基于審計視野的地方國有獨資公司重組定位研究
——以W市為例

陳 瑜

（溫州市審計局國有企業(yè)審計中心，浙江 溫州 325000）

一、現(xiàn)階段地方國有獨資公司的作用

國有獨資公司是國有企業(yè)的一種形式，是由國務(wù)院或地方政府授權(quán)本級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)履行出資人職責(zé)，單一出資以公司法進行組建的組織形式。其一方面追求經(jīng)濟盈利；另一方面擔(dān)負著國家政策執(zhí)行、社會保障運行等特殊使命。是我國經(jīng)濟發(fā)展與調(diào)節(jié)的重要力量，也是我國特色社會主義的產(chǎn)業(yè)支柱。

現(xiàn)階段國有獨資公司正處在“國資分類再整合”的重要時期，地方性國有獨資公司的作用不容忽視，由于其特殊的屬性，使其在地方經(jīng)濟發(fā)展中承擔(dān)著極其重要的角色，主要包括三個方面：一是承擔(dān)部分社會公共服務(wù)供給與維護責(zé)任。由于公益性公共服務(wù)類領(lǐng)域（例如，水、氣、養(yǎng)老服務(wù)、公共交通等），利潤低、回收周期長，有時甚至出現(xiàn)利潤倒掛的現(xiàn)象，導(dǎo)致社會民間資本不愿意進入，而這些領(lǐng)域往往與廣大公民生活密不可分，是維持社會正常運行的一部分，這時就需要國有獨資公司進入這些領(lǐng)域與行業(yè)，肩負社會“穩(wěn)定器”的使命；二是承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，路橋維護等重大資金融資責(zé)任。由于國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金數(shù)額巨大，建成后其功能與利益屬全民共享，具有很強的社會性與投資性，以前公建設(shè)施、道路交通等項目往往都是由政府出資完成的，隨著政府債務(wù)管理權(quán)限的變化，國有獨資公司的政府職能延伸屬性越來越突出，其作為融資信用平臺可以有效地提高政府資源使用效率，降低銀行金融風(fēng)險、加快城鎮(zhèn)化進程、促進民生改善；三是承擔(dān)高新技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新推動責(zé)任。只有科技水平不斷進步與發(fā)展，才能使國家經(jīng)濟水平與綜合國力不斷提高，人民才能安居樂業(yè)。但“高精尖”行業(yè)進入門檻極高，具有高消耗性、高保密性、高稀有性的特點，一般民間資本難以承受，這就需要由國有獨資公司主動肩負社會責(zé)任和社會使命，在關(guān)鍵重要領(lǐng)域集中力量做大事，引領(lǐng)國家科技的進步與發(fā)展，當好國家經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)升級的“排頭兵”。

二、W市國有獨資公司定位布局現(xiàn)狀

W市國有獨資公司經(jīng)歷了2005年組建，2010年改革、2019年深化變革三個重要階段，將原有市屬幾百家“低小散”國有獨資公司進行整合重組，形成13家市直屬國有獨資公司的國資監(jiān)管新格局，由W市國資委統(tǒng)一履行出資人職責(zé)。新組建的國有獨資公司營業(yè)范圍涵蓋了W市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共民生服務(wù)（自來水、天然氣）、糧油食品生產(chǎn)銷售等領(lǐng)域。按照資產(chǎn)屬性和業(yè)務(wù)類型不同，W市將13家公司劃分為3類，即功能類、公共服務(wù)類和競爭類，其中：功能類公司4家，分別為市城投集團、市名城集團、市交投集團、市鐵投集團；公共服務(wù)類公司4家，分別為市公用集團、市交運集團、市農(nóng)投集團、機場集團；競爭類公司5家，分別為市現(xiàn)代集團、市工業(yè)集團、市金投集團、市建設(shè)集團、市設(shè)計集團。同時，不同類型國有獨資公司的工作重心與社會責(zé)任也各不相同，功能類公司的工作目標以完成有效投資建設(shè)為主，同時，承擔(dān)融資平臺的職責(zé)，包括政府交代的公建、交通類項目任務(wù)；公共服務(wù)類公司以保障民生、服務(wù)社會、提供社會公益性服務(wù)為主；競爭類公司主要以做強、做大公司為目標，以公司經(jīng)濟效益為重心，原則上不設(shè)政府性任務(wù)。此外，W市還成立了以機關(guān)主管部門履行出資人職責(zé)的文化、教育、衛(wèi)生、體育等4家社會發(fā)展類國企，其主要職能為相關(guān)職能的公司化延伸。

