扶貧政策執行過程中存在的形式主義困境及破除策略
——基于史密斯政策執行模型為分析視角

楚漢杰，葉興藝

（1.廣西民族大學政治與公共管理學院，廣西 南寧530006；2.廣西民族大學東盟學院，廣西 南寧530004）

一、問題的提出

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深刻學習、發揚了習近平新時代中國特色社會主義思想，領導全黨從整治政治作風入手，在全面推進從嚴治黨、加強黨風廉政建設方面已經取得顯著成效，但正如習近平在黨的十九大報告中強調，全面從嚴治黨任重而道遠。李克強總理在第十三屆全國人民代表大會上作《政府工作報告》時指出：“政府工作中的形式主義問題仍然突出……要大力整治‘四風’，力戒形式主義……”［1］形式主義作為“四風”之首，指的是一種只注意形式而忽略了內容、實際效果，最終脫離社會現實的形而上學工作方法與作風，嚴重阻礙了國家治理體系和治理能力現代化的發展［2］。2020年是全面打贏脫貧攻堅戰的收官之年，“政府目標的實現、決策方案的落實，關鍵在于行政執行。”［3］中央各項精準扶貧及鄉村振興政策都依賴于基層政府的落實與執行，特別是直接面對人民群眾的駐村扶貧工作隊，成為了國家政策和農村發展之間互動的“橋梁”，更是扶貧政策執行的重要主體與責任人。基于此，本文以如何在扶貧政策執行過程中有效遏制“數字脫貧”“注水達標”等表現的形式主義之風為核心問題，以史密斯政策執行模型為理論框架，從政策框架、執行機構、目標群體、環境因素四個方面對扶貧政策執行過程中產生形式主義困境的成因進行分析，最終對扶貧政策執行的形式主義困境提出相應破除策略，力求從根本上克服政策執行領域的形式主義。

二、理論框架及解構

1973年，美國學者托馬斯·史密斯在《政策執行過程》著作中首次對政策執行的影響因素及其生態關系進行系統分析，構建出“四因素論”的史密斯政策執行模型［4］。史密斯認為，政策執行過程中受到的主要影響因素分別是：第一，理想化政策，指的是制定政策時政策自身所追求的理想化作用方式，其內容包括政策可行性、合理性以及政策內容是否明確等。在本文中，主要指國家制定的相關脫貧政策，也就是政策制定者希望扶貧政策表現出的政策形式及作用。第二，執行機構，指的是負責執行政策的組織或人員，所探究的主要是政策與執行機構或人員的契合度，其內容主要包括政策執行者在執行政策過程中行為的合理化程度以及執行政策的組織或個人的能力與水平等。在本文中，主要指負責執行扶貧政策的機構或組織，包括村委會及第一書記、駐村干部等一線脫貧攻堅工作者。第三，目標群體，指的是政策的直接影響者，所涉及的內容包括政策受眾群體的相關特性、接受程度、反應預測等。在本文中，主要指的是享受到扶貧政策的貧困戶。第四，環境因素，指的是可以影響政策執行或被政策執行所影響的相關因素，包括社會、經濟、政治等環境。在本文中，環境因素指既直接影響脫貧政策執行效率及質量，也影響政策產生、執行、發展的相關政治、經濟等社會環境。四大因素之間通過互動在社會上產生張力，這種張力影響了政策執行者和政策受眾群體。史密斯通過“處理”一詞表現出政策執行各組成要素內部間帶有壓力的反應，也將相關信息反饋給執行者和制定者，從而做出支持、反對、調整等進一步政策執行的決定。具體見圖1

圖1 史密斯政策執行模型

三、史密斯模型分析視角下扶貧政策執行形式主義的困境

（一）理想化政策：逐級發包制下的扶貧政策自身存在局限性產生形式主義

職責同構是我國縱向政府之間關系的主要特征，這種政府管理模式形成了由中央政府制定宏觀的精準扶貧戰略，然后將所要達到的扶貧政策目標及幫扶效果以“發包”的方式下達給省級政府，再由省級政府對政策目標進行解構、分化后下達給各市級政府，并以此類推，直至基層政府將細化后的扶貧政策下達給駐村工作隊進行落實的政策執行體系。因此，無論哪一層級所產生的扶貧政策最后都需要駐村扶貧工作隊成為政策執行的落實者與維護者，這就導致在執行扶貧政策的“最后一公里”中，因政策自身存在理想化情況，最終產生了形式主義的誘因。

