基層形式主義：表現(xiàn)、原因及治理策略

楊 偉 民

(中共河南省委黨校 黨建教研部，鄭州 450046)

形式主義歷來是危害黨和國家事業(yè)的大敵，無論是在革命、建設(shè)，還是在改革進(jìn)程中，形式主義都以不同形式存在。形式主義起源于19世紀(jì)末20世紀(jì)初的俄國文藝領(lǐng)域，意指只注重藝術(shù)作品的形式要素而忽視其素材內(nèi)容和思想價值的文學(xué)表現(xiàn)形式。對形式主義的批判從人文科學(xué)領(lǐng)域向社會科學(xué)滲透是蘇聯(lián)社會主義政黨建立之后[1]。當(dāng)時的俄國學(xué)者認(rèn)為，形式主義文藝?yán)碚摰恼軐W(xué)基礎(chǔ)有悖于馬克思唯物辯證法和歷史唯物主義[2]，隨后對形式主義的批判就成為馬克思主義政黨建設(shè)和國家建設(shè)的重要課題之一。與形式主義的斗爭，伴隨著中國共產(chǎn)黨的百年成長和發(fā)展歷程。歷屆黨中央都把整治形式主義、推進(jìn)黨的建設(shè)作為重要戰(zhàn)略部署。2019年，我國進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)關(guān)鍵時期，同年3月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，主要解決困擾基層的形式主義問題，明確提出將2019年作為“基層減負(fù)年”，基層形式主義問題再次成為研究熱點(diǎn)。

一、我國基層形式主義的現(xiàn)實(shí)圖景

基層形式主義表現(xiàn)形式多樣、花樣翻新，但總結(jié)起來主要表現(xiàn)在兩個方面：一是“合理的程式化”行政衍生的低效、重復(fù)的行政工作形式，如“比照性”執(zhí)行和自上而下嚴(yán)酷的指標(biāo)考核機(jī)制衍生的形式主義；二是行政觀念異化導(dǎo)致的形式僵化、固化和低效的形式主義，如政績觀扭曲下產(chǎn)生的形式主義等。

(一)自上而下的指標(biāo)考核機(jī)制衍生的形式主義

我國的行政體制是一種縱向的壓力型體制和橫向的條塊連接的模式結(jié)構(gòu)，行政任務(wù)和特定政治目標(biāo)一般是通過自上而下的單考核來完成的，并賦予行政過程和行政目標(biāo)一定的政治價值。指標(biāo)考核也稱成果測評，是伴隨公共管理實(shí)踐而出現(xiàn)的一種社會現(xiàn)象。將績效考核引入行政領(lǐng)域，主要是指通過特定的程序和方法，基于預(yù)定的考核指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，針對政府開展的某一專項(xiàng)任務(wù)或政府工作的某一方面進(jìn)行全方位、多角度的考核[3]。這一方面體現(xiàn)的是行政權(quán)力的規(guī)制過程，這個過程又融入了政治價值取向；另一方面，政府通過具體細(xì)化的指標(biāo)體系達(dá)到獎優(yōu)罰劣的目的，并為獎懲提供具體的依據(jù)，從而推進(jìn)行政行為的順利完成。自上而下的考核機(jī)制衍生的基層形式主義有其產(chǎn)生的制度性原因，在基層行政領(lǐng)域表現(xiàn)尤盛，也是久治不愈的頑疾。

(二)基層政府的“比照性”執(zhí)行

“比照性”執(zhí)行主要是一種唯上思維導(dǎo)致的對上級政策的機(jī)械刻板的變通執(zhí)行方式[4]，其本質(zhì)在于基層干部在仔細(xì)鉆研考核流程、考核內(nèi)容和考核標(biāo)準(zhǔn)后，對其中常規(guī)性或者非核心的大多數(shù)工作做足了表面功夫，而對少數(shù)核心的、需要創(chuàng)新攻堅(jiān)的問題進(jìn)行了回避，以對淺層次要求的認(rèn)真落實(shí)來掩蓋不作為的實(shí)質(zhì)[5]。“比照性”執(zhí)行表現(xiàn)為片面、膚淺、僵化的理解中央精神導(dǎo)致的問題。習(xí)近平指出的“繡花功夫”很好地表現(xiàn)出它的本質(zhì)，其實(shí)際上就是一種政治表演，既嚴(yán)重影響了中央政策的執(zhí)行，也對政治生態(tài)造成極大污染。在人民智庫發(fā)布的一項(xiàng)問卷調(diào)查中，被調(diào)查者認(rèn)為基層工作中“反復(fù)報(bào)相同的材料，補(bǔ)臺賬、應(yīng)對各種檢查命令”的占42.03%；認(rèn)為“工作微信群和政務(wù)辦事群是曬擺拍、曬加班的秀場”的占41.85%[6]。

