精準扶貧背景下駐村機制的實踐困境及對策研究

文/朱乃銘

一、精準扶貧駐村機制的研究意義

干部駐村幫扶工作是我國農村扶貧工作推進的重要措施，它的工作性質、內容隨著社會發展、經濟建設不斷進化、調整以便更好地符合農村實際情況，從目前的情況來看，這種工作方式取得了一定成效，陸續在我國多個地區開展實行，從而在政治上受到重視。在精準扶貧政策指引下，關于駐村機制的研究具有理論意義和實際意義兩個方面。

（一）精準扶貧駐村機制的現實意義

從政治層次和運作機制的角度來看，關于駐村機制的研究可以為精準扶貧下的干部駐村工作提供理論依據。以往的扶貧工作沒有明確駐村干部的參與職責，使得具體工作沒有針對性，起效較慢。而駐村機制的實行，讓熟悉農村政策、執行能力好的干部下放基層，與村干部、貧困對象一起努力為農村貧困人口爭取資源，助力早日脫貧。以駐村機制為命題進行研究，對多個地區村莊建設具有強有效的現實指導作用，而且，從行政角度開展對于駐村機制的研究，可以創新外界力量參與扶貧工作的方式方法。

（二）精準扶貧駐村機制的理論意義

駐村機制是我國黨中央關于群眾路線的主要實踐方式之一，在精準扶貧工作的推進過程中不僅團結了群眾關系，還完善了一種貧困治理模式。由此對駐村機制研究產生了豐富延伸農村脫貧、治理理論的理論意義。根據調查研究，至2018年末，全國農村貧困人口從2012年末的9899萬人減少至1660萬人，累計減少8239萬人；貧困發生率由2012年的10.2%下降至1.7%，累計下降8.5個百分點。貧困地區農村居民收入年均實際增長10%，實際增速比全國農村平均水平高2.3個百分點。2018年貧困地區農村居民人均可支配收入相當于全國農村平均水平的71.0%，比2012年提高8.9個百分點，與全國農村平均水平的差距進一步縮小。由此可見，我國精準扶貧成效顯著。

二、當前扶貧駐村機制工作的實施困境

（一）駐村干部定位不明確

由于駐村機制本身具有時間短、執行快、非常規的運作特征，在治理工作進行時缺少合法性依據，再具體扶貧工作中由于自已外來身份的干擾產生定位不明確的問題（如圖1所示）。精準扶貧人員組成除了政府公務人員的領導，還有各類事業單位、社會公益組織的參與，所以扶貧隊伍本身就含有合法性不足的弊端，它是由內部行政力量動員與外界社會成員共同參與的方式。

圖1 駐村干部與各級干部關系圖

從政治角度來講，即使駐村工作隊有著不同的名稱和代表單位，但是當地村干部和村民并不了解政治體制內部權威等級，他們片面的認為駐村工作隊應為村莊帶來好的資源和利益，如若不然，就會遭到村民和村干部的抗拒，阻礙各種扶貧工作的進展；從行政角度來講，村干部是由村民內部選舉產生，是被村民接受和認可的，工作進行具有內在穩定性，反觀駐村干部以外來力量干預村內事務帶著明顯的命令指示意味，難以讓村民接受，給駐村干部工作進展帶來了困擾。

（二）工作期限短

扶貧村莊的公務處理是由村干部和駐村干部共同完成，在村莊問題嚴重緊急，內部無法解決時，就需要駐村干部進入調節補充。可是以政府為主導、為解決異端問題而臨時設立的工作隊很難摒棄臨時性、短期性的缺陷。假設精準扶貧工作隊駐村一年以后為村莊帶來了實質性的改變，那么之后重新派來的駐村人員是否能承接之前的工作實現精準扶貧工作各項政策與村莊規劃的無縫銜接以及駐村單位什么時候可以截止期限脫離村莊；駐村機制實行以后確實改變了之前工作效率低、政策響應不強的農村基層組織，為村莊未來規劃提供了有效的建議，改善了村干部的工作作風，但無法保證駐村工作隊的駐留時間以及駐村工作隊后離開后村莊的后續情況。以上問題都需要我們去思考、規劃，怎樣延續駐村工作的成效期限、減少治理成本、提高治理能力是目前精準扶貧駐村機制的面臨的主要困境。

（三）幫扶資源分配不均

扶貧資源是國家政府提供的公共資源，理應是各個貧困村、貧困戶共同享有，可在資源實際運作的過程中受駐村單位財政能力、權威限制，導致扶貧資源分配不均勻，各個貧困村的幫扶力度也不統一。精準扶貧過程中準村干部的資源整合實力決定著所幫扶村莊的供給資源情況與精準扶貧效果。簡單來說，由于不同行政級別幫扶單位之間存在實力差異，即使是同一層次的不同職能部門也會存在資金、資源上的差距，導致幫扶效果呈現兩邊倒的局勢。

