司法改革之于誠信政府建設的功能及其限度

侯明明

（吉林大學 法學院，吉林 長春 130012）

一、誠信政府建設及其與司法改革的功能性勾連

2013年以來，隨著法治國家、法治政府、法治社會三位一體建設戰略目標的提出，作為法治政府之基礎工程的誠信政府建設也在如火如荼地推進，一系列規范性文件相繼制定，各項專項行動隨即開展。2014 年，國務院印發《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020 年）》，提出政務誠信是社會信用體系建設的關鍵，各類政務行為主體的誠信水平對其他社會主體誠信建設發揮著重要的表率和導向作用，需要加強公務員誠信管理和教育，堅持依法行政，發揮政府誠信建設的示范作用，加快政府守信踐諾機制建設；2016 年發布的《國務院關于加強政務誠信建設的指導意見》①，倡議建立多層次的政務誠信監督體系、建立健全政務信用管理體系以及加強重點領域政務誠信建設；2019年10月頒布的行政法規《優化營商環境條例》，也要求加強社會信用體系建設，其中政府誠信也必然是優化營商環境的先決條件。反過來，優化營商環境、保護社會資本合作方的合法權益，也有助于推動政府守信機制的形成；2020年是《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》的決勝年，也是《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020 年）》實施的最后攻堅期，因此各省區市在緊鑼密鼓地進行清賴行動專項治理，爭取達到規劃預期的良好信用效果②。

追根溯源，誠信政府建設的地位之所以被提升至如此高度，一方面源于其所產生的重要意義，另一方面則歸因于政府失信的諸多現象及其弊端所營造的緊迫性。政務誠信是一個國家誠信體系建設的重要組成部分，也是維護政府合法性與權威形象的關鍵所在，更是當下法治政府建設的內在必然要求。作為未來穩定行為預期的政府誠信，不僅具有倫理價值，而且具有法治意義；不僅是一種社會資本，而且也是地方法治競爭中的核心競爭力和軟環境之一。如果說法治是最好的營商環境，那么作為法治政府核心組成部分的誠信政府建設亦是優化營商環境的重要路徑之一，其對于經濟的良性發展和社會的和諧穩定具有重大功效。社會公眾對于政府的信任是一種制度性的信任、基于權威的信任，也是依憑既往預期利益實現的慣性信賴③。如果在法治政府建設的過程中，丟失這種社會資本和核心競爭力，那么其必將處于非常不利的位置。“任何政府形式所能具有的最重要的優點就是促進人民本身的美德和智慧。”[1]如果政府走向反面，那么就容易引發負面示范效應，隨之而來的則是公共道德的倫落。從這個意義上講，政府誠信對于社會的誠信建設亦有很強的溢出效應和外部性。

就總體性國家概念來講，相比于人們對中央政府的總體信任而言，地方政府則具有天然的不可信任性，與它們的交往傾向于利益化、無規則[2]。而且，反觀現實的政務操作，由于基層領導人事更替頻繁，新官不認舊賬的官場惡習，畸形的考核機制，個別領導者權力任性下的官僚意識以及責任倫理的缺失，也確實常常導致拖欠民營企業賬款，不履行合同約定的義務而失信于企業，有履行能力而拒不履行法院生效法律文書確定的義務④，不執行法院作出的撤銷行政復議不予受理決定的裁定，無正當理由拒不履行執行和解協議，違反財產報告制度⑤，甚至偽造證據妨礙、抗拒執行等不良現象的發生⑥。這背后體現出的則是地方政府和市場的界限沒有厘清，政府公權力隨意介入私權領域，干擾了經濟系統自身的運行；地方政府超越自身能力，大搞形象工程和面子工程，不能按時撥付工程款項，最終造成“前任鋪攤子、刷面子，后任負債務、擔擔子”的尷尬局面[3]。此外，由于上級政府主導型偏好結構的存在，基層領導者的行為受到任期和錯誤政績觀的強烈影響，極易導致短視化行為、機會主義行為以及絕對自利行為，甚至是某些領導的個人偏好直接決定了公共資源的配置方向，而此類行為的作出又極易造成決策的失當以及公共政策的不穩定與不確定，這些屬性進而導致政府的承諾失敗，甚至是公然違背制度性的規定，最終使得政府出現誠信危機。這時，政府誠信缺失的危機就會導致政府權威的供給不足。“每當人們判斷政府可信性時，就會把抽象的政府信任嵌入到自己所面臨的具體政策情景中，進而做出行動選擇。一旦人們對政府失信判斷普遍化、以逆向選擇回應政府政策時，就會出現公共政策的‘塔西佗陷阱’。”[4]

一般而言，政府利益和公共利益的二元化分裂是政府失信的可能利益格局基礎，但是有時候二者又呈現出高度契合的局面，卻與個人（企業）的個體化利益出現了背離，從而導致后者在很大程度上受到損害。這充分體現出，某些時候基層政府之所以失信，是因為當個體利益與公共利益、政府利益出現差異時，他們會毫不猶豫地或者理性地選擇后者。因此，某些基層政府失信呈現出兩種面孔：一是因領導個人的政績、組織部門利益或者政府整體利益而違背公共利益所引發的失信；二是因維護整體公共利益或政府利益而違背個體利益。換言之，政府利益與公共利益、個人利益既有差異的一面，也有契合的一面，但是當三者出現沖突時，并且在協調無果的情況下，政府很容易走向失信的道路。

從微觀視角下審視，雖然政府失信不是單一因素造成的，而是在復雜的組織環境中各種因素相互滲透、相互交織的結果[5]；但是也正是在這種誠信政府建設的現實危象與理想規劃之巨大張力的吸引下，很多學者對此話題給予了研究。目前的學術研究多集中于從宏觀一般意義上研究政府失信的現狀、公域失信的原因、政府失信的懲戒以及如何重塑政府誠信和權威[5]。雖然有學者從立法學的視角對立法與政府誠信建設的關系進行了論綱式的分析[6]，但缺乏從司法學的角度對政府誠信建設與司法的關系進行考察。即使從司法維度研究法院對于法治政府建設的作用的學者也往往偏向于行政訴訟和規范性文件的附帶性審查[7-8]，暫且不論其與誠信政府建設主題的相關性，也忽視了當下信用體系建設以及新一輪（2013 年至今）司法改革背景下法院對于誠信政府建設的功能及其存在的可能限度。可見，關于誠信政府建設的研究領域亟須拓展，需要從更多的視角，尤其是司法學的視角來加以審視，以闡明誠信政府建設在司法維度下的復雜性、豐富性以及二者之間的互動關系。而在司法學的研究中，新一輪司法改革背景下的法院功能研究尤為突出，進而司法改革成效與誠信政府建設之間的功能性勾連成為可以分析的對象。