(三)基層領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀扭曲引發(fā)的形式主義

中國古代歷史上的“競進(jìn)之風(fēng)”在變法期間盛行，就是因?yàn)樵诟叨燃瘷?quán)之下，下層貪吏曲解上層的“良法美意”而將變革之法變成掠奪民脂民膏的便利[7]。大多數(shù)情況下，在反腐的高壓態(tài)勢和基層行政謹(jǐn)慎心理的雙重驅(qū)動下，基層政府在執(zhí)行具體政策時，保持一種風(fēng)險規(guī)避的策略，即對下級提出更多更高的要求，從而為本級行政組織預(yù)留出責(zé)任空間，這樣責(zé)任和壓力就分散給下一級的多個責(zé)任主體，其中一個下級主體沒有完成任務(wù)也不影響上一級組織對本級組織的考核測評，而這種扭曲的政績觀則會導(dǎo)致基層多種形式主義的產(chǎn)生。

(四)基層行政事務(wù)性工作過度政治化而產(chǎn)生的形式主義

我國的行政體制是一種縱向的壓力型體制和橫向的條塊連接模式的結(jié)合體。行政任務(wù)和特定的政治目標(biāo)一般是通過自上而下的單考核來完成的，并賦予行政過程和行政目標(biāo)以一定的政治價值。對于職能部門來說，要接受上級部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，又要接受同級黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)，過多的行政事務(wù)性工作的政治化導(dǎo)致基層形式主義的產(chǎn)生。例如有些地方出現(xiàn)的“創(chuàng)衛(wèi)生城市”“創(chuàng)文明單位”等臨時性任務(wù)，一般都是作為政治性任務(wù)來完成的。當(dāng)基層的所有事務(wù)都成為重要的政治性任務(wù)時，一方面基層政府部門疲于應(yīng)付；另一方面黨委利用政治權(quán)力給職能部門壓任務(wù)，職能部門則陽奉陰違。

二、基層形式主義產(chǎn)生的原因

中國共產(chǎn)黨歷來重視反對形式主義。2019年3月出臺的《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，使基層形式主義之風(fēng)在一定程度上得到遏制。但在減負(fù)背景下，減負(fù)工作本身又成為一種形式主義，這說明基層形式主義問題極具復(fù)雜性和頑固性。對此，需要發(fā)掘形式主義產(chǎn)生的各種原因，從形式主義產(chǎn)生的制度環(huán)境和內(nèi)部結(jié)構(gòu)性矛盾、從基層形式主義所蘊(yùn)含的特定政治和社會運(yùn)行邏輯尋找基層形式主義產(chǎn)生的根源，為防治基層形式主義尋求解決之道。

(一)科層制理論下的壓力型體制

中國的政治體制除了具有中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的鮮明特色外，其獨(dú)特優(yōu)勢還在于“能夠統(tǒng)一規(guī)劃國家目標(biāo)、全面協(xié)調(diào)各方利益、有序推進(jìn)社會進(jìn)步”[8]。這種體制能夠?qū)崿F(xiàn)“在國家范圍內(nèi)從頂部到末梢的延伸和布網(wǎng)，這一方面對公權(quán)力行使構(gòu)成了有力的約束和控制，另一方面促進(jìn)了公共服務(wù)的統(tǒng)一化供給，有效推進(jìn)了國家的現(xiàn)代化進(jìn)程”[3]。但是，這種嚴(yán)密的科層制也具有固有的弊端。科層制來源于韋伯的官僚制，是在不斷克服傳統(tǒng)官僚制標(biāo)準(zhǔn)化、程序化弊端的過程中形成的現(xiàn)代政府組織形式。中國的科層制具有中國獨(dú)特的實(shí)踐面相，有“專業(yè)化和政治性雙重特征”“呈現(xiàn)變動與常態(tài)的周期運(yùn)作，即在實(shí)際運(yùn)作中，常常是名義上的專業(yè)任務(wù)經(jīng)常被臨時性職責(zé)打破甚至重構(gòu)”[9]。隨著現(xiàn)代法治政府建設(shè)的推進(jìn)，以及風(fēng)險社會下社會治理對政府治理模式提出的更高要求，現(xiàn)代科層制更多地表現(xiàn)為一種縱向的壓力型體制與橫向的條塊連結(jié)的模式。其一方面通過壓力傳導(dǎo)、指標(biāo)考核等方式來完成特定時間的特定任務(wù)；另一方面通過職能部門的數(shù)據(jù)鏈接、資源分配等方式來配合完成各項(xiàng)政治目標(biāo)任務(wù)，這也是導(dǎo)致基層形式主義產(chǎn)生的體制原因。

