型城市內部，長期存在著二元結構的體制機制障礙，至今仍嚴重制約著資源型城市的轉型發展。這種二元結構既體現在產業部門，也體現在空間分布上，長期滲透在社會的方方面面。

第一，“礦政”分離體制影響深遠，產城融合長期舉步維艱。先建設礦區，后建設城區的歷史使礦區最初好于城區，但也造成各類要素向礦區集聚的扭曲現象，客觀上加劇了礦區與城區的不平衡。同時，也使礦區在心理上產生一種微妙的優越感。這種客觀上的要素集聚和心理上的優越感使城區與礦區發展在不平衡的同時，也形成了城區對礦區難以擺脫的依賴性。自20世紀90年代開始，礦區的“資源危機+市場競爭”開始日益嚴峻，而城市建設則進入加速期，因此這又導致城區與礦區出現一種新的不平衡，即一邊是礦區艱難的客觀現實與心理的失落感，另一邊則是城區基礎設施和功能保障的不斷提高。盡管兩者依舊是較強的依賴關系，但事實上城區已將礦區視為城市發展的負擔而非動力源泉，這樣的心理和客觀轉換，進一步加劇了兩者融合發展的障礙和困難。

第二，“等靠要”思想嚴重，市場化觀念長期難以建立。經濟基礎決定上層建筑，社會存在決定社會意識。在長期接受政府向企業下達指令性指標的過程中，煤炭企業習慣了政府下生產命令，財政上統收統支，物資供應和產品銷售實行計劃調撥和計劃收購。在改革開放之初，黑龍江省國家定價比重由1984年的73.5%下降到1988年的41%，但石油、煤炭、木材、食糖等產品，指令性調撥的比重仍高達70%以上。2004年，在組建龍煤集團后，四煤城(雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河)的國有企業自主能力在一定程度上被削弱，這也是煤炭資源型城市包括其國有企業缺乏“闖市場”精神客觀存在的問題。

第三，資源型城市沉陷區、棚戶區等歷史問題突出。囿于歷史原因，四大煤城一直采用持續增加煤炭開采數量為主的粗放型發展模式，并為了擴大再生產，圍繞礦區建設了一大批臨時性的基礎設施。而由于長期的礦城分離，這些臨時性設施就成為長期性的生活環境，不但礦工的生活質量得不到保障，反且隨著時間推移日益成為嚴重的隱患，最后不得不付出更大的成本進行改造和生態恢復。

(二)煤炭資源型城市轉型困境的再認識

找準煤炭資源型城市轉型艱難的癥結，是破解發展困局的關鍵。通過觀察發現，在資源陷阱、收入陷阱、技術陷阱和制度陷阱的多重疊加效應下，黑龍江省煤炭資源型城市陷入轉型發展困境。

1.資源陷阱

資源陷阱源自“資源詛咒”假說。張復明等(2008)認為，由于煤炭礦產資源開發的五個特殊性，即礦產資源的稀缺性與可耗竭性、負外部性、高風險性、價格高波動性和低產業關聯性與強資產專用性，極易形成煤炭(資源)部門發展的自我強化，使得大量的生產要素和社會資源吸附在煤炭部門中成為沉淀成本?！懊禾砍鞘兄圃鞓I的急劇下降，就是資源部門自我強化機制的結果。這一機制包括資源部門對經濟要素特殊的吸納效應、資源產業家族形成的粘滯效應，由沉淀成本與路徑依賴形成的鎖定效應。”[4]

2018年，鶴崗市涉煤行業增加值占規上工業的89.3%，其中原煤開采和洗選業占73.6%。非煤行業比重依然偏小，僅占規上工業的10.7%。同年，雞西市煤炭開采和洗選業占規上工業比重仍達57.5%。雙鴨山市煤炭開采和洗選業占規上工業增加值的比重則是53.6%。如果我們將黑龍江省煤炭生產量與煤炭城市經濟增長做一個疊加會發現，兩者具有高度相關性。

