我國天然氣項目PPP模式研究

余曉鐘 黃 琴 王富平，2 白 龍，2 蔣雪梅

（1.西南石油大學經濟管理學院，四川 成都 610500；2.中國石油西南油氣田公司，四川 成都 6100511；3.四川長寧天然氣開發有限責任公司，四川 成都 610056）

0 引言

我國天然氣產業在“十三五”期間發展迅速，勘探開發和管輸儲運水平大幅提升，天然氣消費量和生產量邁上了新的臺階，然而產供儲銷發展不平衡，對外依存度較高的問題依然存在［1-2］。隨著2019年國家油氣管網公司成立和天然氣上游勘探開發市場的開放，天然氣下游多元化主體市場漸已形成，天然氣上、中、下游的改革框架已成熟。當前正處于戰略發展關鍵期，如何抓住機遇，確保天然氣高效安全供應，滿足我國經濟增長需要，保障能源安全，成為當前需著重解決的問題?；诖?，筆者認為目前油氣體制改革方向與諸多改革文件為我國天然氣項目引入PPP（政府和社會資本合作）模式提供了良好的政策基礎和環境優勢，從我國天然氣項目建設現狀和天然氣行業改革機遇出發，分析了PPP 模式應用于天然氣行業的適應性并構建了相應的運行機制，以期達到切實推動天然氣項目PPP 模式發展的目的。

1 我國天然氣項目建設現狀及存在問題

1.1 勘探開發項目建設集中且成本較高

大部分天然氣勘探采礦權屬于國內三大石油公司。截止到2019年我國常規油氣共1 735個區塊，其中中國石油占比44.7%，中國石化占比27.9%，中國海油占比19.2%；探礦權總面積的97%、采礦權總面積的99%為三大石油公司擁有。頁巖氣探礦權41個，占地面積為12.17 萬平方公里，共為18 家企業擁有，中國石油和中國石化擁有的礦權面積占比為84%。

頁巖氣的勘探開發綜合成本較高［3-4］。國內頁巖氣水平井建井成本為5 000萬～7 000萬元，而美國僅需350萬美元。據對長寧、威遠、昭通地區頁巖氣勘探開發統計數據的分析，截至2017 年底，包括中國石油西南油氣田分公司在內的四家建設單位完鉆井267口，平均單井投資達5021萬元。

1.2 管輸儲運項目建設主體較為集中且建設數量不足

國家油氣管網公司正式運營之前，國內三大石油公司掌握了全國約85%的天然氣長輸管道，省級干線管網中，中國石油占比38%，中國石化占比8%，中國海油占比4%?！吨虚L期油氣管網規劃》中提出2020 年我國天然氣管道建設長度達到10.4×104km、2025 年達到16.3 × 104km 的發展目標，而截至2019年底，我國天然氣長輸管道約8.1×104km，且每萬平方千米陸地面積對應的管道里程約82.3 km，僅相當于美國的15%。

LNG 接收站建設現狀。在我國22 座LNG 接收站中，中國石油擁有4座，中國石化擁有3座，中國海油擁有10座，總接受能力達8 200×104t／a［5］，根據《2050 年世界與中國能源展望》預計，2035 年我國國內天然氣供應缺口將超3 000×108m3，進口LNG 勢必成為彌補我國天然氣需求缺口的主要途徑［6］，目前LNG 接收站數量還不足以滿足未來天然氣需求的發展速度。

儲氣庫建設現狀。儲氣庫建設主體集中于國內兩大石油公司，在27 座儲氣庫中，中國石油擁有23座，中國石化擁有3 座［7］，有效工作氣量約為93 ×108m3，儲氣庫數量和工作氣量都遠遠低于其他先進地區水平（圖1）［8］。根據IGU所示，一旦天然氣對外依存度達到或超過30%，儲氣量需超過消費量的12%，而2018 年我國地下儲氣庫儲氣量僅占天然氣消費量的3.5%［9］。