一是上級政府主導(dǎo)的全過程指標(biāo)考核。有學(xué)者從中央與地方的關(guān)系視角出發(fā)，認(rèn)為中國的科層制的縱向結(jié)構(gòu)內(nèi)部實(shí)際上嵌入了發(fā)包關(guān)系[9]，即行政發(fā)包制。具體而言，上下級政府在法定關(guān)系之外，輔以軟性的事務(wù)外包合同關(guān)系，以經(jīng)濟(jì)激勵和政治激勵鼓勵下級政府完成目標(biāo)，由上級政府以結(jié)果為導(dǎo)向?qū)ο录壵畬?shí)施全過程指標(biāo)考核。這種科層制下的發(fā)包制導(dǎo)致“以整體性問責(zé)代替了各司其職，以承包人的無限責(zé)任代替代理人的有限責(zé)任，以人格化問責(zé)代替職業(yè)主義要求”[10]。項(xiàng)目制是當(dāng)前國家治理的重要手段，但其只著眼于“單一任務(wù)的層層發(fā)包關(guān)系”，政府通過發(fā)包貫徹發(fā)展理念并同時調(diào)動地方政府的能動性。無論是發(fā)包制還是項(xiàng)目制，都是通過科層制下的壓力傳導(dǎo)，并以指標(biāo)考核為輔助條件來完成治理目標(biāo)。基層政府更多地是基于理智上的服從和形式上的合理，而非基于預(yù)設(shè)的政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這也為形式主義的產(chǎn)生埋下體制上的隱患。

二是同級基層政府政績競行下的內(nèi)卷化競爭。在科層制下，對目標(biāo)任務(wù)都實(shí)施量化考核，以績效排名來確定等級，并由此作為獎懲依據(jù)和激勵地方政府財(cái)政和公共物品供給的再投入。在這種體制機(jī)制下，同級基層政府之間處于競爭狀態(tài)，為了能在這種競爭中勝出，基層政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部各顯神通，努力完成各項(xiàng)任務(wù)，在“求勝求穩(wěn)”的心態(tài)下，有時不得不采取非正常手段來蒙混過關(guān)，形式主義由此產(chǎn)生。

三是任務(wù)層層加碼下基層政府的策略執(zhí)行。“中國共產(chǎn)黨是一個典型的使命型政黨，必然要求全國各級黨組織和黨員圍繞黨的歷史任務(wù)采取步調(diào)一致的行動”[11]。“基層黨組織是我們黨的執(zhí)政根基，我們黨的一切政策和方針都要靠基層黨組織來落實(shí)”[12]。雖然各級黨委和政府的職責(zé)權(quán)限都有規(guī)定，但在具體實(shí)施過程中，各級黨委及其部門的職責(zé)權(quán)限往往是不清晰的，大量臨時性的、應(yīng)急性的任務(wù)通過自上而下的渠道向下分發(fā)。在中央權(quán)力逐漸加強(qiáng)、下級事權(quán)沒有相應(yīng)上收的情況下，這種臨時性的任務(wù)只能通過行政任務(wù)政治化的途徑去實(shí)現(xiàn)，這也導(dǎo)致基層政府往往避重就輕。