第一，扶貧政策缺乏科學性。由于我國行政層級的層層分割和程序環節繁多等原因，加之上下層級政府信息不對稱的情況，導致許多行政部門在將文本形態的政策制度轉化為實踐形態的政策執行過程中未能參考實地信息，無法達到科學合理的評估與設計要求，最終在政策設計上產生了不切實際的政策執行目標。這種嚴重的差異化導致駐村工作隊所執行的扶貧政策或項目嚴重不切合當地實際，當地基層干部難以依據扶貧政策指導本區域精準扶貧政策的落實，產生“文本扶貧”“數字扶貧”等形式主義表現。

第二，扶貧政策之間存在沖突性、重復性。由于我國縱向政府之間職責同構的特征，以及以“發包”“解構”為形式的政策下達過程，這可能會導致各層級政府在同一個扶貧政策或更替新舊扶貧政策時，在政策內容和執行方法上發生不一致、不相容或重復的情況。在執行扶貧政策評估的過程中，各級政府需要對上級政府反饋出的問題進行整改，整改的同時還需要對一些扶貧政策執行的既存問題，根據當地情況再次進行適當調整，這就使基層扶貧干部因扶貧政策之間可能存在的沖突性或重復性而導致自身扶貧工作在考核過程中出現問題，受到不同程度和形式的批判或懲罰。在上下雙重壓力的環境下，政策執行者就會漸漸地疲于應對各種事務，認為不作為比作為更不容易“犯錯誤”，并采取敷衍應付的態度，由此在政策執行過程中產生了形式主義。

（二）執行機構：扶貧政策執行過程中側重“維穩”及“留痕”產生形式主義

1.執行幫扶政策過程中的“維穩”傾向產生形式主義。

對于中國社會而言，在改革、發展與穩定三項工作之中，穩定是壓倒一切的任務［5］。同樣，穩定也成為了我國農村基層組織在執行政策過程中所遵循的基本原則。在農村社會中，部分人正是抓住這一點，利用扶貧干部在維穩工作上的壓力進而無理取鬧，爭搶貧困戶帽子，索要扶貧資源。而這種扶貧政策執行過程中所體現的維穩邏輯，使基層扶貧干部為了“不出事”，有意識地將執行扶貧政策中所帶來的資源在配置過程中傾向給與自己關系密切或存在利益訴求與沖突的群體，作為“補償”，將執行扶貧政策轉化為一種維穩手段，以便于在執行其他治理政策時可以得到有效配合，協調好農村社會中的不同利益關系，減少表面上的矛盾與沖突，達到“不出事”。如2015年，冠縣東古城鎮宋莊村書記冒用該村25戶貧困戶名義申報蘋果樹種植扶貧項目，在扶貧項目政策實施過程中將扶貧樹苗分發給11戶村民，其中5戶為非扶持貧困戶，共違規發放樹苗4356棵，折合價款6.53萬元［6］。扶貧干部將扶貧政策執行過程中所獲得的資源置換為維穩的手段，無法從根本上解決利益沖突所帶來的矛盾，也無助于基層政府扮演好農村社會中利益協調者的角色，卻反而助長了政策受眾群體等、靠、要、鬧的行為，還會產生扶貧政策執行過程中權力尋租、無為而治等形式主義風氣。

2.執行考核政策過程中過分注重“留痕”產生形式主義。

痕跡管理是指基層在工作過程中，通過文字、表格、圖片、視頻等材料“留痕”來保存相關工作進展情況及展現工作效果，同時有助于相關部門進行督查與反饋，以達到工作經驗的總結與提升，還可以作為完善干部考核評價體系的一種手段。因此，適當的痕跡管理是十分有必要的，但是，如果扶貧考核主體將考核政策的執行等同于“資料化”，這就會直接導致基層扶貧組織在工作中以“一刀切”的方式過分注重扶貧工作中資料的收集與整理，而忽視了對扶貧成效的關注。執行扶貧政策，幫扶貧困戶本就是扶貧工作之本，而痕跡管理所表現的素材為末，在形式主義下執行扶貧政策評估，使扶貧工作舍本逐末。這導致了實際扶貧工作中“虛痕”“假痕”現象嚴重，虛耗了大量人力、物力、時間等資源，既降低了工作效率，又極大地增加了基層扶貧干部的工作負擔。