需要注意的是，黑龍江省煤炭城市產業結構單一、一煤獨大問題具有較強的客觀性和周期性，這可以看作是地方政府和企業針對市場激勵所產生的較強市場選擇的結果。

2.收入陷阱

收入陷阱源自“中等收入陷阱”假設。中等收入陷阱的概念源于世界銀行2007年發表的兩份報告：“歷史表明，許多經濟體常常都能迅速地達到中等收入的發展階段，但只有很少的國家能夠跨越這個階段，因為實現這一跨越所必需的那些政策和制度變化，在技術、政治和社會方面更復雜、更具挑戰性”，“許多拉美和中東經濟體數十年都停留在中等收入水平[5]。該報告還指出，一個國家或地區能夠打破最初的貧困陷阱實現起飛，但最終卻落入中等收入陷阱的根本原因在于“一國從中等收入向高收入邁進的發展機制，與實現起飛的機制有著根本的區別”，也就是說，“一個國家可以遵循最初的發展戰略和增長機制從低收入經濟體成長為中等高收入經濟體，但卻難以再依靠這套戰略和機制繼續從中等收入跨向高收入”[5]。

研究發現，黑龍江省四煤城表現出較為明顯的中等收入困境。2001年四煤城進入經濟起飛階段，人均GDP在1000美元左右。2012年前后進入中等偏上收入水平，人均GDP在5000美元左右。至此，四煤城的人均GDP開始停滯不前，有些年份還出現回落現象。四煤城的城鎮常住居民人均可支配收入與全省2.9萬元相比還存在較大差距，而農村居民人均可支配收入則較高，成為制約其三農生產要素難以形成集聚效應、無法提高農業勞動生產率的重要原因，這也能部分解釋其中三個煤城農業占比居高不下的扭曲現象。事實上，農業比重過高在經濟發展過程中的負面效應是顯而易見的，一方面反映了該地區農業勞動生產率相對較低，2018年雞西市農業勞動生產率為1.64萬元/人，全省2018年農業勞動生產率為2.05萬元/人，全國2017年農業勞動生產率為3.13萬元/人；另一方面也反映了該地區制造能力較差，產業結構失衡問題突出，經濟增長動力不足。其主要原因是對土地和礦產資源、資本等要素的過度依賴，導致經濟增長中制造能力持續下降，因此也難以向提高全要素生產率的創新驅動轉變。

3.技術陷阱

經濟增長理論認為，為了保持長期增長，必須有以新產品、新市場或新工藝為形式的技術知識方面的持續進步[6]。如果不存在技術進步，邊際收益遞減將最終使得經濟增長停滯。因為生產要素結構升級所形成的相關產業和技術結構升級的變化，在黑龍江省的資源型城市經濟轉型的過程中并未大規模出現，原因主要有三大障礙[7]。

第一，在市場競爭的壓力下，煤炭資源型城市的企業大多不愿意推動技術升級，實現產業結構的調整，原因在于在煤炭資源型城市中，國有企業所占比重大，這些國有企業普遍存在預算“軟約束”，無法建立一種與企業盈利相一致的激勵機制。而對于企業管理者來說，不斷提升資源類國有企業的效益和市場競爭力，并不總是與自己的利益追求相一致。于是，資源類國有企業經營和競爭力的好壞無人關心，從中謀取自身利益反倒成為一種有效激勵。

第二，新技術的采用并不一定帶來更大的經濟回報。一般來說，選擇采用新技術不僅需要承擔一定的風險，也會受到利益受損人群的反對。因為采用新技術并不必然帶來經濟收益，還要不斷增加投入，因此對于從事資源開采的“原字號”企業來說，這并不比依靠勞動和資源獲得的回報高。而這也使得很多國有企業和民營企業不愿意在技術進步和人力資本方面進行大規模投入，他們寧愿沉浸在“原字號”和粗加工領域，采用低水平的擴大產能的方式，追求短期收益和資源或原材料價格上漲的無風險收益。