(二)治理理念轉(zhuǎn)變下央地治理模式的偏差

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場化改革催生和推進(jìn)了政府治理從理念到實(shí)踐的轉(zhuǎn)變。從有限政府到服務(wù)型政府建設(shè)，再到以人民為中心的主體地位的凸顯，表明黨的執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變下的政府治理理念的深刻變革。從20世紀(jì)80年代治理“規(guī)范化”的提出，到黨的十九屆四中全會通過的《堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出的要“構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”，治理理念在中國發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變。基層治理是國家治理的基礎(chǔ)，基層政府是國家行政權(quán)力的末端。在具體的治理實(shí)踐中，基層政府與中央政府在理念轉(zhuǎn)變、職責(zé)分工、技術(shù)運(yùn)用等方面都存在著巨大落差，具體體現(xiàn)在國家意識、政府目標(biāo)與政策落實(shí)上。這既凸顯了基層治理的治理困境，也暴露了治理理念轉(zhuǎn)變下體制上形式主義產(chǎn)生的根源。

一是運(yùn)動式治理的弊端。運(yùn)動式治理是以強(qiáng)大的政治合法性為基礎(chǔ)，“國家通過有效的意識形態(tài)宣傳與超強(qiáng)的組織網(wǎng)絡(luò)滲透，借助政治動員對社會資源進(jìn)行集中配置，以實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)治理目的一種治理方式”[13]。在中國“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢下，運(yùn)動式治理具有現(xiàn)實(shí)合理性。然而，運(yùn)動式治理鑲嵌于科層制與壓力型體制機(jī)制中，在實(shí)際運(yùn)作中產(chǎn)生了諸多的機(jī)構(gòu)性矛盾。運(yùn)動式治理是通過政治動員和科層制下的壓力機(jī)制，輔以政治激勵和目標(biāo)考核方式，使上級政府的治理目標(biāo)得以上下貫通并付諸實(shí)踐。但在實(shí)際運(yùn)作中，基層政府基于自身的利益考量和壓力機(jī)制，會對治理目標(biāo)進(jìn)行修正和重塑，從而產(chǎn)生基層政府的“政策變通”與“共謀行為”的“目標(biāo)替代”[13]。

二是基層政府治理權(quán)責(zé)的失調(diào)。黨的十八屆三中全會以來，中央不斷強(qiáng)調(diào)“簡政放權(quán)”和優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。機(jī)構(gòu)改革的目的是調(diào)整政府權(quán)力和責(zé)任在不同層級和不同部門間的配置關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是通過構(gòu)建一套系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的政府治理體系來提升治理效能，實(shí)現(xiàn)有效治理。但現(xiàn)實(shí)是，經(jīng)歷過多次行政體制改革的基層政府仍然處于“權(quán)小、責(zé)大、事多”的狀態(tài)。基層政府治理權(quán)責(zé)失調(diào)主要表現(xiàn)在治理事務(wù)泛化、治理權(quán)力被分解、治理責(zé)任邊界擴(kuò)大等方面。

三是技術(shù)治理的局限。技術(shù)治理是指政府治理的“技術(shù)化”轉(zhuǎn)型，其以實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，推動治理方式變革，追求政府治理的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。技術(shù)治理已經(jīng)嵌入國家治理體系，其遵循標(biāo)準(zhǔn)化操作，相應(yīng)的制度安排以法治化、規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化來追求治理過程的精準(zhǔn)性，過度的技術(shù)化追求忽視了人的主體性，導(dǎo)致“只見數(shù)據(jù)不見人”的數(shù)字治國、文件治國、數(shù)字管理等形式主義。但同時，技術(shù)(新的科技方式)又作為一種工具被運(yùn)用于治理過程中，以實(shí)現(xiàn)政府的治理意圖、提升治理效能。在基層復(fù)雜的治理環(huán)境中，技術(shù)并非總是表現(xiàn)出其固有的先進(jìn)、便捷等優(yōu)點(diǎn)。例如基層社會老年群體無論是對新的數(shù)字治理理念還是數(shù)字技術(shù)的接納度都不高，基層政府工作人員在面對此類行政對象時，有些任務(wù)完成得也是極為困難。

(三)思想認(rèn)識和能力要求跟不上新時代基層治理需要

一是宗旨意識不強(qiáng)。形式主義實(shí)質(zhì)上是一種功利主義、適用主義，是忽視集體利益或整體利益、追求個人利益或小集體利益的結(jié)果。宗旨意識不強(qiáng)，思想免疫力、抵抗力的問題，實(shí)際上是基層領(lǐng)導(dǎo)干部黨性不純、政績觀錯位的結(jié)果，也是基層形式主義產(chǎn)生的思想根源。

