新形勢下政府購買社會審計服務管理研究
——基于L區審計局固定資產投資審計的實踐與思考

□ 文| 蔡文霄

目前我國審計機關僅有9萬余名審計人員，而用財政資金的單位多達300萬個，自2008年以來僅有57家中央企業被審計機關審計，而94家中央部委所屬企業與境外國有資產從未被審計，我國政府審計力量匱乏與審計任務日益繁重的矛盾日益突出。為實現審計全覆蓋，消滅監督盲區，政府審計機關開始借助購買社會審計力量推動政府職能轉變，提高公共服務效率。

L區政府投資項目外聘審計服務管理實踐

隨著對社會審計參與政府投資項目進行的不斷探索與總結，L區審計局目前已形成一套較完整的外聘社會審計服務質量控制體系。以下筆者以某竣工結（決）算審計項目為例。

審計任務分配

L區審計局根據送審金額的大小，嚴格按照政府采購法以及項目復雜程度和專業特點隨機抽取，重大且應急送審項目還需局黨組會議集體研究通過；政府領導交辦的重大應急結（決）項目，為盡快啟動項目審計，局法規與審理科根據中介機構的人員配置、執業水平和業內評價，提交局黨組會議集體研究分配任務；全過程跟蹤審計的重大項目，采取發布《競爭性談判公告》、中介機構投標、局評標委員會評標等方式公開、擇優選取。

審前指導

實行組長負責制。中介機構領取任務后，L區審計局任命國家審計人員為項目組長，與中介機構共同組成項目審計組。該組長的職責是協調建施雙方相關事宜、指導并監督中介機構審計過程和復核、抽查中介機構審計結果。

審前會議培訓。因社會審計跟國家審計在程序上有差別，一般在項目審計前，由審計組長召開審前指導會，就審計的工作流程、審計重點、匯報機制、工作紀律等內容向組員作簡要培訓。

審中監督

審計組成員對資料熟悉后，由審計組長組織建設、施工、監理、協審中介和局紀檢組等相關人員共同現場收方，對現場事項簽字確認。同時，要求協審中介機構根據現場收方記錄計算工程量及工程價款后，須在L區審計局辦公地點與項目建設單位、施工單位對其進行核對和意見交換，審計全過程必須在審計組長指導監督下進行。

審后復核

1.另聘中介交叉復核。另聘中介交叉復核，即重新抽取社會中介機構對之前參與項目審計的社會中介已出具的審核結果進行再把關、再復核。當協審中介提交初審結果后，由L區審計局抽取其他社會中介對初審結果進行交叉復核，受托交叉復核中介須在10個工作日內完成項目竣工結（決）算交叉復核審計工作，并提交交叉復核結果報告。

2.L區審計局內部復審。L區審計局根據送審金額分為限額以上和限額以下審計結果復審。

結算額200萬以下項目。建設單位向L區審計局報送審計計劃，L區審計局在政府投資建設項目審計庫中選定中介審核機構，受托中介機構將審核報告和項目建設單位對審計結果的確認函報送投資中心備案，L區審計局每年根據項目實際情況，按30%的抽查比例對中介機構單獨實施審計的項目進行復審。

結算額200萬及以上項目。針對中介機構初核結果，L區審計局以“另聘中介機構交叉復核——審計組長復核——審計局復審”模式逐級控制質量風險。具體內容詳見表1：

表1 審計局項目復審內容表

對L區政府投資項目外聘審計服務管理實踐分析

實踐中的亮點

通過以上對L區審計局外聘審計服務質量的具體舉措分析，L區審計局目前已形成了一整套審計風險低、審計質量高、可操作強并且能夠推廣的控制與管理外聘審計服務質量的審計模式。新形勢下，該套實踐模式將審計相關風險“禁錮”在制度中，這對我國其他地方審計機關開展此項工作有借鑒之處。

1.固定全過程控制風險。目前，L區審計局對購買審計服務形成了包括“依法采購、合同約束、任務分配、質量復核”等環節在內的全過程制度化管理模式，積極踐行了“當好經濟衛士”發展思路。通過制度形成的固定控制模式，全過程對社會中介在開展審計工作中的每一個環節予以監督和管理，利用“制度”的力量，引導社會中介投身政府審計工作，對抵御潛在風險，預防即將發生的苗頭性問題充分發揮了審計的免疫作用。

2.政府審計的主導性。通過外聘社會中介參與政府投資項目審計，在緩解國家審計機關工作人員稀缺、專業技術能力薄弱的困境上發揮了重要作用，但是過度依賴社會審計也會增加社會中介消極怠工、相互串謀等審計風險。鑒于此，L區審計局建立一系列質量控制制度，對審計人員素質以及審計業務過程嚴格要求，始終堅持國家審計人員在審計組中占主導地位。包括：堅持對外聘中介機構人員的審前指導，告知其開展政府審計所應遵循的相關規定和流程順序；堅持對中介機構審計過程的監督，派專人全過程跟進工作開展情況；國家審計人員對最后的審計結果進行復核把關。

