合作網絡治理視角下的社區居家養老服務主體責任分析

李麗君

（中共甘肅省委黨校，甘肅 蘭州730070）

一、合作網絡治理理論與社區居家養老服務的適用性

（一）國家政策層面：社區居家養老服務的合作網絡治理導向

2000年以來政府對社區養老的發展給予了更高的重視，在當年全國福利社會化工作會議中體現出了養老服務體系的多元構成。2006年，國務院進一步強調了養老服務業的多元責任并鼓勵多元主體參與。2010年民政部提出建立多元共治下各主體在養老服務體系中的責任。從2011年開始，國家出臺的社區居家養老服務的政策更多地提出社區養老的網絡及體系化特征和引導社會力量參與。2012年指出鼓勵民間資本支持社區養老服務網點，提高社區養老服務的可及性。2013年明確提出支持社區建立健全居家養老服務網點，引入形式多樣的養老服務項目。2015年鼓勵專業居家養老機構對社區養老服務組織進行業務指導和人員培訓。2016年明確指出了要充分發揮政府在支持居家和社區養老服務發展方面的主導作用，使社會力量成為提供居家和社區養老服務的主體，提高社區居家養老服務能力和質量。2017年指出合理界定政府和社會資本合作提供的養老服務邊界，支持政府將所轄區域內的社區養老服務打包。

（二）理論研究層面：社區居家養老服務的合作網絡治理途徑

社區居家養老服務供給領域的多元主體共同治理已具備成熟的理論支持及強烈的現實需求。王力立、劉波、王莉 （2017）［1］以深圳居家養老服務為例提出，形成了一個政府主導、社會參與、運轉高效的地方政府治理網絡。黃俊輝（2012）以南京市鼓樓區居家養老服務網為例的社會化居家養老服務工程，建立了以政府、民間組織、社區居民為模式實施的基層政府公共服務的創新探索。李文琦（2018）［2］指出網絡化社區居家養老服務供給作為網絡治理在福利領域中的應用，肯定了社區居家養老服務公私協作的理論基礎，為社區居家養老服務提出了解決思路。紀曉嵐、劉曉梅（2016）［3］認為未來解決養老服務供給困境，就是形成政府、社會、企業合作的養老服務網絡化治理格局。賽明明、張洋洋（2018）［4］指出，面對龐大的養老服務需求，政府、企業、社會組織三元治理主體發揮各自的優勢特長，對制度資源、市場資源、社會資源進行整體上的協同配置，實現了每個主體全面而自由的良性互動與合作。

（三）實踐層面：合作網絡治理在社區居家養老服務中的可及性

作為我國社會養老服務體系中最為基礎部分的社區居家養老服務，在實踐中積極創新治理方式，政府、社會組織及市場等多元主體共同治理逐步成為各地養老服務供給的必然路徑。

二、社區居家養老服務與各主體邏輯關系

（一）社區居家養老服務與政府

社區只是人們生活共同體，不承接政府的行政職能，可以承擔社會管理和社會整合的功能。養老服務是政府的責任，政府如何擔負這個責任，這是一個客觀的問題。政府具有稅收、政策、強制、管制等工具。政府要堅持保基本的原則，從貧困角度“保基本人群”。政府重點為“特困”（無勞動能力，無生活來源，無贍養人和扶養人或者其贍養人和扶養人確無贍養和扶養能力）老人、低收入老人、經濟困難的失能半失能老人提供無償或低收費的供養、護理服務。政府從服務內容角度只保這三類老人的基本養老服務，不包攬他們所有的養老服務。

（二）社區居家養老服務與市場

社區居家養老服務企業和社會組織是社區居家養老服務體系的主力軍，提供社區居家養老服務，提供社區居家養老服務產品，歸根到底要靠他們的專業運營。企業要充分發揮在社區居家養老服務中的市場調節作用，成敗取決于能否搞好資源整合。包括整合政策資源、設施資源、土地資源等政府資源；整合資金籌集、加盟單位、志愿者等社會資源；整合養老機構資源、醫療資源、場地資源、生活照顧資源、法律服務資源、轄區單位資源、社會工作者資源等社區資源；整合老年人的各種優勢等老年人資源。