總體來講，尋求司法改革在誠信政府建設中的功能定位，就是在探究以司法體制機制與以訴訟活動為核心的司法產品及其系列衍生產品對于誠信政府建設可能發揮功能的空間，進而實現二者之間的“府院互動”[9]。在此意義上，考慮到與誠信政府建設的關系密切程度以及新一輪司法改革的最新進展，至少可以從以下三個維度展開：司法“去地方化”改革與誠信政府建設；“基本解決執行難”行動與誠信政府建設；規范性司法文件與誠信政府建設⑦。其既包括司法管理體制改革、執行體制改革的各項措施及其效果，也囊括了改革類規范性司法文件作用下的司法權運行狀態。本文從當下新一輪司法改革的視角切入，將司法改革的具體舉措與誠信政府建設進行功能性勾連，試圖找出司法“去地方化”改革、“基本解決執行難”行動以及規范性司法文件在誠信政府建設中的功能發揮及其限度，在此基礎上反思未來司法在促進誠信政府建設方面功能發揮的空間以及其他可能的動力機制。

值得注意的是，以往的研究偏重于地方政府對于司法運作的影響，而本文的研究專注于逆向的思路，通過考察司法對于地方政府誠信建設的功能來彰顯司法與地方政府之間的互動關系。同時，在司法和執法之上還具有統攝二者的“國家治理”，“國家治理”作為統攝二者的基本背景和目標，其必然會對司法權與行政權之間互動的程度和力度都會產生必要的影響。在國家治理體系和治理能力現代化的語境下，反而要實現法治化的運作，即使要通過作為規則實施載體的法院達成其他治理性的目標，也必須通過法定的程序和形式依據來實現。如果在治理的視野下看待司法，那么司法治理也應該是國家治理體系的重要組成部分。這樣一來，就給司法和地方政府誠信建設的現代化互動提供了良好的話語空間、政治環境和法治保障。正如德國學者施米特（Carl Schmitt）所言：“沒有正常的處境，任何嚴格的規范主義都不過是謊言。”[10]

二、司法“去地方化”改革之于誠信政府建設的功能

如果說政府內部的監督機制和懲戒機制是誠信政府建設的內部驅動力和縱向政務誠信監督機制，那么司法權對于行政權的制約與監督則是作為誠信政府建設的外部促進型力量和橫向政務誠信監督機制。其預期功能發揮的實質則在于讓行政權的行使受到司法權的制約，以公權對公權及其運行的方式來實現行使歸位，使其在誠信法治的框架內運行；同時讓領導干部形成誠信思維以及運用契約法治的方式來解決社會和市場問題，最終實現通過司法的誠信政府控制。

但是，由于之前司法地方化的存在，司法往往嵌入地方權力和利益結構，從而導致司法對于行政監督不足的局面，這在一定程度上“縱容”了地方政府對于某些失信案件的弱回應問題。甚至于，在地方政府積極的干預或影響下，地方法院在失信案件中的處理態度與地方政府保持了某種共生性的暗合，二者的隱性“配合”共同塑造了“法律表達”對于案件當事人的弱回應性，以至于使得發回重審多次的案件仍然保持原來處理結果的尷尬狀態。本來根據已頒布多年的《民事訴訟法》《行政訴訟法》相關法律規定，行政機關拒絕履行生效法律文書的，法院可以采取對行政機關負責人罰款、拘留；拒不履行生效判決，情節嚴重的，相關人員甚至還將觸及刑律⑧。但是，此條款的實施效果頗為不佳，甚至變成了“僵尸條款”。究其原因，特別是本地法院，會存在被行政干預的現象，本地法院往往會礙于面子有時不會動真格，所以，消極執行、選擇執行會存在。有些地方政府不執行生效判決，歸根結底是對法院判決缺乏尊重[11]。同時，由于權力壓力的存在以及糾紛解決的地方復雜性，法院也欠缺對政府失信行為進行有力制裁的勇氣和決心。

這時，地方政府對于地方經濟利益、維穩利益的政績維護取向已經遠遠超越了對于法院依法獨立行使審判權之憲制架構的尊重，此時司法很難堅守自身的獨立性、自治性品格，很多當事人與訴訟案件的公正待遇和公平處理請求就成為這種弱回應性的犧牲品。更遑論由于司法地方化所形成的地方法院與地方政府之間的“共謀性腐敗”與“地域性腐敗”。

可見，雖然根據現有的憲制安排，司法機關在對權力機關負責并受其監督的前提下依法獨立行使審判權，但是在現實的司法實踐中，由于地方法院人財物的控制權掌握在地方黨委、政府和人大的手中，以及司法管轄區與行政區劃重疊所導致的利益粘連，所以依法運權不可避免地會受到影響，特別是在具有外部性的案件中，常常受到各種地方保護主義刺激下所形成的地方政府的干擾[12-13]。換言之，一直以來，其實法院依法獨立行使審判權的狀態并沒有完全得到嚴格的保障，同案不同判的情形、法律適用不統一的現象也常常由于地域的差異而存在不同程度的異化。也正是面臨著如此嚴峻的司法結構形勢和司法弱勢處境，黨中央對此展開了突破單純司法技術的體制性改革，其中尤為顯眼的則是司法的“去地方化”改革。

隨著一系列司法改革政策文件的發布，自2013年十八屆三中全會啟動新一輪司法改革以來，司法的“去地方化”就已經成為改革的癥結切口與主題之一，對此也相繼實施了“人財物省級統管”“跨行政區劃的法院設置”“最高人民法院設置巡回法庭”“合理調整行政訴訟案件的管轄”等制度性舉措。2019年發布的《最高人民法院關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》也指出，要繼續深化與行政區劃適當分離的司法管轄制度改革，科學界定人民法院跨行政區劃管轄案件的范圍和標準，推動形成有利于打破訴訟“主客場”現象的新型訴訟格局；穩妥推進省級以下地方法院編制、人事管理改革；圍繞推進法治政府建設，監督和支持行政機關依法行政，促進行政執法規范化、法治化，服務和保障“放管服”改革。就此可以視作黨政體制下對“條-塊”復雜矩陣關系的重新調整與塑造[14]，尤其是地方法院與地方政府的權力架構關系，并且超越特定地域的利益關聯，通過司法行政事項之管理權限的轉移，在更為廣泛或者一般的意義上為司法的公共服務進行相對平等化的籌資或安排提供了可能[15]。

