基于公眾感知的公共服務質量評價方法和實踐

◆陶利萍 / 文

編者按

在2020國際質量創新論壇暨中外企業家論壇上，質量評價和績效評估專業評估機構上海市質協用戶評價中心總工程師陶利萍發表演講，分享了有別于傳統顧客滿意度監測的公共服務質量監測實踐。本文根據其演講整理。

服務型政府是現代國家治理的重要標志，服務型政府的建設是國家治理現代化的一項基本要求。我國在本世紀初提出建設服務型政府的出發點是著力提高公共服務水平，讓全體人民共享改革開放發展的成果。服務型政府建設基本圍繞教育、醫療、就業、社保等重要民生議題展開，以政府主導、公眾與社會參與為基本路徑，以人民滿意與否作為評價標準，可以說提供人民滿意的公共服務是政府部門的重要職責。

黨中央、國務院高度重視公共服務質量工作。習總書記在2016年12月指出，要完善各項社會政策，努力提高就業、養老、教育、醫療、環境保護等公共服務水平和質量。黨的十九大報告提出，要完善公共服務體系。《中共中央 國務院關于開展質量提升行動的指導意見》對于開展公共服務質量監測和結果通報做了明確要求。《“十三五”推進基本公共服務均等性規劃》和《加大力度推動社會領域 公共服務補短板強弱項提質量 促進形成強大國內市場的行動方案》兩份文件都提出要開展社會滿意度的調查。

上世紀70年代末，公共服務管理興起之后，世界上主要發達國家和地區紛紛開啟公共服務質量評價工作。

美國在上世紀80年代初開始倡導全面質量管理，并于90年代在公共部門推行全面質量管理以提升服務質量。1993年1月美國國會通過了《政府績效和結果法案（GPPA）》，隨后還組建了政府績效評估委員會，要求政府對質量和管理負責，重視結果、服務質量和顧客滿意，從而使政府績效評估由原來的以經濟和效率為核心開始向以質量為核心轉變。同年9月7日，美國發布了國家績效評價。9月11日，時任總統克林頓簽發第12862行政令，要求聯邦政府制定顧客服務標準，貫徹顧客至上原則等，并明確提出由公眾來評價政府服務質量，評價結果應該向總統和國會匯報。自1994年起，美國開展主要公共服務領域的滿意度調查，由白宮預算與管理辦公室負責推進，評價實施分為政府自評和外部委托評價兩種形式。其中，外部委托評價由美國聯邦政府委托權威第三方滿意度測評機構獨立開展。1999年起，正式選定ACSI作為國民滿意度的標準指標，并授權專業測評機構CFI公司為開展公共服務滿意度調查的唯一機構。CFI每年發布一次調查結果，在專門網站上進行發布，面向全社會公開。

再看歐盟。單單GDP很難區分提升幸福和削弱幸福的經濟行為，為更加準確地衡量公眾的幸福感和獲得感，歐盟推出了生活質量調查。以2009年歐盟委員會的“超越GDP”倡議為基礎，歐盟2015年建立起以公共服務為重要組成部分的生活質量多維評價體系，不僅要衡量宏觀經濟條件，還監測影響人們日常生活質量的因素，包括工作、健康狀況、社會關系、安全和政府等。指標數據主要來自歐洲統計系統（ESS），包括收入和居住條件統計調查（EU-SILC）、歐洲健康訪問調查（EHIS）、勞動力調查（LFS）和行政資源等，均有相關的立法約束其調查和數據質量。其中，除了客觀質量評價指標，公民感受也是評價體系的重要組成部分。

此外，澳大利亞、新加坡、日本、韓國、巴西等十幾個國家也先后建立了相應的公共服務質量滿意度測評制度。總結各國公共服務質量評價相關制度和評價機構的發展，具有以下共性：一是政府主導，第三方機構具體實施公共服務質量測評；二是認同公民是公共服務的顧客這一理念，以工作滿意度為導向，評價公共服務質量；三是制度固化，持續開展。

我們機構從2013年起開始著手研究和實踐公共服務質量測評。什么是公共服務呢？根據國家標準《公共服務效果測評通則》的定義，公共服務是政府公共部門為了滿足公共需求，通過使用公共權利或者公共資源，運用融資、監管或直接生產的方式向全體公眾或者某一類公眾全體提供的具有共同消費性質的物品和服務。從該定義可以看出：第一，公共服務以產品形式存在，可以是單一性質的無形產品，也可以是有形產品和無形服務的綜合體；第二，公共服務滿足社會公眾的直接需求，如衣、食、住、行、教育、發展等，公共服務理應滿足社會公眾直接的、具體的需求。

什么是公共服務質量呢？公共服務質量目前為止還沒有明確、具體、統一的定義，我們結合公共服務的概念，以及ISO 9000∶2015對質量的定義，將公共服務質量定義為：公共服務提供過程及結果的固有特性滿足要求的程度。公共服務的固有特性主要包括公益性、保障性、可及性、便捷性、安全性、效率性。“滿足要求”，包括三個方面：其一是符合法律法規、政策文件、標準規范等的要求；其二是服務組織自身的要求，要實現組織服務標準及承諾、管理要求和績效目標；其三是滿足公眾的需求和期望。也就是說，公共服務質量這些特性滿足的程度實際上是規范質量、績效質量和滿意質量幾個方面的綜合，是主客觀綜合評價。前兩者有很多客觀指標，但滿意質量主要是基于公眾主觀感知的，這是公共服務公眾滿意度需要研究的重要內容。