3.對審計質量復核的重視。分級質量控制是審計機關控制審計質量的重要手段之一，L區審計局根據“誰審計，誰負責”的理念，積極踐行“三級復核”制度，對審計質量不達標的中介機構進行處罰，從制度上落實責任，從制度上管理項目，確保審計質量過關。

實踐中的不足

1.復核方面的質量問題。在審計實踐中，項目初審由采購庫內的社會中介完成，另聘采購庫內社會中介進行交叉復核，而項目的審核任務也是在庫內的中介中隨機產生，由于審核任務是隨機性的，時間長了，難免會發生協審單位相互交換初審、交叉復核職能的情況，長此以往可能會導致協審單位相互之間“放水”。另外，200萬以下項目完全委托審計中介初審，另聘審計中介交叉復審，審計局僅按一定比例抽查復核，審計局按年度單體工程計算，結算項目平均每年有上百個，眾多經社會中介交叉復審的項目積壓在審計機關待復核，而審計機關從事價款結算的復核人員僅僅是個位數，由于精力有限，長此以往，易于導致抽查復審及三級復核流于形式。

2.協審單位管理不善的問題。審計機關作為購買社會審計服務的主體，僅能依據契約關系，在單個的審計項目中去促進協審單位和協審人員履職，有時難免牽強。此外，在審計任務分配或者審計開始前，缺乏對審計中介或審計人員與被審項目之間關聯性審查，包括協審中介及人員是否與被審計單位及被審項目所涉及的設計、施工、財評、檢測等單位有直接的關聯關系，這不免增加了協審人員漏報、瞞報問題的風險。最后，審計任務完成后缺乏對協審人員專業水平、溝通能力、工作積極性、工作成績、廉潔自律等方面的綜合評價，未對中介人員建庫并進行信息化管理，增加了未實施審計項目的不確定風險。

借鑒L區審計實踐對我國政府購買社會審計服務管理的政策建議

建立健全政府購買社會審計服務相關制度

政府購買社會審計服務的主體是國家審計機關，最終消費方是公眾，所以從本質上說還是購買公共服務。現階段審計機關購買社會審計服務所遵循的法律是《政府采購法》，法律條文將政府采購自身需要的所有服務包含在內，由于政府采購服務的類型與領域較為廣泛，無法詳盡規范采購的各個環節，只能從原則性作一般性規定。自2015年《政府采購法實施條例》出臺以來，各省市就政府采購服務的實施意見與采購目錄進行了積極探索，由于政府審計的特殊性，還需審計署與地方政府在不斷實踐中積累經驗，制定更具針對性與適用性的規章制度，市、州政府要結合實際，對本地政府審計購買社會審計服務所涉及的內容對象、服務條件、權利義務、方式程序、法律責任、合同管理等各個方面逐一細化，為政府審計購買社會審計服務提供制度支撐。

利用信息化手段監督社會審計服務全過程

審計機關購買社會審計服務，與社會中介簽訂委托審計合同，雖然審計主體是社會中介，但兩者并未因簽訂合同而將審計責任完全轉移到社會中介及人員，實際上審計項目的最終責任主體還是審計機關，出現問題審計機關要負主要責任，因此審計機關應建立一套行之有效的對社會中介及人員實現審計服務質量控制的考評體系。

創新應用專業人才模塊化審計

新形式下，審計全覆蓋需要專業復合型人才，因體制機制問題，準入的國家審計人員專業單一、良莠不齊。因此，可以合理利用審計資源，在機關內部重組審計人員，構建人才模塊制度，即分模塊培養，合全力審計。具體做法為：

分模塊培養，即對不同專業類別的審計人員按專業培養專業能力最優，其他能力輔助的審計組，如對投資部門的審計人員重點培養工程造價、工程財務等方面知識技能，達到最優，而對計算機能力只需要求基本操作能力即可。而對計算機部門的審計人員，其在計算機審計方面能力最優，要求能夠利用大數據審計處理審計過程中數據的轉化、儲存、管理等問題，而對工程造價、資源環境審計等專業知識方面只需達到基本水平即可。

合全力審計，即在審計全覆蓋背景下，如遇國家政策措施落實跟蹤審計、經濟責任審計等涉及領域廣泛、過程復雜的項目審計時，只需調集各部門的專業人才，各方協調配合、揚長避短，便可迅速組成審計人員最優的審計組，為提高審計質量和審計時效提供保障。