可見，司法“去地方化”改革一開始就已經承載了監督和制約行政權力運行的功能預期。地方各級人民法院是深深嵌入在地方權力結構之中的，司法“去地方化”的改革本質上就是要逐步革除“權力等級”對于司法運作獨立性的影響，排除地方政府對于法院執行領域的隱性影響和顯性干擾、阻礙。雖然司法在“去地方化”的過程中，司法權和行政權還處于一種博弈與平衡的狀態當中，甚至各地的運作方案也具有非統一性，就此也形成了不同的階段性、地域性統籌模式[16-17]，但是以上具有一般性的制度性進路顯示出了階段性的、可值得期待的成效[18]。不管是在人事、財政上，還是在裁判權的行使上，司法的獨立性和自主性運作能力都得以增強，在一定程度上提升了司法對于地方政府干擾的免疫能力，地方法院的司法權和地方政府的行政權實現了一定程度的有效隔離，“地方的法院/地方所屬的司法機關/服從于地方利益的法院”之傳統印象也在一定程度上有所扭轉與改觀。其中，司法權對于行政權監督效果的提升更是重要的成效之一。

更進一步講，司法“去地方化”改革也在不同程度地助推著誠信政府建設。隨著司法“去地方化”效果的不斷呈現，司法對于誠信政府建設的促進效能也應該得以不斷提升。司法“去地方化”改革為發揮司法之于誠信政府的建設功能提供了良好的組織保障，“去地方化”之后的司法更加地具有運作的獨立性，其對于行政權力運行的介入能力和干涉的排除能力得到鍛造，二者的結合又聯合推動了司法對于誠信政府的形塑能力，而這種形塑能力往往是常態化的、制度化的。本來在制度有效約束的環境中，政府守信是一種制度約束下的理性選擇，但是由于制度的失效或者缺位，反而使得政府失信成為一種情境下的“理性選擇”，因為這時的違背法律而受到懲罰不再是一種成本，進而成本的減少極大地刺激了政府失信的動力。但是司法“去地方化”改革為司法的失信懲戒實施提供了有利的環境，司法對于修復政府誠信的勇于介入使得本已失衡的天平又恢復了應有的公平公正樣態，制度的效力得以再次發揮，政府失信的成本再次變得真切，甚至大大提高。在此境遇下，政府機關及其職能部門在作出失信行為時也就會強化自身的成本考量，迫于環境和成本的衡量也會逐步打破以往權力任性下的失信慣習，漸次減少政府失信的可能，繼而由于政府失信所產生的負面效應也得以式微。

三、“基本解決執行難”行動之于誠信政府建設的功能

對于政府失信的問題，不僅行政系統內部建立了一套失信懲戒的控制機制，而且在司法系統也有相應的執行懲罰機制。本部分的重點就在于分析司法系統對于政府失信的執行懲罰機制，尤其是“基本解決執行難”行動下的失信被執行人名單（俗稱失信黑名單）制度對于誠信政府建設的功能。政府誠信建設作為法治政府建設的一個重要抓手，在一定程度上彰顯了法治政府的建設程度，而地方政府被納入失信被執行人名單的情形（俗稱老賴政府）則又可以在一定程度上透視地方政府的誠信程度，進而可以成為研究地方政府誠信建設的突破口或者側面。

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確將切實解決執行難作為全面依法治國的目標之一。為了貫徹落實黨中央的部署，最高人民法院在2016年十二屆全國人大四次會議上正式作出了“用兩到三年的時間，基本解決執行難問題”的政治承諾[19]，致力于在短期內基本去除目前存在的選擇執行、消極執行以及胡亂執行等頑疾，進而消除執行難的負面影響。至此，眾多法官干警被動員，各種超常規的“基本解決執行難”領導小組等議事協調機構得以成立，一系列“假日執行”“聯合利劍”“零點行動”“百日會戰”等集中執行活動相繼開展[9]，甚至司法執行工作成為“政治任務”“工作量”與“競賽指標”[20]，責任也出現了體制內的下沉和分配。在“集中力量辦大事”的巨大政治動力和組織行動力的保障下，繼而在司法執行這一重點領域，針對執行難這一重點問題，集中優勢治理資源，隨勢發展出一種解決執行難的“運動式治理”[10]。隨著時間的推移和措施的落地，“基本解決執行難”行動不斷取得新的進展，這一階段性的目標也如期實現[11]，不僅樹立了司法的權威，而且在誠信政府建設方面也營造了示范效應，建立了當地政府的誠信檔案。2019 年6 月最高人民法院發布的《人民法院執行工作綱要（2019—2023）》以及2019年7月中央全面依法治國委員會下發的《關于加強綜合治理 從源頭切實解決執行難問題的意見》[12]則延續了“基本解決執行難”的行動，在鞏固“基本解決執行難”之執行成果的同時，也為下一階段的執行工作指明了方向。

而在“基本解決執行難”的行動中，最為突出的則是清單式治理下發揮失信懲戒作用的失信被執行人名單制度。這場旨在提升執行能力的行動不僅強化了失信黑名單制度的執行落實度和專項行動力，而且完善了失信聯合懲戒的協作化運作機制[13]。而以上兩方面的強化和完善又進一步通過失信懲戒以及失信修復的方式助推了誠信政府建設。

（一）失信被執行人名單制度及其與誠信政府建設的對接

失信被執行人名單制度作為失信懲戒的制度載體，在司法執行場域，其大體遵循的是通過曝光的公開方式而得到社會各主體的關注與監督，從而達到一種對失信被執行人的削弱性評價或否定性評價的懲罰邏輯，最終迫使失信主體礙于信譽減損而通過補救方式恢復其誠信狀態。就其發揮作用的機理及其與誠信政府建設的對接而言，政府誠信作為一種非利潤性的代理誠信，相比于個人誠信和商業誠信，本身就具有動力不足的先天缺陷[21]。當多個地方政府及其職能部門由于各種緣由失信而被法院納入失信被執行人名單時，首先就意味著其行為受到了法律的否定性評價，除上述可理解性的一面之外，其還具有可懲戒性的地方。其次，失信被執行人名單的信用懲戒實現了個人、企業和政府的一體化和平等化規制，彰顯了法律面前人人平等的原則。再次，失信黑名單制度對地方政府行政權的行使形成了制度性的約束，在法治框架內，政府被納入失信黑名單恰恰是在第一道制度防線失效時，第二道防線或許也是最后一道防線開始發揮作用，而這正好為司法的介入提供了契機，并且由于政治系統的加入而給司法輸入了比以往時刻更多的治理資源。但是，司法發揮作用的目的不僅僅在于失信懲戒，而且希冀實現政府信用和權威的修復，構建良好的信用體系，最終維護行政相對人或公民的合法權益。