第三，技術和知識進步在資源型城市經濟轉型的過程中無法產生良性循環。一項技術進步所帶來的后續效應會遭到既得利益集團的強烈反對，因為新的技術會替代相應的勞動人群。因此，技術與知識進步需要互補，一般而言，具有相同技術水平和教育背景的人能夠形成集聚。資源型城市在經濟轉型中拒絕新技術的結果是大量科技人員外流，這其實也是因為資源型城市中技術的互補性不足，因而導致擁有知識技術的人才被驅逐或選擇自主離開，最終造成資源型城市的技術進步難以實現。

4.制度陷阱

黑龍江省進入計劃經濟較早，退出計劃經濟則較晚，市場化程度不高、體制機制不活是制約振興發展的癥結所在。四煤城長期受計劃經濟體制機制管理所形成的心理文化和行為方式已固化為一種路徑依賴，形成了難以擺脫的制度困境。從根本上說，這是長期從事自然資源開采加工，長期采取粗放型生產方式所形成的生產力與生產關系的集中體現。因此，要想突破必須從解放生產力與生產關系入手，從根本上改變現有的生產方式和經濟發展模式。上述提到，四煤城的國有工業占絕對比重，且國有企業改革長期遲緩滯后、不徹底不堅決是重要的制度性障礙。但事實上，地方政府部門職能轉變的嚴重滯后則是形成各種交易成本的關鍵。

四大陷阱(困境)相互影響、相互制約、共同作用，是黑龍江省煤炭資源型城市難以實現轉型發展的關鍵癥結，因此應當以此為抓手和突破口。

(三)煤炭資源型城市轉型目標的再認識

1.城市轉型與企業轉型協調互動

長期以來，有兩個問題一直被人們所忽視。一是資源型城市自身的城市轉型，二是產業和經濟結構的提升必須由企業來完成。

黑龍江省四煤城的城市化率出現長期停滯現象表明：四煤城的城市功能長期不足，已經缺乏對周邊生產要素等資源(特別是人口)的吸引力和集聚能力，這必然導致其因城市功能減退而無法進一步發展。

城市功能轉型在當前各類生產要素加劇逃離的背景下，顯得格外重要。打造一個“可持續發展的城市形態”，提高城市經濟活力和空間公正，減少城市空間環境的惡化，成為許多城市研究者和規劃者研究和實踐的核心與焦點。其中，有學者提出“緊湊型”城市空間形態的概念，其特點是緊湊、功能混合和網絡形街道，有良好的公共交通設施、高質量的環境控制和城市管理。從黑龍江省煤炭資源型城市的現實來看，不大可能出現更大規模的城市空間擴張，而是集中打造“小而美”的緊湊型精益城市，這也成為四煤城城市發展定位、發展目標的首要選擇。例如，七臺河市的城市發展目標就定義為建設“精美富強樂”的七臺河。

在一個完全自由、開放、競爭的市場經濟中，只有提高要素稟賦的結構水平，產業和技術結構的水平才能提高。因此，黑龍江省煤炭資源型城市的產業轉型應以促進要素稟賦的結構升級為目標，而非以產業結構升級為目標。因此，擁有自生能力的國有企業和充分自由、開放、競爭的市場經濟體制機制顯得格外重要。一方面，煤炭資源型城市轉型必須建立在實現龍煤集團脫困轉型，具有自生能力的基礎上。圍繞“煤頭電尾”“煤頭化尾”深化改革，做強做優做大國有企業，讓其發揮重要的產業支撐和經濟帶動作用。另一方面，四煤城政府必須堅持“有效市場”和“有為政府”并重，通過建立高水平的市場經濟環境，降低內生交易費用，充分發揮市場挑選有效產業結構及演進模式的功能。