（三）社區居家養老服務與社會組織

作為“第三方治理主體”，以社區社會組織、志愿服務機構和行業協會為主體的社會力量構建起真正的社會生活共同體。社區居家養老服務是社區服務的延伸。一個社區公共需求的傳遞離開社區組織的傳遞可能不太容易。社區居家養老服務通過社區組織延伸，政府的公共服務才能傳遞到有需求的居民家中、手中。社會組織在承接社區居家養老服務中以服務助人，以老年人需求為本，提高了老年人生活質量和主觀幸福感。社會組織在社區居家養老服務中充當多種角色，具有調動和利用社會資源的動力和技術、能夠承接政府公共服務職能，豐富社區養老服務內容，培育更多社會資本參與到社區居家養老服務中，吸納和整合社會上分布零散，但卻涵蓋豐富的個人公益資源、企業慈善資源。

（四）社區居家養老服務與學術理論界

社區居家養老服務急切需要發展老年學的科研和教育，急切需要有豐富經驗的專門人才和研究人員，具有多學科專業知識、理論根基深厚、能站在學科前沿。

（五）社區居家養老服務與家庭

鼓勵老年人回到“家庭中”，不僅鞏固了家庭在養老服務中的基礎地位，有利于老人在熟悉的環境中養老，更能有效地克服老齡化帶來的巨大壓力，減少了政府過多的財政投入在機構養老。社區居家養老為傳統的家庭養老提供了必要的依托，使得傳統的“家”變成了“家庭養老院”，但并不表示家庭的養老功能的弱化，反過來，在家里，卻能享受到家庭親人們的親情關懷與精神慰籍。養老義務最基礎的作用在家庭，在強化政府責任、完善市場機制的同時，養老服務的“最后一公里”都需要家庭直接參與或發揮家庭的作用。

（六）社區居家養老服務與老人

社區是社會的縮影，是人們參與社會生活的基本場所，是養老服務的基本單元，更應該關注弱勢群體的發展。老年人是社會的一個弱勢群體，老年人的生理年齡到了退休年齡，但老年人過去為國家、社會和家庭做出了貢獻，老年人不應受年齡歧視。發揮老年人的作用，不僅要從觀念上改變傳統的對老年人的消極看法，社區更要為他們以各種形式自愿參與社會發展提供方便。老人要從政府提供社區養老服務的被動消費者變成社區養老服務的主動參與者，做到自立、自強、自己能夠照護自己的生活。

三、社區居家養老服務主體責任的考量

（一）發揮政府的主導作用

養老服務具有部分公共服務的屬性，養老服務離不開政府的推動和扶持，但政府一定要做到有所為有所不為。養老服務供給市場化，并不是要求政府完全撤出養老服務領域，全部交由市場負責。這是由老年人的年齡狀況、需求情況、收入水平、行動能力的不同所決定的。政府的優勢并不是直接提供養老服務，而是資金撥付、制定政策、監督管理。政府要做到科學規劃、建立良好的機制、在社會組織的建設，政府購買養老服務，醫養融合方面發揮好協調功能和加強對加盟的社會養老機構的監管、對社會組織的監管和對市場的監管等。

（二）發揮市場的需求導向作用

市場和企業要以服務需求為導向，對養老服務市場進行細分，豐富服務內容，讓社區老人可以根據自己的現實需求，從機構中、從加盟企業中購買適合自己的養老服務項目和產品，保持養老服務業的生機與活力；也可以進一步推廣蘭州市城關區虛擬養老院的做法，采取政府指導、企業運作、專業人員服務與社會志愿者服務相結合的方式，主動上門為老年人提供居家養老服務，推動養老服務業的快速發展。企業也可將原有養老基礎設施，提供給社區進行集中的社區管理，并適當改建、擴建加以充分利用，充分盤活企業閑置資源。統籌推進養老社區開發建設，設立養老社區投融資公司和養老產業專項基金，合理運用市場機制，讓更多資源流向養老服務市場。

（三）發揮社區的統籌協調作用

社區居家養老服務覆蓋面應由特困老人擴展到社區的全體老年人，以社區文化活動為主體，以社區衛生服務為中心，以社區照顧為基礎，以雙向服務為重點，打造老年人的文化平臺、健康平臺、生活網絡平臺、社區參與平臺，豐富和發展社區養老服務項目。每個老年人在自身的家庭狀況、經濟狀況、年齡、文化程度、志趣愛好、身體狀況等方面都存在很大差異，社區居家養老服務服務項目體現多樣性和個性化。對社區居家養老服務中能夠與政府剝離的服務職能，都要盡可能交給市場和企業、社會組織、非營利機構去辦，保證養老服務的公平性和多樣性。同時逐步將居家養老服務從城市向農村地區延伸，縮小城鄉差距，并與機構養老、智慧養老等其他養老模式協調發展。對于生活能自理的老人，到社區日間照料中心接受服務；對生活不能自理的老人，則采取派專人上門照護服務。對于收入較低的老年人，主要向其提供基本養老服務；對于自費老人，將有效需求與引導性消費有機結合，實現社會化運作和市場化服務。同時，依托社區信息平臺，建立服務需求動態數據庫，通過為老服務熱線、緊急救援系統、數字網絡系統等多種服務形式，開展個性化的服務項目。