圖1 中國與其他地區儲氣庫的比較（2017）

2020年7月，國家油氣管網公司開始全面劃轉三大石油公司的管道相關基礎設施資產，根據相關建議，三大石油公司以出資和出售兩類注入方式，將各自所持有的主要油氣管道、部分儲氣庫及LNG 接收站等相關資產注入國家油氣管網公司。

綜上所述，我國天然氣項目存在投資額大、建設主體較為集中、建設數量不足等問題，《中國天然氣發展報告（2019）》白皮書指出，新時期天然氣行業必須進一步夯實產、供、儲、銷體系根基，更高效地建設天然氣基礎設施項目［10］。

2 我國天然氣項目PPP模式適應性分析

2.1 天然氣項目應用PPP模式的現實條件

天然氣項目PPP 模式主要是指政府部門將天然氣項目特許經營權授予社會資本，雙方通過平等合作的方式共同參與天然氣項目的建設、管理，待項目完工后由社會資本運營，運營到期或出現應急情況時項目所有權歸屬于政府的特許經營類模式。從天然氣項目建設現狀分析可得，我國天然氣項目采用PPP模式的時機已來臨：

一方面，能源領域已發布相關政策支持社會資本進入，明確提出將在油氣項目中推廣PPP 模式，國家能源局較早前就提出鼓勵包括油氣管網、燃氣管網等在內的油氣類項目積極推廣PPP 模式。此外，國家發展和改革委員會（下文簡稱“國家發改委”）2019年5月發布的《油氣管網設施公平開放監管辦法》，進一步明確提出通過推廣PPP 等方式拓寬資金來源渠道，形成多元市場主體建設、多方資本參與的天然氣管網項目建設發展模式，加快建設步伐，補齊基礎設施短板［11］。另一方面，國家油氣管網公司的揭牌成立成為推動油氣項目應用PPP 模式發展的良好契機。在此背景之下，各市場主體均有機會公平參與投資、建設與運營，PPP模式具備的優勢也將為社會資本進入天然氣市場搭建良好合作平臺。由國家油氣管網公司牽頭，通過PPP 模式與社會資本合作建設管輸儲運基礎設施，能有效提升基礎設施建設效率［12］。

此外，油氣勘探開發市場的全面放開也是PPP模式得以應用的重要機遇。2020 年初，自然資源部出臺的《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》將打破油氣上游勘探開采市場長期被三家大型國有企業壟斷的局面［13］。如何合理地引入民營、外資等新的市場主體進入油氣勘探開采市場，使上游體制改革順利進行，成為上游勘探開采市場開放之后面臨的重點。PPP模式則是中小企業進入該市場的推動劑，是完成上游市場從壟斷到開放最初過渡期的模式之一。對于民營等中小企業而言，進入天然氣上游勘探開采市場面臨重大風險與挑戰；對于市場而言，選擇更有實力的企業、進而提升勘探開采效率也是上游市面開放的核心要義。如何降低社會資本投資顧慮，吸引到更有實力的公司，最大限度的降低整體風險，為天然氣市場和企業搭建多方有利平臺是過渡期需要思考的問題，而PPP 模式將在這一過渡期發揮優勢。

綜上所述，天然氣項目PPP 模式的應用既有國家能源管理部門相關政策的支持，也能順應天然氣行業改革趨勢，具有良好發展前景。

2.2 天然氣項目應用PPP模式的優勢分析

可加速天然氣市場化改革步伐。PPP模式應用到天然氣領域符合天然氣市場化改革方向，不僅能為天然氣項目引入社會資本提供融資模式，也為天然氣項目帶來先進的項目管理模式，有利于開放市場，加速市場化改革步伐。

可促進天然氣項目管理優化和技術創新。天然氣行業是技術密集型產業，技術創新對天然氣產業的發展極其重要。PPP模式在為天然氣項目引入社會資本的同時也會帶來先進技術和管理經驗，社會資本的市場化競爭也會帶動天然氣項目PPP 模式管理和技術的創新，從而加速我國天然氣產業的快速發展。