（三）目標群體：扶貧政策執行過程中消極、被動參與催化形式主義發生

美國人類學家奧斯卡·劉易斯在墨西哥考察貧困家庭時指出：“從主要社會制度設置的內在要求的角度來看，窮人總是表現出一種滿不在乎、不愿合作的態度特征，這是貧困文化最根本的特質。”［7］在扶貧政策執行過程中，貧困文化理論體現明顯，長期持續的貧困使貧困戶產生了與世無爭和消極被動的“安于現狀”心理，因此認為出去務工不如政府給錢給物來的輕松。在基層扶貧干部實施扶貧政策的過程中，貧困戶對扶貧政策的宣傳及執行既不理解，也不關心，對于自家可以參加哪些扶貧項目、各項措施如何開展、扶貧效果如何，甚至如何提升自身技能，培訓可持續發展的能力等直接與自身利益相關的問題都不想弄明白，只關心政府還給不給錢，給多少錢物。在召開村民會議時，大多數貧困戶都不參加，即使參加了也不愿意表達自己的觀點和看法，導致扶貧干部想因地制宜地制定扶貧政策時缺乏對貧困戶的了解，在政策瞄準過程產生偏差［8］。

這種貧困戶自身缺乏脫貧內在愿望，消極、被動地參與扶貧政策實施的現象，長此以往產生了貧困目標群體主體權利缺失的內在缺陷。這導致一方面，貧困目標群體產生了一定的盲從性以及被動性，依賴思想嚴重，不愿意通過自身努力改變貧困狀態，反貧困能力始終沒有得到實質性提高，返貧可能性較大。另一方面，因在扶貧干部執行扶貧政策的過程中，貧困目標群體缺位，扶貧政策執行者和貧困目標群體并不是處于平等的雙向溝通過程，而是依舊以傳統自上而下的模式進行政策決策與執行，缺乏自下而上的主動溝通和渠道進行回應與表達。因此，扶貧干部只能以整體性原則對扶貧工作進行支配，這在規劃、執行扶貧項目、政策時難以與貧困戶實際需求進行高度耦合，使扶貧政策執行效果大打折扣。這種因目標群體消極、被動參與所產生的內在缺陷會破壞扶貧干部在工作所帶來的成就感，助長在執行扶貧政策過程中的形式主義，導致政策效果收效甚微，極大程度地浪費國家扶貧資源。

（四）環境因素：“半熟人”社會在扶貧政策執行過程中難以對形式主義產生制約

“半熟人”社會是賀雪峰用二分法的方式在費孝通提出的“差序格局”主導下以血緣為紐帶的傳統農村社會論斷上所界定的。他認為自然經濟下的鄉土社會是一種“熟人”社會的表現，但現代村級組織行政化后，現代化沖擊改變著“鄉”與“土”，也改變了“人”，大量農村年輕群體外出務工，而新生代農民之間缺少了人情關聯、關系信任。這種“半熟人”社會具體表現為：村民異質性增大、村莊內生秩序能力喪失、主體感缺失等特征［9］。“農民原子化程度較高……在村莊政治舞臺上活躍的只有個人而沒有集團，只有利益而沒有政治，并因缺乏強有力的組織載體，也就無法形成對地方政府不良行為的有效反對。”［10］在這種“半熟人”社會環境所產生的分散型村莊的政治場域下，往往容易出現只考慮自己和上級利益而忽視農民利益的贏利型扶貧干部。一方面，村莊共同體的解散和“原子化狀態”下的農民群體難以對扶貧干部在執行扶貧政策中所產生的形式主義進行制衡，從而助長了形式主義者在執行扶貧政策中一味地追求功利最大化，而忽視了扶貧實效的風氣。另一方面，由于村莊缺少內生治理基礎，村干部常年手握“大權”對村民進行利益誘導，這導致村民如果與村干部作對，那么許多惠民、扶貧政策就會在村干部“大權”操作之下與之無緣。因此，農民在面臨與自身利益無關的情況時，不會凝心聚力站出來為“受害者”給予支持或對“形式主義”提出意見，進行監督，這也在一定程度上為鄉村干部的利益博弈游戲減少了阻力，從而助長了形式主義風氣。