（四）發揮社會力量的重要主體作用

社會力量是養老服務業中的一個重要主體。民非企業、公益慈善組織、愛心人士、公益慈善組織、老年群眾組織都是很重要的社會力量。甘肅省臨澤縣充分認識到社區志愿者隊伍的作用，以社區為依托，通過對志愿人員（醫生、護士、教師、學生、社區工作者）進行為老服務培訓，為行動不便的留守老年人提供服務，擴展了社會為老服務的能力。杭州的“鮑大媽聊天室”等各類老年人志愿組織，就是由有能力有熱情的老年人自發成立的志愿組織，他們組織社區內的各類活動，探訪獨居、年齡大、需要照顧的老人，給予他們精神慰藉，對老年人的精神健康非常有益，充實老年人的精神文化生活，在養老服務中發揮了重要作用。

（五）發揮養老服務行業協會的規范作用

構建老齡產業協會，如行業協會、企業商會、志愿者協會、專業人員協會、基層老年協會等一批非常獨特的養老服務社會組織，制定行業協會相關法律規范、政策制度，對政府與行業協會的職責權限、權利義務進行科學界定和合理配置，實行行業自律，實現政社分開，加強政府對協會的宏觀管理和依法監管，行業協會應接受政府的依法管理，依照規定積極參與制定行業標準、評估服務質量、監督服務行為等相關事務，充分利用行業協會正向作用，如行業自律、服務媒介、溝通協調等，拓寬行業覆蓋面，吸引更多的社會組織加入養老服務的行業中。

（六）發揮養老服務人才隊伍的專業化作用

社區居家養老服務必須實現服務人員的專業化，提高養老服務從業人員的業務技能和服務水平。發揮社工在為老服務中溝通老年人和政府、服務機構之間的關系的橋梁作用，提高服務質量，滿足老年人需求，在養老機構和養老服務領域加大專業社會工作人才比重，應用社會工作特色的專業的方法和手段，滿足老年居民不同的需求。

（七）發揮家庭的基礎性作用

家庭的基本功能決定了其是建立社會養老服務體系的基礎和補充，無論社會怎樣變化，都要讓關愛老人成為一種習慣，都不能忽視家庭養老的功能。家庭仍然是養老的第一居所，家庭是孝文化的主要場所。家庭成員之家要彼此愛護，相互關心。家庭在養老方面不僅肩負經濟供養、服務保障的功能，還有精神上、情感上的關愛和慰藉，這使家庭養老的質量會更高，服務會更有效，也是其他養老方式所不能比擬的。

（八）發揮老年人自身的積極養老作用

老年人在生活上自理，在經濟上自立，在精神上自娛，才能在一定程度上減少老年人對社會和家庭養老需求的過多依賴。重視加強老年人群體的社會力量，倡導老年人之間互相幫助，擁有自己的組織，使老年人能夠實現自我管理、自我服務，實現“老有所用”“老有所為”的愿望。老人要非常恰當地利用老年，擔負起責任［5］。老年人既是需要贍養的對象，也是具有消費能力、人力資本價值和社會資本價值的主體。從養老服務的供給方到消費方，老年人都可以是積極的參與者，不能以年齡作為考量，而應該以實力作為考量的基礎。

四、結論

社區居家養老服務的不同階段，政府的職責和功能不同。在市場失靈的地方，政府要發揮主導作用；當市場機制比較成熟，就要發揮社會力量的主體作用。總之，社區居家養老服務體系建設不能一蹴而就，而是一項系統性工程，不能單純依靠某一個部門或個人，理應形成發展養老服務的合力。發揮好包括“政府—市場—社會—社區—家庭（包括子女和老年人自身）”在內的各個方面力量的共同作用，關鍵是正確發揮政府的主導作用，切實轉變政府職能，處理好政府與市場的相互關系，政府必須要減少行政干預，把市場在資源配置中起決定性作用充分發揮出來；要使更多的社會力量，在政府的引導、培育和扶持下，增強承載能力，積極主動地投身于養老服務業。