企業轉型是資源型城市轉型的關鍵支撐，城市功能轉型是企業和產業轉型的重要基礎，資源型城市轉型要在產業轉型和城市功能轉型的互動中，明確城市轉型的思路。就黑龍江省煤炭資源型城市而言，率先展開城市轉型，真正發揮城市功能，讓各類企業具有自生能力，通過市場競爭來實現技術升級和產業升級，最終實現煤炭資源型城市的經濟轉型。

2.堅持主業與多元化發展良性支撐

煤炭資源型城市轉型并不都是把非煤產業做得越大越好。就黑龍江省的煤炭資源型城市而言，“十四五”時期徹底放棄煤炭開采與加工，或者將煤炭開采與洗選業的占比降低到50%以下，從中短期看是不現實的。但在推動原有資源產業從低端邁向中高端的基礎上，選擇多元化的產業發展方向，進而降低對原有低端資源型產業的過度依賴是可行的。從這個意義上說，黑龍江省煤炭資源型城市的產業發展，在中短期內應當以煤炭主業優化升級與多元產業發展并重，甚至要更偏重做大做強做優煤炭主業，為替代產業的成長壯大提供發展的窗口期。

另外，在多元產業的選擇上，要秉持一些重要原則和選擇方向。一是從數量上盡量不要超過三個完全不同的產業方向；二是選擇的產業必須是制造業，這也是資源型城市產業選擇的基本原則；三是必須與國家重大戰略布局和戰略決策相結合，在充分發揮自身優勢的同時，找到結合點和發展空間；四是一定是國內相關行業的龍頭企業和領軍企業，這也是資源型城市招商引資的重要原則。

3.保障改善民生與生態環境治理同步推進

一段時間以來，煤炭資源型城市沉陷區、棚戶區等歷史問題突出，原因在于四煤城一直采用持續增加煤炭開采數量為主的粗放型發展模式，并為了擴大再生產，圍繞礦區建設了一大批臨時性的基礎設施。

李虹等在《中國資源型城市轉型預警指數：基于轉型能力、壓力的各地級市轉型預警評價(2017)》中對全國116個資源型城市的轉型能力進行了排名，雞西市的民生保障能力在全國排名第106位，其中居民收入保障能力問題尤為突出。鶴崗市的居民收入保障能力全國排名第112位，雙鴨山市的居民收入保障能力全國排名第113位。在環境治理能力方面，雞西市的劣勢明顯，全國排名第114位。雙鴨山市、鶴崗市的全國排名分別為第110位和第103位。

實際上，有效保護礦山地質環境，大幅提高歷史遺留礦山地質環境問題的恢復治理率，大幅減少主要污染物排放總量、大力實施退耕還林、小流域治理、水土保持等生態治理工程，加快環境治理與生態恢復建設，是與人居環境優美的民生目標相一致的。

二、加快黑龍江省煤炭資源型城市轉型發展的對策建議

黑龍江省煤炭資源型城市在全面貫徹新發展理念、深度融入新發展格局中，必須堅定地從加快建立現代產業體系、提升城市功能、發展數字經濟三個方面入手，以探索出一條符合本地特色的發展之路。

(一)勇于開拓創新，加快建立現代產業體系

1.圍繞三次產業深度融合，打造全產業鏈龍頭

第一，打破地域限制，吸引外部資本實現本地農業資源的重新整合。突出“品質”和“品牌”，組建一、兩個具有較強差異化且又相互競爭的大型農企集團。但絕不能搞“拉郎配”，要堅持市場配置資源和政府更好地發揮作用相結合。

第二，以實現糧食就地“過腹增值”為方向，實現向“畜經濟”的轉變。加快以混合所有制形式引入國內外知名企業，以品質“綠”為先導、智能化養殖、科學化管理以及可追溯生產的養殖方式，實施全封閉、全產業鏈一體化運營模式，打造在全國乃至全球都具影響力的產業集群和龍頭企業。重點圍繞畜、禽等肉類，四煤城+佳木斯市+農墾組團進行重點招商，為當地的糧食作物提供穩定的轉化渠道。