滿意質量，是從公眾的感知來評價公共服務的質量。由于政府提供的公共服務不具備品牌特性，基本上不收費或者少量收費，所以我們構建的公共服務公眾滿意度模型，沒有把品牌價值和感知價值作為公共服務公眾滿意度模型的結構變量。傳統的顧客滿意度通常有6個結構變量，即預期質量、感知質量、感知價值、品牌形象、顧客滿意度和顧客忠誠度，但公共服務滿意度模型只有5個結構變量，即感知質量、預期質量、公共滿意度、公共抱怨和公共信任。這5個結構變量，每一個都包含若干具體評價指標。比如感知質量，細分的話包括對過程的感知、對信息的感知、對服務的感知；預期質量，細分為總體期望、對管理水平的期望、對服務質量的期望。

公共服務質量評價的指標設計，我們結合我國國情、社會發展情況、公眾生活的預期，以及公共服務領域的標準化和規范化水平等多個方面進行了綜合考慮，通過前面提到的公共服務6個特性分別展開，又細分了領域層、指標層。

有了具體指標之后，就涉及到抽樣。公共服務質量評價的抽樣方案設計，我們遵照《服務質量監測技術指南》（市監質函[2019]2262號）里對抽樣的明確要求，主要采取分層抽樣方式。一般來說，公共服務涉及的領域廣、情況相對復雜，分層抽樣比較適用于各單位之間差異較大、單位較多的情況。然后，基于抽樣的精度以及人口結構分布的特征，最后確定樣本的數量。

公共服務的公眾滿意度調查主要采用問卷調查方式，通過線下的攔截訪問和線上的調查采集數據。采集數據過程中，同時進行質量監控，以確保調查的質量。數據質量的真實性、準確性、有效性，對測評工作非常重要，也是后續分析和改進的基礎。上海市質協用戶評價中心有自己的調研系統，一個是訪問平臺，一個是質控平臺。除了傳統的問卷調查之外，我們也會利用計算機輔助調查，通過在線渠道直接采集數據，比如訪問員攜帶平板電腦，被訪者掃碼進行問卷填寫，這種方式在新冠疫情期間得到了很好的應用。此外，還會通過短信和郵件引導被訪者直接填寫。

后臺會實時統計問卷情況，并通過計算機技術降低人為的因素。比如，訪問員簽到打卡，通過后臺可以查看訪問員的軌跡，使問卷調查可控、可追溯；每份問卷都帶有地址信息和答題時長信息；答題次數也有限制，二維碼會定時刷新，以防止刷題。這些信息化手段可以進行質量控制，以確保問卷調查的真實性、客觀性。

按照黨中央、國務院的指示精神，為了解公共服務質量狀況、提升公共服務質量水平，原國家質量監督檢驗檢疫總局從2014年開始開展公共服務質量監測工作。2014～2015年從華東六省一市開始試點，2015～2016年擴大到京津冀并形成《公共服務質量監測指南》，2016～2017年推廣到全國31個省、自治區、直轄市的101個城市，2018年覆蓋全國137個城市，2019年覆蓋全國160個城市，我們中心有幸承擔了全國公共服務質量監測的具體實施工作。

歷年來公共服務質量監測領域保持相對穩定，根據實際情況會有些微調。由于公共服務每個領域分屬不同的監管條線，2019年在征詢國家各相關部委意見的時候，有部委提出“公共文化體育”是由文旅部、國家體育總局分別行政管理，要求把“公共文化體育”拆分成兩個領域——公共文化領域和公共體育領域。因此，去年公共服務質量監測的是12個領域，分別是公共教育、公共就業、醫療服務、社會保障、公用事業、生態環境、公共交通、公共安全、公共文化、公共體育、養老服務、政務服務。

公共服務質量監測的工作成果得到了政府、社會、學界、媒體的高度關注和認可。在2015年華東六省一市試點監測結果發布會上，北京大學政府管理學院周志忍教授認為：“公共服務質量監測工作彰顯了當代公共管理的新主題，那就是質量和公民滿意；也彰顯了公共管理的核心理念，那就是滿意與否群眾說了算。公共服務質量、公眾滿意度并不完全取決于經濟發展水平和財政實力，而與正確的執政理念和有效的政策措施有著密切關聯。”我們每年的公共服務質量監測結果，媒體都給予了高度關注，也為市場監管總局質量發展局進行質量工作考核提供依據。

近兩年來，隨著全國公共服務質量監測工作的持續推進，各省市地方政府對公共服務質量建設也越來越重視，逐步將公共服務監測和提升納入到政府的重點工作中，相繼開展地方性的監測實踐。公共服務公眾滿意度，是公眾服務質量的標尺，是提升公共服務水平的助推器；公共服務公眾滿意度提升的過程既是人民群眾獲得感、幸福感和安全感不斷增強的過程，也是不斷實現人民群眾高品質生活的過程。