新發展理念視角下黃河流域生態保護和高質量發展的路徑

任棟棟

（蘭州理工大學馬克思主義學院，甘肅 蘭州730050）

2019年9月，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上指出：“保護黃河是中華民族偉大復興的千秋大計”［1］。黃河流域作為我國北方重要經濟帶和重要生態安全屏障保護區，其生態保護和高質量發展關乎人民幸福安康、民族團結穩定、國家繁榮富強。然而由于黃河流域總體上發展起步較晚，現階段仍面臨產業同質性強、創新能力低等現實困境。長期以來，生態環境脆弱和資源環境的高負載是黃河流域基本態勢，發展與保護的矛盾較為突出，如何在新發展理念的指導下破解黃河流域生態保護和高質量發展面臨的困境，探索實現新時代黃河流域生態保護和高質量發展的綠色廊道，成為了新發展階段學者需要關注和研究的問題。

一、黃河流域生態保護和高質量發展的機遇

進入新時代，生態文明建設成為了我國“五位一體”戰略布局的重要組成部分，標志著我國生態治理和環境保護邁上新的臺階。我國的社會主要矛盾已經發生改變，人們的生活需要從更多轉向更好、從數量轉向質量、對生態環境給予了高度關注。2019年在鄭州召開的座談會上，明確了黃河流域生態保護和高質量發展成為重大國家戰略，進一步為黃河流域的高質量發展提供了新的歷史機遇。

（一）社會主要矛盾的變化推動區域協調發展

隨著我國經濟的不斷發展、物質的不斷豐富、教育水平的不斷提高，人口素質也相應提高。十九大報告提出，我國社會的主要矛盾已經由“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，反映出現在人民對美好生活的追求不只是物質和精神兩個方面，還體現在社會公平正義、生態環境保護等多個領域。社會主要矛盾的變化表明，影響人民對美好生活的因素主要是發展的不平衡、不充分問題。發展的不平衡主要是指目前仍然存在部分區域在政治、經濟、社會、生態等方面發展不平衡，其一是黃河流域與全國其他較為發達地區相比的不平衡；其二是黃河流域內部的不平衡。從我國社會發展的全局出發，只有縮小黃河流域不同區域的發展差距，只有黃河流域共同發展、共同繁榮，才能保持國家的整體繁榮。今后，要加大對黃河流域革命老區、民族地區、邊疆地區的扶持力度，增強黃河流域沿線人民的幸福感、安全感和滿足感。

（二）黃河流域生態保護和高質量發展成為重大國家發展戰略

習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上強調，黃河流域生態保護和高質量發展同京津冀、長三角一體化發展、粵港澳大灣區發展一樣屬國家發展戰略，闡釋了黃河流域生態保護和高質量發展當前乃至今后對于我國社會發展的重要意義。黃河是中華民族的母親河，一直以來受到歷代執政者的重視。新中國成立后，黨和政府也將黃河流域的治理列入國家重要議事日程，開展了大規模的黃河治理保護工作。黨的十八大以來，從生態文明建設出發，著眼于全面建成小康社會，黃河流域成為黨和政府脫貧任務的重點攻克區域，黨和政府領導人心系黃河兩岸人民的美好生活愿景，多次到黃河流域進行考察調研，并對流域內三江源自然保護區、祁連山、秦嶺等重點生態區提出發展要求。在黨中央集中統一領導下，黃河流域生態保護和高質量發展成為國家發展戰略，能進一步發揮中國特色社會主義制度集中力量辦大事的優勢，牢固樹立“一盤棋”思想。所謂巧借東風、揚帆出海，黃河流域只要能把握大趨勢、大環境以及事情發展的方向，就能抓住機遇、利用機遇。