省級駐村團隊由于資金充足、投資力度大、發展項目多，幫扶成效明顯，成為精準扶貧團隊中的優秀標桿，而省級下面的市級駐村單位、縣級駐村單位由于職能較低、資源不充足等原因導致幫扶效果較差。

（四）各級組織合作困難

前面提到，精準扶貧是以政府與社會共同助力達到扶貧攻堅效果，政府動員包括行政機制和駐村工作隊，社會動員包括企業、社會公益組織。在多方共同參與的組織體系中，各單位之間的協調性關乎著扶貧工作實行效果，目前而言，各單位間的協同合作仍然不夠密切。精準扶貧涉及多個政府部門、功能部門、社會組織、駐村工作隊，其中每一個單位都是扶貧事業的重要組成力量，只有多單位共同努力合作，才能貫徹落實精準扶貧工作。

三、精準扶貧駐村機制的實施策略

（一）明確駐村機制的重要作用

干部駐村機制作為政黨制度內解決農村問題的常用方式，以派干部短時間解決農村社會具體問題的高效率有效彌補了正規行政體制的種種弊端。這種中國特色治理可以有效實現國家政權建設和農村社會治理。但是，干部駐村機制的外來性、短期性、臨時性特點使得駐村隊伍在執行國家政治任務、促進農村社會有序發展的同時存在種種弊端。在精準扶貧政策實施過程中，駐村工作隊的外來性使其缺乏認同感，在面對政策執行者和政策對象時產生質疑和不配合的現象，對其工作進展形成困擾和阻撓。

駐村機制的臨時性、短期性，使得駐村工作隊參與精準扶貧政策實施中出現滲透性差、脫貧成效短期化的現象，使得精準扶貧出現形式化、表面化、數字化弊端。所以，明確駐村干部在精準扶貧工作中的重要作用，有助于客觀評價駐村幫扶的成效，建立脫貧攻堅長效機制，強化駐村隊伍管理制度，科學合理應用政府政策與方法，有利于全方位落實精準扶貧政策。

（二）完善駐村考核體系

在精準扶貧過程中，駐村工作隊由于駐村干部的工作態度、工作方式、實力差異，存在滲透力弱的問題。所以，完善駐村考核體系，強化制度對駐村干部管理、督促、考核可以促進精準扶貧政策應用于實際。各地政府都實行了關于駐村干部管理考核的具體措施方案，但督導效果卻不盡如人意，難以發揮預期效果。在駐村幫扶機制的實際運行中，駐村干部的層級和職位一般高于鄉鎮黨委領導班子，基層政府領導對駐村干部的監督力度較輕，以便在行政系統內建立自己的人脈資源；而且駐村干部幫扶制度中明確規定，駐村干部工資由原單位派發，鄉鎮黨委只有屬地管理權利，導致鄉鎮黨委難以行使駐村干部監督權。

（三）完善扶貧資源配置

落實精準扶貧脫貧任務要以基層組織為實踐中心，環繞基層政府成員、駐村工作隊、村兩委開展工作，但是，基層政府給村單位提供資金后，扶貧工作可能會因為缺乏配套資金而停滯不前，所以完善扶貧資金使用情況的配置和落實是推動精準幫扶工作的重要動力。有了充足的扶貧專項資金和配套資源，才能有效解決縣、鄉政府落實精準扶貧政策的尷尬局面，減輕基層組織脫貧攻堅工作的政治經濟壓力，從而增強各級政策執行者在精準扶貧中的實效性。為加強完善扶貧資金配置完善，可在實踐中將扶貧資金使用配置與現行預算制度結合，注重扶貧、涉農資金預算編制、預算執行、預算評價等相關改革措施，使專項扶貧資金撥付與具體扶貧項目高效銜接。

四、結語

在長期脫貧攻堅的理論總結與實踐探索歷程中，我國不斷調整脫貧攻堅政策措施，不斷改進脫貧攻堅工作模式，逐步加大脫貧攻堅投入，走出了一條中國特色扶貧道路。尤其黨的十八大以來，習近平總書記明確提出了“精準扶貧”的概念，深入全面闡述精準扶貧思想內涵、本質、要求，形成思想深刻、邏輯緊湊、制度嚴密、內涵豐富的習近平精準扶貧思想，是我國推動扶貧開發工作、打贏新時代脫貧攻堅戰的必然路徑和實施方向。