四、扶貧政策執行過程中形式主義困境的破除策略

（一）理想化政策：建立扶貧政策信息縱向傳遞共享機制，連接頂層設計和基層實踐

自“十三五”規劃以來，從中央、省以及各級地方政府對如何實施精準扶貧戰略作出了全面部署，制定了精準扶貧戰略的制度框架和政策體系，構建了農村現代化發展政策框架的頂層設計。但是，扶貧政策的頂層設計只有與農村基層扶貧實踐高度耦合，才能更好貫徹、落實各項扶貧政策，提高政策成效，實現各項政策目標的真正落地，減少形式主義的出現。如何使頂層設計與基層實踐之間產生“耦合效應”的關鍵就在于要優化好“自上而下”與“自下而上”在政策決策與執行中的結合效果，這其中的耦合點就在于扶貧信息資源的共享，這是政策執行主體之間開展合作、優化政策的基礎性信息資源，目前我國在扶貧政策執行過程中各層級政府間的信息資源整合和共享程度仍然處于一個較低的水平，信息傳導梗阻現象層出不窮，容易形成“信息孤島”，從而產生形式主義。建立好扶貧政策信息縱向傳遞共享機制，需要以下兩點。

一是縮小扶貧政策制定者和政策執行者的認知鴻溝。政策制定者定期組織扶貧政策宣傳解讀活動，將扶貧政策實施細則與方案規劃對政策執行者開展培訓，有條件的地方可以讓基層執行者及貧困戶參與到政策執行細則與方案的制定過程中，這樣有助于提高基層對政策信息接收的準確性和全面性，將“自上而下”的精英決策與“自下而上”的民主決策相結合，使政策決策更具科學性、可行性、合理性，更加符合實際，不給形式主義留下可乘之機。

二是縮小政策執行者和各級政府、貧困群眾之間的信息鴻溝。扶貧干部可以通過定期公開政策執行信息的方式，張貼并公示貧困戶信息及標準、產業扶貧項目規劃、脫貧名單及標準，并及時公開扶貧資金具體流向和項目安排實施細則等精準扶貧政策執行的具體信息，嚴格確保公示期時間符合政策要求的公示時間標準，從而杜絕短期公示的形式主義。

（二）執行機構：規范基層權力行使，注重“民心留痕”

1.“穩定壓倒一切”———正式權力的非正式運用。

在有著“維穩”傾向的扶貧政策執行過程中，形式主義起源于正式權力的非正式運用。因此，如何優化好農村權力的運作方式是杜絕形式主義的根本之策。首先，完善村級組織體制，推動村級組織權力行使規范化。權力的運作如果缺少必要的制度約束與組織監督，那么勢必會導致權力的非規范化行使，產生鄉村形式主義。其次，健全村級權力運作邏輯的法律法規，讓法律成為基層權力行使規范化的保護者。法律是現代性權力合法性運作的基本保障，沒有法律法規的保障，鄉村權力的運作就會肆意而為。最后，加強村級自治組織自治能力，優化監督及表達偏好功能。村級自治組織不光需要完成、協助上級下達的各種任務外，還得承擔起自我監督以及監督上級的責任，成為農民的“代言人”，表達好村民的各項需求，不能只是一味地強調其協助功能，失了民心。