二是責(zé)任擔(dān)當(dāng)缺失。有些基層領(lǐng)導(dǎo)干部對形式主義的危害視而不見、任其蔓延，或者采取形式主義的方法應(yīng)對形式主義，究其原因是擔(dān)當(dāng)精神的缺失。首先是遇事怕?lián)?zé)任，其次是懈怠思想嚴(yán)重。面對上級安排的形式主義任務(wù)，“睜一只眼閉一只眼”，奉行“事不關(guān)己高高掛起”的態(tài)度，不積極不主動，得過且過。

三是能力水平有限。除了上述思想認(rèn)識的偏差，基層形式主義的產(chǎn)生還跟基層領(lǐng)導(dǎo)干部的能力水平有直接關(guān)系。一些領(lǐng)導(dǎo)干部平時作風(fēng)“庸懶散漫”，遇事糊弄敷衍，不注重在日常工作中磨煉摔打、增長本領(lǐng)，一旦上級下達(dá)急難險重任務(wù)時就理不出頭緒、做不了決斷、出不了實(shí)招，只能用照抄照搬上級文件來掩飾工作能力的欠缺。

(四)黨組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)和組織理性的不完善

組織領(lǐng)導(dǎo)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的主要方式之一。黨的十九屆四中全會明確了組織領(lǐng)導(dǎo)的體系和構(gòu)架：“健全維護(hù)黨的集中統(tǒng)一的組織制度，形成黨的重要組織、地方組織、基礎(chǔ)組織上下貫通，執(zhí)行有力的嚴(yán)密體系，實(shí)現(xiàn)黨的組織和工作全覆蓋。”黨組織通過一定的形式確保政策的上下貫通，并保持黨組織本身的純潔性和先進(jìn)性等特征，如加強(qiáng)黨的自身建設(shè)的集中教育制度、三會一課制度、定期巡視制度等，但由于組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)和組織理性的不完善也造成了形式主義的產(chǎn)生。

一是對黨組織的依附性產(chǎn)生的對黨忠誠心理。馬克思主義政黨是通過組建黨的組織和不斷完善黨的組織來加強(qiáng)自身建設(shè)的，將對黨組織忠誠作為一項(xiàng)政治素質(zhì)貫穿于黨員成長的全過程。黨組織通過政黨文化、意識形態(tài)教育來達(dá)到對黨員的形塑，從而實(shí)現(xiàn)黨員由內(nèi)而外，在理想信念、思維習(xí)慣、行為方式上對黨的忠誠，以及對黨規(guī)黨紀(jì)的遵守與踐行。

二是黨組織自上而下的單向度關(guān)系是基層形式主義產(chǎn)生的催化劑。組織內(nèi)部上下級之間是單向的“部署—落實(shí)”關(guān)系，導(dǎo)致下級辦事缺乏靈活性、創(chuàng)造性，工作只注重如何讓上級滿意，想領(lǐng)導(dǎo)之所想、做領(lǐng)導(dǎo)之所好[14]，政策執(zhí)行忽視客觀實(shí)際，建立在“唯上”的思維之中 。事實(shí)上，這種自上而下的單向度關(guān)系助推了基層形式主義的產(chǎn)生。