此外，失信被執行人名單之所以能夠達到對于政府因失信而對其產生的削弱性或否定性評價之目的，就在于超大規模陌生人社會中政府信用信息的分享機制，其構成了司法執行失信懲戒的社會溝通基礎。在傳統農業小規模熟人社會，信用聲譽機制依賴于社群的知根知底而發揮作用；而在現代工業與信息化了的超大規模陌生人社會，雖然人與人之間的信息出現了不對稱，但是互聯網信用體系的動態建設則使得這一不對稱通過信用信息的分享機制而變得相對平衡，信用機制的否定，也就是不合作、不信賴的懲罰機制依然可以彰顯，只不過這種信用信息的對稱可能覆蓋在雙方或者多方的相對小范圍內，并且在彼此發生交集的時刻才變得重要。當下全國信用信息共享平臺以及失信行為聯合懲戒系統的建設，比如，信用中國、中國執行信息公開網等，就為多部門信用信息的實時更新、全面整合、動態共享提供了切實的載體保障，避免了多部門管理所出現的交叉或空白區域。同時，這種信用體系的建設為司法系統以及其他系統之間的傳導和協作提供了基本的信息基礎。

（二）司法系統與其他系統之間的傳導機制與協作化運行

就目前司法執行場域的操作而言，司法權需要通過與其他權力之間的合作與聯動，才能更好地實現對于政府失信的懲戒，凸顯聯合懲戒的成效，達到預期的目的。因為失信的政府被列入失信被執行人名單并非只是進入法院的被執行人名單而已，而且還有其引發的相應各部門（尤其是組織人事部門）的通報制度、約談機制以及接續而來的其他系統的失信懲戒與考核體系，進而呈現出功能預期的“一處失信，處處受限”之局面。雖然后者不是法院失信黑名單制度的直接組成部分，但是由于前者的權威認定，基本成為引發后者系列行為舉措的依據或原因。比如《最高人民法院關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》[14]第八條提及，人民法院應當將失信被執行人名單信息向政府相關部門、金融監管機構、金融機構、征信機構、承擔行政職能的事業單位及行業協會通報，國家工作人員等被納入失信被執行人名單的，人民法院應當將失信情況通報其所在單位和相關部門，國家機關等被納入失信被執行人名單的，人民法院應當將失信情況通報其上級單位、主管部門或者履行出資人職責的機構。

司法系統向有關部門通報之后所產生的信息傳導功能，進而引發行政系統、政治系統內部的自我反思式問責。誠信政府建設需要人民法院與黨委、上級人民政府及其組成部門、檢察院等其他相關部門聯合實施懲戒，并通過全國信用信息共享平臺共享失信信息和懲戒措施。特別是在集中各種優勢資源的最高人民法院的推動和協調下，失信聯合懲戒的參與主體和協作程度都得以提升[22]。由此可見，被納入失信被執行人名單只是其中一個步驟，還需要與其他權力部門的考核、失職處理等措施進行連接，其中介裝置就是通報和移送制度，進而成為司法系統與其他系統之間的傳導機制，并且在此基礎上實現了多方之間的協作化運行。其中法院將其納入失信被執行人名單的功能就在于從法律上權威性地界定了被納入失信被執行人名單的人民政府的失信行為，其作為后續行為的前提。所以，需要用一種整體的視角來審視人民政府被納入失信被執行人名單與后續的系列協作行為，而不能單獨將法院的失信納入行為割裂開來，否則可能看到的不是完整的政府失信懲罰鏈條。

四、規范性司法文件之于誠信政府建設的功能

司法文件既是以往司法者審判經驗的外化總結，也可能是由于司法實踐中遇到了已有法律體系因規則供給不足而難以解決的局面，需要新的指導性文件實現司法系統的即時性處理。在新一輪的司法改革期間，眾多的規范性司法文件[15]得以發布，使得司法改革的具體措施得以規范化地呈現，這些作為司法改革之規范載體的改革類文件繼而成為可以分析的對象。就現實的效果來看，不同級別的司法主體制定了諸多涉及司法運行、法律適用與管理方面的文件，這些規范性文件在司法系統內層層傳遞，再加上溢出效應的存在，確實在誠信政府建設過程中發揮著各種功能[23]。

規范性司法文件對于誠信政府建設之所以能發揮功能，得益于中國特色的“文件管理”下的“文件政治”[16]（documental politics），其可以視為一套成熟的、慣常的治理技術和政策實施技術[23]。換言之，規范性司法文件通過沿襲“文件政治”這一既有政治科層式路徑而對行政系統的誠信建設產生間接影響，“作為介于法律規則與專斷性命令之間的‘第三種規范’，司法文件匯集少數治理精英的價值偏好與愿望，并具有一定的政治動員意味，其在現實中的運行與維系需要有相應的組織體系和機制作為中介，以便滲透與連接它所覆蓋的各個層次與不同角落”[23]。此外，司法也通過規范性司法文件來不斷調整自身的認知和結構，從而逐步實現自身體制的完善和能力的提升，也進而延伸了司法在整個國家治理體系中的功能以及作為治理手段的有效性。但是，需要加以注意的是，規范性司法文件首先需要在司法系統發揮其功能，才能逐步輻射至行政系統。

具體而言，司法系統內在的政治科層制以及司法權和行政權的制約架構為司法發揮對于誠信政府的建設功能提供了基本的組織基礎與制度條件。一方面，由于集權式司法模式中類似官僚科層組織的存在，規范性司法文件所標榜的有助于誠信政府建設的內容能夠遵從類似“命令-服從”的縱向等級結構在上下級法院之間得以傳達、貫徹與落實，繼而再通過司法系統對行政系統發揮影響力。比如2019年最高人民法院發布了《關于在執行工作中進一步強化善意文明執行理念的意見》（以下簡稱《善意執行意見》）[17]，其明確規定了不采取懲戒措施的情形，單位是失信被執行人的，人民法院不得將其法定代表人、主要負責人、影響債務履行的直接責任人員、實際控制人等納入失信名單。雖然這種非司法解釋類規范性司法文件不具有法源的地位，也并無法律規范背后的強制力作為后盾，只是最高人民法院推進司法政策的指引性文件，但是由于司法系統內部上下級等級權威的存在，特別是在最高人民法院政治權威有意推動的前提下，通過法院之間層層文件的傳達，各級人民法院也就很難拒絕按照此文件所指示的精神執行。各級人民政府及其職能部門作為單位被納入失信被執行人名單時，其很可能也受到上述規定的約束，換言之，此規范性司法文件對于政府失信時的懲戒方式及其信譽修復的助推力度都將產生一定的影響。