2.重“痕”不重“績”———以“痕”論功。

民心所向，政之所行。黨和政府一切政策執行的根本出發點是人民群眾，其政策執行的精髓在于服務“民心”，提高人民群眾的滿意度和獲得感［11］。“痕跡管理”作為一種考核評價手段，其作用在于檢驗扶貧政策執行效果，從而進一步對政策路徑進行優化。在扶貧政策考核過程中，“民心”體現在扶貧政策受眾群體與非貧困戶的村民兩大主體。一方面，扶貧政策受眾群體是脫貧的主體，在扶貧政策績效評估上也最有發言權。因此，在扶貧政策考核過程中，首先要聽取他們的意見與評價。但因貧困戶存在認識水平、思想境界水平較低，理解能力、表達能力較差等方面的限制，難以對扶貧干部的工作進行全面評價，還存在低報收入或較低評價扶貧干部工作實績從而滿足趨利心理的可能。由此，在脫貧政策考核過程中，既要以聽取扶貧政策受眾群體的意見為基礎，也要提供相應程序讓扶貧干部對自己的工作予以評述。這樣，通過比對、篩選來自幫扶雙方的信息，從而得出更切合實際的評價。另一方面，非貧困戶的其他村民也同樣見證了扶貧干部在執行政策時所產生的政策效果。通過實地走訪其他村民的意見，有助于印證貧困戶與扶貧干部雙方評述結果，加強對扶貧政策效果評估的真實性，只有扎實的評價才能革除扶貧政策執行過程中的形式主義弊病，同時還能在一定程度上避免基層干部與群眾的對立和分裂。這既是對扶貧干部工作的肯定，也是對貧困戶利益的真正保護。

（三）目標群體：提高政策受眾群體參與意識與權利意識

意識是行動的先導和動力，要想改變貧困戶以往消極、被動地參與扶貧政策的方式，提高政策受眾群體的主動參與意識，一方面需要目標群體克服“事不關己”的冷漠心理，增強主動參與意識。扶貧政策執行效果與政策受眾群體利益密切相連，因此，目標群體對扶貧政策的規劃和落實不能只是消極配合、袖手旁觀，而是應該積極把握住國家通過扶貧政策向貧困地區進行扶貧資源輸入的政策機遇和優惠待遇，在政策允許的范圍內最大化為自身爭取利益。

另一方面還應培養目標群體權利意識，通過激發其權利觀念，從而促使目標群體主動行使、維護個人權利及利益。對于不符合目標群體利益的扶貧項目或不切實際的扶貧政策及幫扶流程，不能一味地全盤接受，而要積極與扶貧干部進行溝通、協商，共同向上級機構反饋情況，促使上級政府及時叫停無效扶貧政策及產業項目，增強扶貧政策執行的規范化與精準化，杜絕耗費扶貧資源去追求不求實效的“面子工程”和固守程序不問實效的填表式扶貧等形式主義行為。在扶貧干部違規執行扶貧政策而產生不公平、不公正的結果，侵犯到自身利益或群體利益時，目標群體應敢于積極向上級政府申訴、反映不合理的政策落實方式，敢于同扶貧政策執行過程中所產生的形式主義等歪風邪氣作斗爭，為創造一個風清氣正的政治生態環境貢獻個人力量。

（四）環境因素：培育基層民主，加強群眾監督作用

黨的十九大報告中指出：“增強黨的自我凈化能力，根本靠黨的自我監督和群眾監督。”因為我國壓力型體制的弊端，基層壓力增大，形式主義之風反而更加嚴重。因此要讓人民群眾來當形式主義的鑒別者和監督者［12］。首先，幫助村民樹立民主意識，鼓勵村民積極參與村務管理。在公平、公正的原則下，加大村內各項事務決議的公開力度，充分調動村民參加村務活動的積極性與主動性，培育村民的民主意識和當家作主觀念。其次，完善村級民主監督制度，多渠道行使民主監督權利。只有建立長效、穩定的民主監督制度保障，才能有效糾治形式主義之風。完善村級民主監督制度首先要充分發揮村務監督委員會的內部監督作用，尤其要注意強調《村民委員會組織法》中第二十三條規定“村民委員會成員及其近親屬不得擔任村務監督機構成員。”使村務監督委員會在村基層組織中成為獨立監督個體，而不是村委會的附屬機構，這樣才能有效對政策執行過程中產生的形式主義行為產生良性的制約作用。最后，村級民主監督制度的落實還應該充分依托現代信息技術。村級自治組織可以利用微信、微博等新媒體平臺和渠道打破傳統形式上村民參與村務的時空壁壘，提高村務公開效率及覆蓋面，搭建好溝通、互助、反映問題的監督平臺，提升村民的知情權與監督權，暢通村民監督渠道。