可降低天然氣項目建設成本。一方面，可以減少風險管理成本，將項目風險分解到各方，以便有效預防應對風險，從而降低項目成本；另一方面，社會資本更在乎項目投資回報率，在項目前期的設計階段會考慮到技術和經濟的可行性，降低天然氣項目投資風險，執行階段也會采用更先進的管理方法和技術手段嚴控成本，使項目全壽命周期更有效率，從而降低天然氣項目建設成本。

3 我國天然氣項目PPP模式構建

我國天然氣項目PPP 模式構建包括參與主體、項目運作機制、風險分擔機制和收益分配機制4個部分，為天然氣項目應用PPP 模式的后續實踐提供了理論依據。

3.1 PPP模式下天然氣項目的參與主體

在總結分析國內外PPP 項目的理論知識和實踐經驗的基礎上，將PPP 模式下天然氣項目建設的參與主體分為三類，分別是政府部門、社會資本以及組成的項目公司（SPV）。

政府部門是天然氣項目政策的制定者和監督者，也是PPP 項目發起人，在對天然氣項目進行可行性分析后，有責任尋找合適的社會資本方合作，并為項目融資提供意向擔保。天然氣項目PPP 模式下的政府部門涉及自然資源部、國家能源局與各地能源項目管理部門等。此外，國家油氣管網公司將接管建設部分管網和儲氣庫項目的任務，在天然氣PPP模式中作為準政府部門存在。

天然氣項目PPP 模式下的社會資本包括銀行、其他金融機構、項目咨詢公司、項目建設及運營公司等社會資本方。在實踐中，按照社會資本參與PPP模式的方式不同，將社會資本方分為兩種，一是直接參與方，即在天然氣項目中的中標企業，他們與政府合作成立項目公司（SPV）；另一種是間接參與方，即項目服務提供方，如銀行及其他金融機構為天然氣PPP 項目提供資金支持和信用擔保，包括商業銀行、保險公司、信托公司等各方關系如圖2所示。

圖2 天然氣PPP項目參與主體

項目公司（SPV）是天然氣項目的直接主體，是由政府部門與社會資本中的直接參與方通過必要的合同協議共同組建而成的特許經營公司，在PPP 模式中直接負責天然氣項目的投資運營、風險分擔、收益分配并進行整體把控。

3.2 PPP模式下天然氣項目運作機制

天然氣PPP 項目的投資主體是社會資本，政府提供信用擔保并對項目進行監管。政府部門與中標的企業通過組建項目公司（SPV）的形式開展合作，并進行實際的項目運作管理，從前期的咨詢論證到最終建造運營均由項目公司統籌管理，項目結束后在合同約定期限內由中標企業經營并獲取經營收益，到期后項目轉交給政府部門。其中最典型的就是BOT 模式，非常適合天然氣項目，符合天然氣市場化改革“管住中間”的思想，合同到期后由國家相關部門將項目回收，統一運行并對市場公平開放。天然氣項目PPP模式運作機制如圖3所示。

對于處于天然氣產業鏈中游的天然氣管網、儲氣庫、LNG 接收站等建設項目，由國家管網公司代表政府部門，作為PPP 項目發起人，對外公開招標，吸納社會資本，給予中標企業相應的融資、建設和經營權，并通過提供經營服務獲取回報，特許經營期滿后，交由國家管網公司經營與管理。

對于下游的城市燃氣、加氣站等項目，市場化程度已很高，當天然氣應用作為應急或民生必需，轉化為由政府提供的公共產品時，可由省市級政府部門回購社會投資開辦的城市燃氣、加氣站等項目，實現天然氣社會項目的PPP模式化。

圖3 天然氣PPP項目運作機制

4 結束語

國家大力支持社會資本進入能源領域，為天然氣項目注入新的發展動力。由于天然氣項目建設存在投資額大、建設主體集中、建設數量不足的問題，引進PPP 模式能夠解決天然氣項目投資額缺少，技術和管理水平不高的問題，無疑將成為天然氣行業拓寬投資主體的最優選擇之一。未來，國家和社會資本方應攜手創建更完善的投資環境，政府通過完善政策法規、社會資方通過加強自身素質，不斷規范天然氣項目PPP 模式的運行流程和應用機制，切實保障國內天然氣PPP項目健康發展。