另一方面，由于憲制中司法權和行政權之間的職能分工與制約定位，司法權可以直接通過對行政權運作的控制以及對公務人員行為的規制而發揮其對于誠信政府甚至是整個法治政府建設的促進功能。司法作為誠信政府建設的外部促進型力量，有利于從行政權力格局的外圍形成司法權對于政府失信的制約。比如，行政協議一般關涉到行政相對人和行政主體之間的承諾約定，其是否實際履行直接影響到誠信政府的形象塑造。2019 年12 月出臺、2020年1月開始生效的《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》[18]，通過規則供給的方式確認了行政協議的可訴性及相對精細化地界定了與其相關的一系列涉訴基本問題，初步建立了行政協議審理的行政法和合同法兼容的制度框架。因為這種司法解釋類規范性司法文件具有正式法源的地位，可以直接成為法官裁判案件的審判依據，所以此文件對于法院在以后審理涉及行政協議的案件影響很大，通過行政協議的效力認定等方式從而間接對行政權力的誠信運行起到很大的約束和制約作用，有助于進一步推進政府治理誠信缺失能力的現代化、法治化，尤其是關于政府在土地房屋征收補償、政府投資的保障性住房的租賃和買賣等方面以及符合司法解釋規定的政府與社會資本合作等領域可能存在的失信情形。

此外，2016 年最高人民法院、最高人民檢察院以及國家發展改革委、中央組織部、商務部等幾十個部門聯合簽署了《關于對失信被執行人實施聯合懲戒的合作備忘錄》[19]，此文件屬于司法機關和行政機關以及其他部門聯合發布的規范性文件，由于文件簽署的主體之一是最高人民法院，所以依然可以稱之為規范性司法文件。通過這種聯合發布文件的方式，不僅實現了司法系統與行政系統在認知層面達成關于誠信政府建設的承諾性共識，而且通過聲譽機制的激勵助益于相關舉措的真正落實，從而降低了誠信政府建設的相關制度優勢轉化為治理效能的成本。

五、司法改革之于誠信政府建設的功能限度

在一定意義上講，政府失信是行政治理邏輯下的產物，而非法律治理邏輯下的產物。但是司法作為法律秩序得以落實的中介，其對于誠信政府建設的介入，有益于行政治理邏輯向法律治理邏輯的接近，或者使得二者運行的兼容度得以提升。雖然司法的介入使得政府失信的可能性降低，也加速了政府誠信的承諾性恢復和制度性歸位，但是其同時也面臨著結構性的困境和現實性的難題，進而導致司法改革之于誠信政府建設的功能存在很大的限度。

其一，從司法裁判功能之本體意義上講，如果運用法理功能和社會功能的二元分析框架以及司法規律范圍內法理功能相較于社會功能的優先性[20]，來審視司法裁判與誠信政府之間的關系，雖然在很大程度上司法裁判之于誠信政府的建設功能通過“控權審規”等法理功能來實現，但是誠信政府的建設效果則應該歸屬為司法裁判的社會功能，亦即司法裁判在發揮法理功能之后可能達到的一種實現“誠信政府”的社會效果或間接影響。換言之，司法裁判之于誠信政府建設的促進功能并非司法裁判之基本功能，而是其衍生功能，只能通過基本功能來實現衍生功能，而不能本末倒置，尤其是在二者出現功能沖突不可能同時實現時。所以，司法裁判對于誠信政府建設的功能受到基本法理功能的限制，在“控權審規”“維權護益”等基本法理功能未能加以實現或受到減損時，即使面臨著社會對于誠信政府建設的訴求，也應該果斷地放棄對于誠信政府建設目標的過分追求，保持一種相對克制的姿態，而不能過分擴張司法之功能，否則容易出現司法功能的超載化現象。在此意義上，則凸顯出司法裁判之于誠信政府建設在主次功能上的有限主義傾向。

其二，從“司法-行政”的權力結構視角出發，司法在整個公權結構中的弱勢地位直接決定了法院在助推誠信政府建設中的功能限度。政府因失信被納入被執行人名單表面上呈現的是地方政府的被約束，背后凸顯的則是司法權對行政權的制約。在一定程度上有助于使得“強行政、弱司法”的局面得以式微，適度調整司法和行政之間的權力結構關系。司法對于地方行政權的制約也確實顯示出了司法權運作的獨立性逐步增強的表征，傳統的從屬性訴訟模式[21]在逐步式微，甚至某些領域的瓦解。但是，司法在整個公權結構中的弱勢地位，尤其是司法機關與行政機關之間的權力懸殊并未發生根本性變化。比如，即使法院判決行政行為違法，如果行政機關不重新作出行政行為，那么法院也不能有什么新的作為，而這對于當事人來講，雖然官司贏了，但是卻沒有實質性的收益，自身的權益并未因為勝訴而獲得維護。就政府機關而言，其仍然處于失信狀態。另外，在司法“去地方化”的改革中，就最為核心的省級人財物統管而言，從法院經費來源和組成來看，各地的模式不一，有的模式實行的是省級財政和地方財政按比例分攤的“省地聯合”[24]。這種籌資多元化的方式雖然在現有財稅體制和事權分配的格局下具有可理解的成分，但是其在一定程度上式微了“省級人財物統管”的初衷，在司法與地方政府之間的關系上走向了一種折中式的道路，也進而在“去地方化”的道路上走得并不徹底，就此所營造的司法自治的能力也就有限。相應地，其對于誠信政府建設的形塑能力也就受到制約，最終造成司法“去地方化”的制度改革與誠信政府建設間的因果關系并不十分明顯，司法“去地方化”改革的功能預期和實際功能也就出現了很大的偏差。

其三，從制度主義和治理效能的角度而言，司法改革之新制度供給和制度效能的有限性致使司法之于誠信政府建設功能的發揮受到制約。在政府失信不斷產生的情形下，制度供給的稀缺性和制度效能的無效性，會進一步導致政府失信的狀態得以延續或者加重。在新制度未能得到供給的情形下，真正發揮現有制度的效能才有助于誠信政府建設，但是就事實來看，現有的懲罰機制和問責機制確實未能完全發揮其預期的功能。就失信懲戒而言，司法目前對于政府失信的懲戒往往是“留有余地”、實際執行力度偏弱，缺乏實質的懲罰措施。比如，部分失信政府名單還未進入信息共享系統、選擇性地公開法定代表人的信息。同時不得不承認的是，被納入失信被執行人名單的基本圖式也彰顯了司法功能的限度。目前被納入失信被執行人名單的地方政府大多為鄉鎮級、縣級人民政府，對于更高級別的政府則不在范圍之內，比如市級以上政府的失信問題，法院介入就存有疑慮，但是依然不排除其行政權運行超出誠信邊界的可能。另外，地方政府被納入失信被執行人名單之后的一系列衍生懲罰措施是否真正實施和生效還處于未確定的狀態，如果只是處于失信黑名單的表面登記，那么其象征意義遠遠大于實質的權力制約和權利保障功能，這時司法對于法治政府建設的推進功能也只是成為一種法治話語下的社會宣示而已。