三、構(gòu)建基層形式主義治理的系統(tǒng)工程

(一)思想認(rèn)識上正本清源

黨的事業(yè)的根本是“人民至上”，黨員干部只有時刻把人民利益放在最重要的位置、把“群眾滿意不滿意”作為判斷工作成效的根本標(biāo)準(zhǔn)，形式主義才能夠無處生根。為此，首先要強(qiáng)化黨的政治建設(shè)。要在思想認(rèn)識上正本清源，最關(guān)鍵是要把黨的政治建設(shè)放到首位，加強(qiáng)理想信念教育。理想信念是總開關(guān)，把持不好，理想信念就會動搖，就會滋生形式主義。同時要堅(jiān)持人民利益至上原則，黨的路線方針政策和重大決策部署無一不體現(xiàn)著人民最根本最重大的利益，我們只有從政治高度上認(rèn)清這一點(diǎn)，才能真正學(xué)懂弄通做實(shí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，強(qiáng)化“四個意識”，堅(jiān)定“四個自信”，堅(jiān)決做到“兩個維護(hù)”，使“黨性和人民性”相統(tǒng)一，形式主義的思想認(rèn)識根源也就得以徹底破除[15]。其次要堅(jiān)持實(shí)事求是的思想路線。堅(jiān)持實(shí)事求是的思想路線就是要在工作中理論聯(lián)系實(shí)際，創(chuàng)造性地開展工作，既要認(rèn)真領(lǐng)會上級精神，又要了解社情民意。習(xí)近平指出：“如果在貫徹落實(shí)上級精神時，在體現(xiàn)基層和群眾的愿望時，只是依樣畫葫蘆，不善于上下結(jié)合，其結(jié)果必然是貌似‘負(fù)責(zé)’，實(shí)乃敷衍塞責(zé)。”[16]堅(jiān)持實(shí)事求是就是要做好實(shí)踐考察，了解群眾的實(shí)際需求，摸準(zhǔn)基層的脈搏，結(jié)合實(shí)際開展工作，避免照本宣科地執(zhí)行上級任務(wù)。最后是要樹立正確的政績觀、權(quán)力觀。基層治理作為國家治理的基礎(chǔ)，培育基層干部正確的政績觀、權(quán)力觀關(guān)系基層治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。樹立正確的政績觀、權(quán)力觀，自覺堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，就是要摒棄“會議管理、文件管理、表格管理”的形式主義理念和思維定式，使“形象工程”“面子工程”無處遁形。

(二)能力水平上打磨錘煉

解決好“本領(lǐng)恐慌”，才不至于陷入疲于應(yīng)對的形式主義工作狀態(tài)。提高能力水平非一日之功，也不可能一蹴而就，因此在日常工作中要下足功夫，練就真本領(lǐng)。首先要下足學(xué)習(xí)的苦功夫，真正把學(xué)習(xí)融入工作生活，使之成為日常習(xí)慣和自覺追求，掌握好馬克思主義這一看家本領(lǐng)，提高運(yùn)用馬克思主義世界觀和方法論觀察和分析問題的能力。其次要深入實(shí)際調(diào)查研究。調(diào)查研究是馬克思主義的思想方法和工作方法，也是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。要“避免前呼后擁、走馬觀花、隔靴搔癢，滿足于聽聽、轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)、看看，蜻蜓點(diǎn)水，淺嘗輒止”，切實(shí)走好群眾路線，練就做好群眾工作的真本領(lǐng)，克服形式主義。再次要做好科學(xué)部署工作。要做好長期規(guī)劃，建立工作推進(jìn)時間表、路線圖，不搞突然襲擊，給基層了解情況、上報(bào)材料留足時間。而要制定科學(xué)求實(shí)的工作任務(wù)就必須做到“理、法、情”三者的緊密結(jié)合。“理”就是要緊扣中央精神和中央決策部署，貫徹落實(shí)工作要遵循規(guī)律、明確好工作思路、分解好工作步驟，穩(wěn)扎穩(wěn)打，一步一個腳印把工作做實(shí)做細(xì)；“法”就是要堅(jiān)持法治意識和法治思維底線；“情”就是布置的工作任務(wù)要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，在堅(jiān)持原則的前提下適度靈活，給予基層干部一定的自主權(quán)，使其工作更能得心應(yīng)手。

此外，推進(jìn)基層干部能力培訓(xùn)常規(guī)化也是提升基層干部能力水平的重要方法。要以提升治理能力和專業(yè)能力為根本，推進(jìn)基層干部能力培訓(xùn)常規(guī)化。