2.增強微觀主體活力動力，構建區域產業集群

第一，深入推進龍煤集團國有企業改革，引入戰略投資者做優做強煤炭產業。四煤城所屬龍煤集團的國企改革是決定煤炭產業能否做優做強的基礎和關鍵。這需要黑龍江省委省政府站在全省煤炭產業發展的視角，做好頂層設計。建議充分放權四煤城的分公司，最大范圍內行使獨立運行權，使其與地方政府建立更為密切的合作機制，形成利益共同體。黑龍江省政府和地方政府、龍煤集團等可以探索“參股不控股、分紅不經營”的形式敞開大門、放水養魚。

第二，堅定圍繞“煤頭電尾”“煤頭化尾”，科學謀劃產業發展路徑。將四煤城的采礦業從業人員占比控制在10%以下，并作為衡量黑龍江省煤炭資源型城市轉型的重要標準。煤炭企業必須把數字化轉型作為企業的核心戰略，積極推進“兩化融合”，深入探索機器人及智能應用“試驗基地”建設，這不僅會為一批高校科研院所及哈工大的機器人等相關國內外企業提供廣闊的應用場景，更將成為推動煤炭資源型城市數字化經濟實踐的切入點。

第三，依靠精準招商承接國內產業梯度轉移，大力培育制造業及戰略性新興產業集群。例如，七臺河市的江河產業園就有三點啟示：一是揚長避短，選擇能與四大煤城自身優勢資源有效結合的產業，以龍頭企業吸引集聚形成區域產業集群。二是揚長克短，選擇附加值較高且對資源環境要求比較高的中高端制造業，避開那些對運距運費要求較高的低端制造業。三是揚長補短，在產業落地過程中要注意做好產業配套和形成產業簇群，尤其要補齊基礎設施的短板與地方政府執政能力和執政水平的短板。

3.整合生態文化兩張牌，培育龍江特色風情游

要把旅游業作為串聯四煤城傳統與現代服務業的重要紐帶、作為激活四煤城各類沉睡資源的關鍵引擎、作為持續吸引外部要素集聚的內生動力，就必須整合好生態和文化兩張牌。

第一，整體看待四煤城的旅游資源。要以打造整體綜合旅游資源合作共享的發展理念，組建四煤城+伊春+黑河的城市旅游聯盟，共同打造黑龍江省生態界江旅游精品線路。

第二，重新劃分和確定煤城旅游的目標客戶群，重點做好：一是強化當地和周邊，增強省內吸引力；二是塑造統一品牌、精準營銷。在建立城市旅游聯盟網絡平臺的基礎上，統一宣傳標識、統一旅游主題線路、統一推介活動，打造黑龍江省特色風情旅游品牌。

第三，提升旅游品質的關鍵在于注入文化靈魂。要下大力氣弘揚“北大荒精神”，凝練煤城的“城市精神”，把煤炭資源型城市的創業精神融入“北大荒精神”，成為其重要的組成部分。同時，運用市場手段整合旅游資源，面向全國宣傳“北大荒精神”+“煤城”精神+生態游為主題的夏令營游學活動。

4.提升對外開放層次水平，重點打造兩類“飛地經濟”

第一，對接國家“一帶一路”，打造“中蒙俄經濟走廊”的重要樞紐節點。依托“三橋一島”大通道，做好連接國內合作和俄羅斯等外部資源的橋頭堡、中轉站，成為進口俄羅斯重要礦產資源精深加工、吸引俄羅斯等國外高技術人才的產業基地。

第二，充分利用中國(黑龍江)自由貿易試驗區，先行先試各種貿易投資便利化的落地。四煤城雖不在中國(黑龍江)自由貿易試驗區的三個片區內，但自貿試驗區先行先試的各種便利化政策適用范圍卻是全省的。四煤城要認真研究、精心謀劃，充分利用好自由貿易試驗區的“試驗”平臺，開展各種金融創新活動，如發行債券、吸引國外股權投資、跨境人民幣和盧布結算及借貸業務等。