可見，僅就法院的失信懲戒而言，司法改革之于誠信政府建設的功能發揮偏向于一種事后性的懲罰，并且通過實際正在生效的法律強制措施而產生實效。而不是側重于事前的預防，即使是事前預防也是要通過懲罰的法律后果預期而發揮警示效用。這就表明了，誠信政府建設的司法進路主要還是后進式的，偏重于在政府已經出現失信的情形下介入而加以矯正，進而促使其恢復原先狀態。但是這種后進式路徑相對于提前預防性路徑，就目前的懲戒現狀而言，存在懲罰的高成本以及司法介入的低概率等缺陷。如果即將打算失信的政務精英預先觀察或共享到這種既有缺陷，那么對司法所產生的敬畏心理必然會受到很大程度的消減。

從嚴格意義上講，司法執行權并非司法權之核心，相比于作為司法權之核心的審判權而言，司法執行問題一直是司法系統的軟肋，因此很多的司法判決成為“司法白條”，當事人只是在裁判文書紙面意義上獲得勝訴，但是并不能夠得到切實的執行，也因此司法的權威和公信受到很大損害。政治承諾之后的“基本解決執行難”行動雖然取得了一定的超常規績效，對于政府失信的司法治理能力也得以增強，但是很難說“基本解決執行難”行動就已經建立了完善的長效機制，關于執行問題的制度理性化程度依然很低。因為此次“基本解決執行難”行動具有“運動式治理”的面向，呈現出極強的短期化、專項化、集中化的特征，但是短期的運動目標、運動效果卻無法代替長期規劃和長效機制。由于應急處理之后的反彈效應以及對于人民法院組織外資源的過分依賴，暴露出部分執行工作領域對社會公眾而言依然不能提供規范性預期，司法系統與其他系統的協調機制尚未健全，尤其是由于行政系統權力輻射效應而形成的穩固利益板結狀態在短時間內也難以根除，其他系統長期介入誠信政府建設進程的利益誘導機制和制度動力不足，而這又進一步限制了司法之于誠信政府建設功能的發揮。質言之，不管是從“基本解決執行難”到“切實解決執行難”的跨越，還是整個司法改革之于誠信政府建設功能的進一步發揮，都還需要更為長效和完善的制度機制加以保障，“解決執行難”不應該成為一種非常規化的“運動”，而應該是常態化的制度有效性治理模式，任何有選擇性的以某種“運動”的方式所建立的“誠信政府”形象也注定是不會長久的。

在“文件政治”的治理格局下，政治系統對于自身的合法化訴求雖體現得更加明顯，但是規范性司法文件的形成與發布帶有強烈的人格化權力色彩，缺乏純粹的理性化、制度化機制。正如有學者所總結的，中國的行政官僚制在形式上也是以授權-分層、命令-服從為特征的等級結構，但是卻缺乏韋伯官僚制的理性和法治內核[25]。在一種司法行政化的官僚環境下，其強調的是司法作為手段的“治理化”，而不是致力于實現嚴格意義上的規則之治[23]。由于文件政績觀的激勵，部分規范性司法文件的發布也缺乏充分的法律依據，多是政策的實施性表達，甚至部分文件的內容也有值得商榷之處。在科層法治之官僚科層的非人格化與形式理性規則無條件服從未能得以實現的境遇下[26-27]，以規范性司法文件為代表的司法權力的運行及其影響程度也就依然具有不確定性的因素。此外，從結構功能主義的角度而言，根據帕森斯（Talcott Parsons）、莫頓（Robert King Merton）等結構功能主義大師的理論，社會系統之所以能維持下去，是因為社會找到了一種結構去滿足人類的功能需要[28]。可見，結構的存在為功能的發揮提供了良好的先在基礎，但是這些結構的預先存在也會為功能的發揮和突破制造瓶頸，所以以上諸多規范性司法文件自身的結構性限制也必然影響著對于誠信政府建設功能的發揮。

其四，就失信黑名單制度的成熟度而言，最高人民法院關于失信黑名單制度還在探索當中，很多清單式治理的精細化制度建設也處于不確定的狀態，所以造成司法系統對于某些具體執行的舉措態度也是糾結與搖擺不定的。就功能限度而言，一個未能穩定化、成熟化的系統對于其他系統的影響也必定是充滿不確定性的。比如，2010年經最高人民法院審判委員會第1487次會議通過的《最高人民法院關于限制被執行人高消費的若干規定》[22]明確指出，被執行人為單位的，被限制高消費后，禁止被執行人及其法定代表人、主要負責人、影響債務履行的直接責任人員以單位財產實施本條第一款規定的高消費行為。2015 年此司法解釋修改為：“被執行人為單位的，被采取限制消費措施后，被執行人及其法定代表人、主要負責人、影響債務履行的直接責任人員、實際控制人不得實施前款規定的行為。”除將限制高消費改為限制消費措施外，還增加了實際控制人這一主體。但是二者都是建立在將單位的法定代表人、主要負責人等主體納入限制高消費的主體名單這一前提性共識基礎之上的。值得推敲的是，就在2017 年最高人民法院發布的《關于將政府機構納入失信被執行人名單有關事項的通知》[23]中提到，地方政府被納入失信被執行人名單的備案制度、逐級上報制度、同級政府的通報督促制度以及只納入名單不限制高消費制度等，則完全打破了這一共識。

將之推向高潮的是，規范性司法文件《善意執行意見》明確規定，單位是失信被執行人的，人民法院不得將其法定代表人、主要負責人、影響債務履行的直接責任人員、實際控制人等主體納入失信名單。由此可見，最高人民法院的態度則是由以前的單位法定代表人、主要負責人等主體可以納入失信被執行人名單轉變為不能納入失信名單。換言之，當政府機關或者其職能機構作為單位被納入失信被執行人名單時，并不能將其法定代表人或者主要負責人等主體納入失信名單。在此意義上，對于政府作為失信單位被懲罰的實際執行力度和效果也必將大打折扣。

這背后則彰顯出，司法系統對于政府失信懲戒相關的一些基本問題還未厘清。比如，政府具有道德信譽懲戒或者經濟懲戒的可能性嗎？也就是說，經過道德信譽懲戒，其會因為減損而停止運轉或者使得公共利益總體上升嗎？其有單獨的財權、明晰的資金可以作為法院直接劃撥的對象嗎？由于專款專用的財稅體制，法院的錢款劃撥是否會致使地方政府陷入“拆東墻補西墻”的惡性循環，甚至無法正常履職從而影響當地群眾的利益[24]？政府之法定代表人、主要負責人或者直接責任人是否應該被納入失信黑名單，還是僅僅在黨政系統內部作出失信懲戒處理即可？如果不納入前者，那么如何在司法系統分解政府作為單位進行失信懲戒的責任？如何才有可能不造成政府責任的虛化？未明確行政機關和具體個人責任的二元化追責體系直接體現了追責機制的不健全。再比如行政執法和司法懲戒的沖突問題，政府負責人或法定代表人如果要出國執行公務，但是卻被限制了乘坐飛機等高消費，這在一定程度上其實等于被限制了出境，這時司法是否要承擔職能履行不能的責任？即使不承擔，這也會使得司法和行政的關系生態惡化，特別是在司法地方化難以根除的境遇下，司法者更不可能對此簡單地依法條司法，而必然是考慮后果地慎重司法。對于這些問題的不同回答，明顯會直接影響到司法系統內部的決策，甚至是整個司法改革的方向以及對誠信政府建設所可能產生的紅利。