二、黃河流域生態保護和高質量發展面臨的挑戰

（一）產業同質性強、創新能力弱

改革開放以來，我國黃河流域沿線經濟發生了很大轉變，在工業化和城鎮化推進中，黃河流域憑借區域內豐富的自然資源，比如，煤炭、石油、天然氣、礦產等，建立了一批以能源導向型為主的重工業，形成了黃河流域能源開發重要工業帶。但是，黃河流域上、中、下游對各個化工產業都進行加工，產業結構相似度較高，造成同行業之間競爭加劇。據統計，以黃河流域西北四省陜甘青寧為例，2016年四省區三次產業結構相似系數均達到了0.96以上，部分主導產業也高度重合，產業相似度趨勢明顯［2］。黃河流域大部分區域深處內陸，大數據、人工智能、物聯網、區塊鏈以及生物醫藥、科技環保、新能源、新材料等戰略性新興產業在東南沿海等地區蓬勃發展，而在黃河流域總體上還處于起步或萌芽階段，因此，在新興產業領域，黃河流域各個省份還有非常巨大的發展空間。從制度層面來看，黃河流域生態保護制度仍不完善。黃河流域各省市人大及其常委會通過的，多為決議、通知等不具有國家強制力保證實施的政策文件，不能有效規范黃河流域的開發和保護。

（二）發展差距較大、居民收入水平低

黃河流域各個省份發展差距十分明顯，黃河上游青海、甘肅、寧夏地區生產總值常年處于全國排名靠后，就居民人均收入來說，僅有內蒙古自治區和山東省高于全國平均水平（表1），上游地區的青海、甘肅、寧夏經濟總量小、實力弱，與黃河流域其他省份也有較大差距。當然，黃河流域地區差異不僅僅體現在地區生產GDP、居民收入等方面，在教育基礎設施建設和經費投入、醫療衛生、科學技術投入等方面也存在不小差距，比如：2017年山東省教育經費、國家財政性教育經費分別為23946021萬元、19797132萬元，河南省分別為21546749萬元、16854320萬元，而黃河上游的甘肅、寧夏分別為7087547萬元、6372791萬元和2288400萬元、1989493萬元。所以，要實現黃河流域生態保護和高質量發展，就要做好黃河流域的整體性規劃，推動區域共同發展，逐漸縮小黃河流域不同地區的差距。

（三）工業類型單一、環境責任意識缺失

黃河流域依靠豐富的自然資源，第二產業主要以石油、煤炭、天然氣開采業、有色金屬冶煉等資源能源產業以及重化工業為主，以綠色發展理念為主的生態農業、生態工業以及生態園區還處于探索和起步階段。由于資金和科學技術投入不足，黃河流域未能推動新一代科學信息技術與化工、煤炭天然氣開采、有色金屬冶煉等傳統重化工產業的深度融合，工業類型單一，高耗能、高耗水、高污染問題比較突出。部分企業未能實現新舊動能轉換，淘汰多余產能，甚至部分“企業為了自身的最大利益，只要是法律沒有禁止的，他們就盡量地去排污或是打‘擦邊球’”［3］，缺乏企業的環境責任意識和企業理應承擔的生態責任。此外，部分居民沒有形成綠色生活方式，特別是偏遠的鄉村，沒有固定的垃圾處理點，村民也沒有環保意識，生活垃圾隨意丟棄，造成土壤污染、水污染等問題。

表1 2013年-2019年我國居民人均收入（單位：元）

（四）缺乏有效組織系統、跨區域交流合作少

近些年來，合作成為推動區域經濟發展的重要策略。頂層設計關乎改革的根本，關乎改革的全局和長遠，推動黃河流域生態保護和高質量發展戰略，當務之急、重中之重就是要進一步深化關于黃河流域利益協調機制和合作機制。基于黃河流域不同區域生態環境承載力、現有的開發程度和發展潛力，黃河流域生態保護和高質量發展不可能遵循統一的模式，在這樣的背景下，政府迫切需要推動黃河流域利益協調機制和合作機制改革，在黃河流域生態保護和高質量發展的變革中充當領路人。目前，黃河流域各省區缺少整個區域的合作論壇與經濟交流，在資源開發、水土保持、生態保護等方面還停留在表面，并沒有開展實質性的、深度的合作，往往不能形成合力。在黃河流域發展過程中，各個省區橫向的同級部門和縱向的不同層級部門均存在一定程度的矛盾甚至利益沖突。考慮到黃河流域區位特征、經濟結構、人口密集程度、環境容量、自然生態狀況等因素，黃河流域可劃分為不同的主體功能區，而這些功能區涉及到能否優先發展、重點發展，會造成不同區域協調不利的僵局，導致地方政府之間互相競爭，使區域之間產生地方保護主義、產業重復建設等問題。