第三，深度推進與廣東的對口合作，重點打造“飛地經濟”。“飛地經濟”已經成為開發區建設和產業轉移的新趨勢，四大煤城目前發展的重點是正向飛地，可采取兩地共投型模式。七臺河市的江河產業園區建設具有典型意義，可深入研究并加以推廣。

(二)提升城市功能，加快形成要素集聚效應

1.將煤炭資源型城市納入國家《興邊富民行動規劃》

將鶴崗市、雙鴨山市和雞西市所轄區域全部納入《興邊富民行動規劃》，使之充分享受黑龍江省的多項優惠政策支持，并力爭獲得國家規劃中的一系列工程建設項目和政策措施。為此，需要相關部門把工作做細、做實，在精挑細選的同時還要進行頂層設計、從全局謀劃，把所獲國家支持的工程項目和政策優惠最大限度地覆蓋四煤城，發揮最大效應。

2.把人口城市化作為煤炭資源型城市轉型的重心

著力突破人口流動的市場化陷阱。第一，穩定現有人口和用好現有人才并舉。改變過去片面強調人才(尤其偏愛外來人才)的重要作用，要突出強調人口對城市的重大貢獻，大力弘揚“以人為本”城市發展理念。為此，四煤城可借鑒發達地區對戶籍人口打分制度，使外來人口按照綜合得分享受城市各種公共服務，即在提供公共服務面前做到人人平等。

第二，高度重視本地高校建設和人才培養。煤城人口流失的特點突出表現在：文化程度越高流出的比例越大，大學畢業生流失問題嚴重，專業技術、高技能人才成為重災區。打造優秀城市的好方法是建立能夠吸引與培養人才的學校，因為大學一方面向城市提供各類專業人才，另一方面這些人才又是改變單一產業向多元化產業發展的主體動力。因此，應將教育經費支出占GDP比重不低于5% (2018年鶴崗市教育經費占比5.07%，七臺河市占比3.42%，雙鴨山市和雞西市均為2.99%)作為煤炭城市轉型的約束性指標進行考核與評價。

第三，大力發展現代服務業吸引人口集聚。首先，煤炭資源型城市的重點在于降低交易費用，一方面通過國家機關事業單位改革和國有企業改革，打破壟斷擴大市場準入等降低內生交易費用；另一方面大力發展交通、通信和基礎設施建設等降低外生交易費用。其次，積極推動各種生產和生活性服務業發展。切入點在于政府部門和國有企業中的大量公共服務性和生產服務性領域的市場化程度。最后，持續提高居民收入，保障并不斷改善民生。在“提低擴中”的同時，把對企業用工成本的影響降到最小，還要最大可能地降低企業的人工成本。建議在四煤城推行以提高家庭收入為目標的增收工程，補貼各類中小微企業的創新創業，不斷增強生活在四煤城家庭對城市的歸屬感。

3.深度優化城市層級結構，科學做好城市發展規劃

從維護國家“五大安全”和打造東北亞高度互聯載體的視角，黑龍江省煤炭資源型城市的層級結構應當服務于全省的城鎮化體系與城鎮化發展格局，這可借鑒德國的經驗，采取立法先行。通過制定地方法規確立追求區域平衡發展和共同富裕發展的理念。在城市規劃和區域發展上形成兩個宗旨：一是在全省內形成平等的生活環境，減少地區差異；二是追求可持續發展，使后代有生存和發展的機會。

第一，打造兩個城鎮組群，形成一個城鎮(軸)帶。認真研究落實黑龍江省城鎮體系空間布局提出的圍繞兩個區域綜合性中心城市(牡丹江市和佳木斯市)構建兩個城鎮組群，即“牡丹江市+雞西市+七臺河市”城鎮組群和“佳木斯市+雙鴨山市+鶴崗市”城鎮組群，形成黑龍江省東南部的城鎮組群(軸)帶。

第二，加快基礎設施建設，形成立體交通網絡。多中心城鎮群需要方便快捷、便宜安全的立體交通網絡，以實現人與物的暢通流動。修建四煤城與其他城市的城際軌道交通網，以實現多地人口的快速流動。