六、司法改革之于誠信政府建設的反思

司法和政府作為契約法治的重要主體和促進力量，司法改革之于誠信政府建設的功能其實就是在處理權力和權力之間的關系，其試圖通過一種權力去影響和制約另外一種權力，這就是所謂的“官-官”之間的關系處理。但是這種“官-官”之間的關系處理，卻是由于優化營商環境等背景下的“官-民”之間的美好關系追求和塑造所提出的要求。換言之，權利和權力之間的良好關系處理需要通過權力和權力之間的關系調試來加以實現。但是在此過程中，不管是司法改革之于誠信政府建設的三種路徑，還是其可能存在的功能限度，都有值得進一步反思之處。

首先，司法“去地方化”改革的本質不在于去除司法的地方空間性，而是排除司法受制于地方政府干擾的體制或機制空間，阻斷或者延長兩種不同屬性權力所涉及的利益重疊鏈條，進而反向提升司法的權力制約能力。這一嘗試性舉措的成敗其實在一定程度上彰顯著司法系統的權威與司法制度的效能，如果其效果不佳或者繼續推進動力不足，走向一條“行百里者半九十”的道路，就很可能會適得其反，從心理上助長行政權力的優勢格局，實際上更加削弱了司法的權威。質言之，如果“強行政-弱司法”的權力結構不發生實質性變化，處于一種“夾生”的狀態，那么誠信政府建設的司法路徑也就依然很艱難。關于這一點，值得司法改革決策者保持警醒。在政法改革以及司法改革的背景下，借助“以審判為中心”的訴訟制度構造改革，通過司法組織以及司法程序的完善，確立訴訟法律監督領域的司法優位理念以及與其相匹配的實際能力格局，可能是當下改革持續推進的宏觀適恰之路[29]。

其次，在政府失信懲戒過程中存在兩種法院執行不能的情形：一是法院本身受到行政機關或者其他掌權者的干涉而有所顧慮所造成的執行不能；二是由于行政系統內部的財稅體制、職責履行等而造成的執行不能。雖然都是執行不能，但是引起二者的原因及其解決方案卻是迥異的，前者在司法“去地方化”的改革中有所緩解，而后者則需要專項預算設置、財稅體制改革、限制高消費制度的完善、信用懲戒與公職履行之間的平衡等路徑來加以實現。通過本文第五部分的分析也可知，如果司法決策者對政府失信懲戒中涉及的基本問題不加以界定、研判和解決，那么司法系統對于政府失信懲戒的根基仍將不牢，依然會引發后續的系列執行問題，改革措施的反反復復現象也必將重現，最終拉低整個司法改革的水平以及減損誠信政府建設的效果。

再次，社會公眾對于政府誠信的評價源自心理認知和理性選擇，前者側重主觀靜態的建構過程，而后者則是動態的互動關系過程[30]。盡管司法改革之于誠信政府建設的功能存有很大的限度，但是司法改革對于誠信政府的促進功能發揮，讓社會公眾感受到“法律面前人人平等”的憲法原則，在提升了司法權威和公信力的同時，也讓地方政府的失信行為受到相應的法律評價和懲罰。從心理學上推測，這種誠信修復的司法路徑可能不會讓社會公眾對誠信政府建設徹底地失望，反而通過動態的互動過程讓社會公眾觀察到了法治架構中司法權對于行政權的制約功能，司法對于誠信政府、法治政府建設的促進作用。對于政府的信任雖不可能完全如舊，但是對于整個法治的信任還是持有一種規范性預期，進而引導社會公眾通過合法的渠道來表達意愿、尋求救濟，合法性偏好依然值得期待和塑造。所以，如何發揮好與政府誠信建設有關的指導性案例在塑造公眾法治觀念中的功能，將是下一步需要重點挖掘的[25]。

最后，正因為看到了通過司法促進誠信政府建設的功能限度，所以除卻通過司法渠道來推動誠信政府建設的進程外，還需要繼續強化政府內部守信的動力機制和政黨的外生推動作用，發揮政治系統對于誠信政府的影響力。就前者而言，需要提升公務人員的職業操守，增強政府法定代表人及其主要負責人的誠信倫理和責任感，將公共利益、個體利益和政府利益結合起來，約束單純的利益動因，在不違背個體合法利益、公共利益的前提下追求政府部門利益，實現利益目標達成的合法化。同時，促使監督壓力形成動力機制，比如“嚴格執行領導干部離任審計，構建起領導在任期過程中對債務交替的銜接制度，并將地方政府負責人在任內形成的債務實現責任終身追究制度，強化對一屆政府和一把手的有效監督”[31]。對于后者來說，由于在我國實行的是“黨管干部”的原則[32]，行政系統干部的人事任免權實際上掌握在黨委手中，所以就目前而言，能夠推進政府誠信化、法治化的最強動力還是來源于政黨權威的體制性壓力。如果失去了這兩個主要的動力機制以及包括司法在內的多主體之間的務實性協作，那么政府對于公民的回應就更可能異化為一種“偽回應”，表面上看，好似對于問題的解決啟動了積極的誠信姿態，但是對于問題的真正解決卻無濟于事，甚至是背后持有了一種拖延或阻礙的心態。因為從博弈論上講，社會中的每一個個體一般都處于復合博弈結構當中，其策略選擇往往是多重博弈彼此角力的結果[33]，誠信政府的建設亦不例外。

注釋：

①參見《國務院關于加強政務誠信建設的指導意見》（國發〔2016〕76號）。

②比如，黑龍江省提出在六大方面開展清賴行動，專治政府失信。此次專項行動的工作目標是：全面清理存量、堅決遏制增量，到2019 年年底前，全省各地各部門各自完成整治比例不低于50%，力爭于2020 年年底前全部整治完畢。參見《我省開展“清賴行動”向“新官不理舊賬”問責》，《黑龍江日報》，2019 年4 月25 日，第2 版。再如遼寧省人民政府2019 年12 月發布了《遼寧省人民政府關于加強誠信政府建設的決定》（遼政發〔2019〕24 號），著重在健全誠信政府建設制度體系、規范政府在重點領域誠信行為、建立政府信用管理體系等方面進行了部署。

③當然也不完全排除因個別掌權者的人格魅力而產生的社會公眾對于政府的信任，這種人格型政府誠信一般是由領導者的承諾性表態來維持的。但這相比于以上一般化的、制度性的信任生產機制而言，其具有非常強的不穩定性和短期性。