（五）區域關聯性弱、基礎設施不完善

黃河流域地形比較復雜，多山地、高原，基礎設施建設相對長江流域等發達地區來說比較滯后，再加上黃河通航能力有限等制約因素，導致黃河流域合作與交流的成本上升。通過引力模型公式計算表明，黃河流域沿線城市之間的關聯性比較弱，目前只有黃河下游的河南、山東關聯性較為密切，約占黃河流域總量的60.2%［4］。有學者通過度中心數、中間中心度和接近中心度三個中心指標分析了部分黃河流域城市在空間網絡中的地位和作用，其中山東濟南 （42.105、2.853、61.29）、河南鄭州（42.105、1.498、63.333）、陜西西安（21.053、0.255、55.882）、山西太原 （18.421、0.103、55.072）、內蒙古呼和浩特（44.737、2.981、63.333）、 甘 肅 蘭 州（13.158、0.287、53.521）、青海西寧（13.158、0.287、53.521）、寧夏銀川（7.895、0.036、48.718），可以看出黃河流域下游城市之間關系數較多，空間聯動較為緊密，而黃河上中游三個中心指標偏低，經濟發展程度相對偏低［5］。總體來看，黃河流域經濟一體化發展水平比較低，仍然存在市場化程度較低、生產要素流動不暢等問題，未能形成立體的經濟網絡化市場，使黃河流域上、中、下游處于“油水分離、市場分割”的局面。

三、黃河流域生態保護和高質量發展的路徑

黃河流域生態保護和高質量發展，對于區域協調和平衡發展具有重要推動作用。黃河流域各個省份要根據新發展階段的新要求，深化改革、創新發展，整體推進、協調發展，生態優先、綠色發展，互利互惠、開放發展，共商共建，共享發展。推動黃河流域生態保護和高質量發展需要按照“五位一體”的總體布局，貫徹落實創新、協調、綠色、開發、共享的新發展理念，構建可持續的高質量發展機制。

（一）深化改革，創新發展

創新是引領發展的第一動力。堅持創新發展是解決黃河流域發展不平衡、不充分問題，推動黃河流域高質量發展的根本之策。堅持創新發展，首先就要構建以黃河為紐帶、以城市為載體、以產品為核心、以市場為導向的協同創新機制，加快新舊動能轉化，提高黃河流域經濟增長的質量和效率。同時，將甘肅、陜西、寧夏等曾為古絲綢之路黃金主干道與“一帶一路”建設深度融合，充分挖掘黃河流域優秀的歷史文化資源。其次，要重視科技創新的作用，鼓勵把新技術、新模式、新的生產方式應用到生產過程，帶動新興產業的發展。充分利用大數據、人工智能、物聯網、區塊鏈以及生物醫藥、科技環保、新能源、新材料等戰略性新興產業，發展一批既有市場潛力又能節約資源能源的產業，取締一批高污染、高耗能、高排放的污染型企業。此外，我們還需“加強科學研究，完善防災減災體系，提高應對各類災害能力”［6］。最后，要推進黃河流域生態保護和高質量發展的制度創新。生態環境制度包括自然資源資產產權制度、生態保護紅線制度、資源有償使用和生態補償制度、環境治理和生態保護市場體系、生態文明績效評價考核和責任追究制度，只有進一步增強制度的系統性、完整性和先進性，才能更好地為黃河流域生態保護和高質量發展提高堅實的制度保障。