(三)制度機(jī)制上建立健全

“形式主義的滋生蔓延主要在于制度性缺陷”[11]。基層形式主義問題是多種因素共同作用的結(jié)果，但制度機(jī)制上的原因是根本原因，問題就在于政府條塊權(quán)責(zé)關(guān)系的失調(diào)。因此，治理基層形式主義要從整合條塊關(guān)系入手，建立健全相關(guān)的制度體系。首先要整合條塊關(guān)系，厘清基層政府職責(zé)邊界。權(quán)責(zé)對等是現(xiàn)代政府運(yùn)行的基本規(guī)則。基層形式主義產(chǎn)生的體制機(jī)制原因是上下級政府之間的權(quán)責(zé)不對等。因此，要賦予基層以一定的事務(wù)自決權(quán)，解決基層權(quán)小責(zé)大事多的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一；要整合條塊關(guān)系，減輕基層過多過泛的政治任務(wù)，避免基層“眉毛胡子一把抓”；要為任務(wù)下沉配備相應(yīng)的資源，解決“事下人不下，責(zé)下權(quán)不下”的不對等關(guān)系。其次完善考核、評價、激勵機(jī)制。要強(qiáng)化群眾滿意度考核，使真正在群眾中有好口碑的基層干部得到提拔重用，真正把政治上過硬、業(yè)務(wù)能力突出的干部選好用好；要把工作業(yè)績落到基層干部的評價、晉升上，讓基層干部把更多的精力投入到為人民群眾辦實(shí)事上；要優(yōu)化問責(zé)機(jī)制，慎用“一票否決權(quán)”，把問責(zé)與容錯機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來，激發(fā)基本干部干事創(chuàng)業(yè)的動力，避免因“避責(zé)”而產(chǎn)生形式主義；要進(jìn)一步完善對黨員干部的關(guān)愛幫扶機(jī)制，特別要落實(shí)好基層干部的工作生活待遇，切實(shí)解決好基層干部的實(shí)際生活困難，解除其后顧之憂，讓基層干部把精力完全用到為民辦實(shí)事上。最后要建立信息資源共建共享機(jī)制。信息技術(shù)的運(yùn)用在提升政府技術(shù)治理效能的同時，也滋生了“信息形式主義”，進(jìn)而讓“技術(shù)賦能”變成了“技術(shù)負(fù)能”。因此，要加強(qiáng)管理放權(quán)，培養(yǎng)基層干部的自主性和能動性，不做報(bào)送信息的傳聲筒；同時要加強(qiáng)治理的法治建設(shè)和安全防范，加強(qiáng)信息整合力度，建立信息資源共建共享機(jī)制，培養(yǎng)基層干部的數(shù)字素養(yǎng)，在工作中樹立創(chuàng)新意識，從而提高學(xué)習(xí)能力和應(yīng)變能力。

(四)組織功能上健全完善

首先要進(jìn)一步發(fā)揮黨組織的自凈功能。我們黨一直對形式主義保持高度警惕，歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體都注重同形式主義作斗爭，這是組織自凈功能的表現(xiàn)。新時代，隨著黨的事業(yè)的全面發(fā)展，基層治理工作全面鋪開，形式主義以新的形態(tài)嵌入基層治理的各項(xiàng)事務(wù)中，侵蝕黨的肌體。為此，要進(jìn)一步發(fā)揮黨組織的自凈功能，“教育引導(dǎo)黨員、干部改進(jìn)學(xué)風(fēng)文風(fēng)會風(fēng)，改進(jìn)工作作風(fēng)，在大是大非面前敢于擔(dān)當(dāng)、敢于堅(jiān)持原則，真正把心思用在干事業(yè)上，把功夫下到察實(shí)情、出實(shí)招、辦實(shí)事、求實(shí)效上”[17]；要把形式主義作為重點(diǎn)工作來抓，對存在形式主義問題的黨員干部嚴(yán)肅處理，充分發(fā)揮黨組織的自我革命功能，保持黨組織的先進(jìn)性。其次是處理好民主與集中的關(guān)系。在組織行為中，民主與集中的關(guān)系是組織行為制度化的關(guān)鍵，如果只有集中而沒有民主，對集中的反饋往往夾雜著形式主義。要充分發(fā)揚(yáng)民主，調(diào)動基層工作的積極性，賦予基層一定的話語權(quán)，有效避免“唯上”思維；要尊重基層工作實(shí)際，上級的工作部署要減少主觀判斷，讓人民群眾參與其中，避免組織形式主義[14]。最后要以黨歷次整風(fēng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為鏡鑒。從歷史看，我們黨歷來重視對形式主義的整治，并積累了不少經(jīng)驗(yàn)，形成了若干制度和措施。這些制度和措施對于防治形式主義發(fā)揮了重要作用，可以為新時代治理基層形式主義提供借鑒。