④據媒體報道，490 多個人民政府被納入失信被執行人名單，成為俗稱的“老賴”。參見《400多政府成“老賴”被納入失信黑名單，這“官賴”應該怎么治？》，搜狐網，http://www.sohu.com/a/13240143 8_293471，最后訪問時間2020年2月7日。

⑤比如被執行人奉新縣人民政府違反財產報告制度，且拒不履行生效法律文書確定的義務，故被宜春市中級人民法院納入失信黑名單。參見江西省宜春市中級人民法院（2017）贛09 執8 號執行裁定書。

⑥有學者對最高人民法院公布的276條人民政府的失信信息進行了實證分析，在對政府失信情況進行類型化描述的基礎上，充分體現出了各種失信行為的定量數據。比如，其他有履行能力而拒不履行生效法律文書確定義務的情況占69.6%。參見秦昕：《破解政府失信難題 推進地方治理法治化——基于對各級人民政府列入失信被執行人名單的現狀調查》，《學理論》2018 年第9 期，第135—136頁。

⑦請讀者注意，規范性司法文件的發布雖是司法改革過程中必不可少的一個環節，但是從具體內容上講，其與司法“去地方化”改革、“基本解決執行難”行動可能有重合的地方。所以，在下文的分析中，筆者注重闡釋作為司法改革之規范承載的規范性司法文件本身對于誠信政府建設的作用原理，以區別于前者。但是司法“去地方化”改革側重于司法管理體制改革，“基本解決執行難”行動注重司法執行體制改革，而規范性司法文件的核心則在于影響司法權的運行。

⑧《民事訴訟法》第一百一十一條妨害司法行為第一款第六項規定：拒不履行人民法院已經發生法律效力的判決、裁定的。第二款規定：人民法院對有前款規定的行為之一的單位，可以對其主要負責人或者直接責任人員予以罰款、拘留；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

⑨參見《七舉措強力持續推進“基本解決執行難”》，全國法院切實解決執行難信息網，http://js zx.court.gov.cn/main/ExecuteNews/142771.jhtml，最后訪問時間2020年3月1日。

⑩關于“運動式治理”的更多闡釋，參見周雪光：《運動式治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012 年第5 期，第105—125 頁；陳洪杰：《運動式治理中的法院功能嬗變（上）》，《交大法學》2014年第4期，第90—98頁；陳洪杰：《運動式治理中的法院功能嬗變（下）》，《交大法學》2015年第1期，第102—117頁。

[11]參見《周強：“基本解決執行難”階段性目標如期實現》，中國法院網，https://www.chinacourt.org/article/detail/2019/03/id/3784821.shtml，最后訪問時間2020年2月18日。

[12]參見《關于加強綜合治理從源頭切實解決執行難問題的意見》（中法委發〔2019〕1號）。

[13]比如，開展黨政機關拖欠中小企業賬款案件的專項執行，完善涉及黨政機關案件的溝通協調機制。加強與公安、檢察等機關協調配合，建立常態化打擊拒執犯罪工作機制，加強財產刑案件執行的法律研究和工作力度，為掃黑除惡提供有力司法保障，積極參與推動社會誠信機制建設。參見劉國祥：《深化綜合治理 加大信用監管 努力向“切實解決執行難”邁進》，《中國信用》2019年第9期，第10頁。

[14]參見《最高人民法院關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》（法釋〔2017〕7號）。

[15]在此，筆者從廣義上理解規范性司法文件，即只要是從抽象、一般意義上由各級人民法院發布的有約束力的文件，都可以稱為規范性司法文件，其是一個非常具有包容性的概念。其中，最為典型的規范性司法文件則是由最高人民法院發布的司法解釋。此外，其還會以意見、通知等形式得到呈現。學界也有學者將司法解釋以外的文件稱為“司法解釋性質文件”，但是這種歸納主要是從文件內容對法律適用是否產生實質性影響之角度進行界定的，并非能夠囊括所有的文件類型。參見彭中禮：《最高人民法院司法解釋性質文件的法律地位探究》，《法律科學》2018 年第3期，第14—29 頁；安晨曦：《規范性司法文件的權威體系與概念分層》，《甘肅政法學院學報》2020年第2期，第22—24頁。

[16]關于“文件政治”概念的闡釋，參見景躍進：《中國的“文件政治”》，載北京大學國家發展研究院編：《公意的邊界》，上海人民出版社2013 年版，第131—156。

[17]參見《關于在執行工作中進一步強化善意文明執行理念的意見》（法發〔2019〕35號）。

[18]參見《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（法釋〔2019〕17號）。

[19]參見《關于印發對失信被執行人實施聯合懲戒的合作備忘錄的通知》（發改財金〔2016〕141號）。

[20]孫笑俠教授將司法的功能區分為法理功能和社會功能，其中法理功能主要是指辨別是非、釋法補漏、維權護益、控權審規、定罪量刑、定分止爭；社會功能主要是指緩解社會矛盾、促進社會經濟、引領社會風氣、政治困境的破解、法治秩序的建構等。孫教授主張更應該重視司法的法理功能，而有限度地實現司法的社會功能，通過司法的法理功能實現司法的社會功能是最佳的司法狀態，當社會功能的實現影響到法理功能的效果而且二者不能調和時，就應該果斷地選擇后者。這樣一來，才能回歸司法規律，減少不必要的司法負累。參見孫笑俠：《論司法多元功能的邏輯關系——兼論司法功能有限主義》，《清華法學》2016 年第6 期，第5—21 頁；孫笑俠、吳彥：《論司法的法理功能與社會功能》，《中國法律評論》2016年第4期，第73—88頁。

[21]有學者認為，從傳統中國到現在司法改革，中國司法經歷了“行政結構主義下的融合性訴訟模式”到“政法體制下的從屬性訴訟結構模式”，逐步邁向“獨立性的訴訟結構模式”，同時司法的功能由以前的統治型治理功能、從屬性多元治理功能，朝向中立型的治理功能方向演變。參見趙貴龍：《邁向司法結構主義：以審判為中心訴訟結構的形成》，《中國應用法學》2019 年第3 期，第196—218頁。

[22]參見《最高人民法院關于限制被執行人高消費的若干規定》（法釋〔2010〕8號）。

[23]參見《最高人民法院關于將政府機構納入失信被執行人名單有關事項的通知》（法明傳〔2017〕359號）。

[24]參見舒銳：《懲治政府失信重在追責》，中國社會科學網，http://www.cssn.cn/fx/201704/t20170412_3483865.shtml，最后訪問時間2020年2月28日。

[25]比如，最高人民法院第15 批指導性案例之76 號萍鄉市亞鵬房地產開發有限公司訴萍鄉市國土資源局不履行行政協議案。