（二）整體推進，協調發展

面對復雜的生態環境和經濟發展狀況，黃河流域各地區若是從各自特殊利益出發難免會對整體的共同利益產生負面影響。實現黃河流域生態保護和高質量發展，“不再是單純的社會治理或生態環境治理，而是一種基于整體性、系統性、協同性的大治理”［7］。黃河流域生態保護和高質量發展首先要尊重自然規律，從黃河流域整體性、系統性、協同性入手，建立健全在資源開發、水資源治理、經濟發展和生態保護等多方面協調發展的機制。對于黃河流域下游比較發達的地區，要注重節能減排，大力發展創新型經濟，并向中上游地區介紹、傳授先進的管理經驗和科學技術；中上游欠發達地區要進一步加強對環境的保護和治理，結合鄉村振興戰略，發展生態農業、生態旅游等產業，逐步形成黃河流域高質量發展模式。其次，黃河流域生態保護和高質量發展需要政府、企業和公眾等多元主體的共同參與，充分解決好與主體相關的利益，建立多元主體參與的激勵、協調和保障機制。在此基礎上，進一步處理好政府和市場兩者之間的關系，削減要素流動壁壘，促進黃河流域一體化協調發展。

（三）生態優先，綠色發展

根據“十四五”規劃和遠景目標建議，“中國將推動能源清潔低碳安全高效利用，加快新能源、綠色環保等產業發展”［8］。推動黃河流域生態保護和高質量發展，就要貫徹落實綠色發展理念，“就要轉變中國經濟發展的動力，改變經濟腿長、環境腿短的狀況”［9］。一是通過施行相關政策推動生產方式綠色化。主要目的是提高相關企業的環境責任意識，用互動的合作模式來代替傳統的遵守法規模式，具體可以包括：自愿式契約（政府和企業簽訂綠色化生產的契約）、實行生態稅和綠色協議（政府與企業以及市民等利益相關方簽訂的合同），這樣不但可以有效約束企業，促進企業朝著生態化、綠色化經濟方向轉型，還可以促進公眾做出綠色合理的消費。二是通過行政、法律手段以及宣傳教育推動生活方式綠色化。通過單雙號限行、垃圾分類、新能源補貼等行政和法律手段，引導居民樹立正確的消費觀，堅定地走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，以實現人民群眾對天藍、地綠、水清的美好生態環境愿景。

（四）互利互惠，開放發展

習近平總書記指出，“不能搞封閉的內循環，更不能搞省內、市內、縣內的小循環”［10］。只有將區域內部聯動發展和區域外部聯動發展相結合，使國內國際雙循環相互促進，才能推動黃河流域生態保護和高質量發展步入新發展格局。對內開放方面，黃河流域九省區不僅要加強合作與交流，打造貫穿東西的黃河流域經濟帶，而且要推動跨區域產業分工協作，黃河流域要充分借鑒長江流域一體化等發達地區的發展經驗，實現區域聯動、產業聯動的新局面。對外開放方面，主要是學習借鑒國內外先進的科學技術和管理經驗，比如：丹麥擁有世界上效率最高的燃煤電廠、垃圾電廠、燃氣電廠，可以更好地實現資源向能源的有效轉換和能源最終的有效利用。此外，黃河流域要發揮自身區位優勢，參與共建“一帶一路”，建立統一的市場規則和市場秩序，培育新形勢下黃河流域參與國際合作和競爭的新優勢，構建可持續的發展格局。

（五）共商共建，共享發展

馬克思指出“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”［11］，共享是黃河流域生態保護和高質量發展的價值目標。“黃河流域一體化高質量發展需要建立起公共服務體系一體化的共享治理機制，全力改善和保障民生”［12］，不僅要把“蛋糕”做大，還要將“蛋糕”分好，讓黃河兩岸人民群眾共享發展的成果。為此，首先要完善黃河流域的基礎設施建設。由于地理條件和經濟發展等因素，黃河流域基礎設施制約了區域的發展，所以，要加快建設銜接緊密的公路、鐵路、航空綜合交通網絡，探索打破行政區壁壘和市場分割，加強數字新型基礎設施的共享共建，為黃河流域生態保護和高質量發展提供全面的硬件保障體系。在教育、醫療衛生等方面，要做好資源整合工作，尤其要注重黃河流域上中游貧困地區，促進教育、醫療、衛生資源的共享，全面保障黃河流域人民在各方面的合法權益，同時需要注意黃河流域的共享發展也是一個漸進的共享過程，不能一蹴而就，是一個從不均衡、不全面到逐漸均衡、全面的過程。