第三，完善節點城鎮的公共服務，保護好城鎮間的生態空間。真正形成以縣域經濟+市轄區經濟帶動周邊農村經濟的發展格局，走一條維護生態安全、集約土地和資源的城鎮化發展之路。無論城關鎮還是市轄區所提供的生活配套服務的質量水平都不能差距過大，且要使城市生產生活基礎設施服務逐步實現均等化。此外，特別要強調對城鎮間生態空間的恢復和保護，使山水林田濕地礦與中心城鎮之間協同融合發展。

(三)發展數字經濟，培育可持續發展新動能

1.扎根消費互聯網，擁抱產業互聯網

從全球看，產業數字化是全球數字經濟發展的主導力量。而黑龍江省的數字產業發展相對不足，因此應將數字產業的發展空間集中在產業數字化領域，尤其是農業領域的產業數字化。

第一，加快推進數字農業化。一是構建基礎數據資源體系，啟動“未來農場計劃”。黑龍江省“四煤城+佳木斯市+北大荒集團”的三方聯合，將推動東部地區智慧農業云平臺與數字農業建設。二是以大力推動農村電商為抓手，匯聚形成“蜂群”效應。雙鴨山市“風場”創業創新孵化中心，經歷了從零開始、茁壯成長、破蛹而出三個過程，從最初的“育蜂借巢”到“聚蜂筑巢”，最終“群蜂出巢”三步走戰略，已經初步形成“地上打造，線上沖浪，云上布局”三位一體的雙鴨山市電子商務發展新格局。建議黑龍江省東部地區把雙鴨山市集賢縣永安鄉的蜂巢發展模式加快進行復制推廣，迅速形成“蜂巢”效應。

第二，數字化生產新藍海。以數字化礦山引領煤炭企業轉型升級，用自動化、信息化實施創新驅動，推動礦井迭代升級。通過市場化手段、政府引導，積極推進煤炭資源型城市制造業企業向智能生產、數字工廠加快轉型。

第三，創造重量級新消費。運用新型數字技術，針對智慧旅游+休閑養老+智慧醫療的率先試點應用，開展遠程教育和醫療服務、5G應用場景的開發與測試，并加快推進該地區的5G基礎設施建設，率先開展相關技術服務。

2.政府數字化轉型，打造智慧化城市

建設數字政府是數字經濟時代背景下對政府變革的回應，是實現政府治理從低效到高效、從被動到主動、從粗放到精準、從程序化反饋到快速靈活反應的重要轉變。

第一，政府數據惠及共享穩步提升，支撐更加可持續的決策。一方面，四煤城大數據平臺的數據資源多元豐富，可逐步從政務信息資源擴展到城市運行感知數據、互聯網數據、企業數據等，實現從封閉自用的政府信息資源到多方共建共享共用的城市大數據跨越。另一方面，四大煤城大數據平臺的能力要不斷增強，以提升多源異構數據的采集、處理、開發、分析、展現、治理等能力，實現城市數據從共享交換、開放開發轉向對城市大數據全生命周期的綜合治理。

第二，智慧服務從“能用”到“好用”，建立更高效的公共服務體系。四煤城要深入推進“互聯網+政務服務”，從“一號、一窗、一網”向“一網、一門、一次”加速轉變，到“一次不用跑”“不見面審批”“秒批秒辦”等模式的應用和普及推廣。

第三，政府治理手段和治理方式更加數字化、網絡化、智能化，構建協同共治新模式。當前，“互聯網+監管”逐漸成為加強和創新事中事后監管的有效手段。四煤城應當充分運用大數據等技術，結合智慧城市社會信用體系，加強對市場風險的跟蹤預警，在工商、質監、食藥監等領域探索遠程監管、移動監管、預警防控，為提升智慧城市市場監管服務效能、打造健康有序的消費環境和營商環境提供有力支撐。