三、審計視野下W市國有獨資公司定位布局存在的不足

1.各類型獨資公司實際主業(yè)不突出

從審計視野分析，W市雖然對各國有獨資公司進行了分類，確定其主業(yè)，明確其發(fā)展方向，但各公司主營業(yè)務(wù)仍不突出。各公司中下屬二級公司類型雜亂繁多，如公共服務(wù)類公司中既有競爭類二級公司，也有公共服務(wù)類二級公司，功能類公司中也存在競爭類二級公司。另外，各分類公司中基本都有商貿(mào)市場、酒店、房地產(chǎn)開發(fā)等多元化產(chǎn)業(yè)的二級公司。如W市金投集團戰(zhàn)略定位為金融股權(quán)投資、新形態(tài)金融擔(dān)保業(yè)務(wù)主平臺，但是，其金融服務(wù)收入不到營業(yè)收入的10%，資產(chǎn)租賃收入是其金融服務(wù)收入的3倍；W市農(nóng)投集團作為都市型高效生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、糧食安全流通建設(shè)的公共服務(wù)類國有公司，近幾年除糧食收儲業(yè)務(wù)外，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)業(yè)務(wù)開展甚少，引導(dǎo)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)集聚作用未充分發(fā)揮，營業(yè)收入主要為酒店物業(yè)、農(nóng)貿(mào)市場租賃產(chǎn)生利潤收入。綜上所述，雖然W市國有資產(chǎn)在社會各領(lǐng)域中均有布局，但是，由于其主營業(yè)務(wù)多元化以及公司目標的分散化未能有效地開展優(yōu)勢業(yè)務(wù)，未能充分發(fā)揮國有獨資公司應(yīng)有的作用。

2.同類型獨資公司職能存在重疊交叉

由于歷史遺留問題或資產(chǎn)復(fù)雜性的原因，W市國有獨資公司存在不同程度的同業(yè)競爭、主營業(yè)務(wù)交叉重疊現(xiàn)象，造成了不必要的內(nèi)耗。如W市城投集團與名城集團業(yè)務(wù)趨同，均是以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改造為主業(yè)的政府投融資平臺，下屬均有各自的建筑施工企業(yè)、路橋養(yǎng)護企業(yè)，且兩家公司的城建資產(chǎn)權(quán)屬長期未厘清，同類工作人員冗余，人才資源分散。此外，國資力量未能有效整合利用，W市直屬13家國有獨資公司中涉及房地產(chǎn)開發(fā)的二級公司共有10家，實際正常運行的公司只有3家，體量小、實力弱，開發(fā)樓盤質(zhì)量無法與知名民企相比。

3.市場化領(lǐng)域缺乏靈活性與競爭力

國有獨資公司在競爭性領(lǐng)域往往效益不佳，尤其是工程建設(shè)類、酒店經(jīng)營類公司虧損更加嚴重。從審計視野分析其主要原因，一是缺少豐富的營銷手段；二是缺少靈活考核獎勵機制；三是缺少一定的市場化敬業(yè)精神。因此，無法發(fā)揮國資效能，導(dǎo)致市場化競爭力弱。W市國有獨資公司中參與市場化競爭的二三級公司共146家，2018年度虧損的競爭性公司53家，占比36.3%。2020年，因疫情原因，虧損更加嚴重。此外，由于國有企業(yè)轉(zhuǎn)型，重組、注銷手續(xù)繁瑣，人員安置難度大，以及我國體制特殊性的原因，產(chǎn)業(yè)老化的企業(yè)不能及時轉(zhuǎn)變，以及退出市場，產(chǎn)生了許多“低小散”與“僵尸”企業(yè)，國家資源存在極大的閑置與浪費。

四、審計視野下W市國有獨資公司重組定位的建議

1.厘清主業(yè)界定，消除交叉業(yè)務(wù)

從審計視野考慮，W市應(yīng)根據(jù)國有獨資公司布局類型具體情況，在原有基礎(chǔ)上分析歸納出具有共同特性的主營業(yè)務(wù)，將各家公司中的相近業(yè)務(wù)部分與原公司進行剝離、整合重組，并將相關(guān)資金、技術(shù)、人才等同類資源一并融合，形成資源集中、優(yōu)勢明顯、主業(yè)突出的新的專業(yè)化國有獨資公司。減少交叉業(yè)務(wù)的發(fā)生幾率，避免不必要的內(nèi)耗產(chǎn)生。同時，清晰的主業(yè)可以使公司明確權(quán)責(zé)，提升效率，節(jié)約資源，精簡國有獨資公司，避免重復(fù)設(shè)立。

2.豐富國資結(jié)構(gòu)，強化社會擔(dān)當

公有制經(jīng)濟是我國當今社會經(jīng)濟的基礎(chǔ)，國有獨資公司是參與和干預(yù)社會經(jīng)濟的重要組織和抓手，也是履行“社會責(zé)任”的主要執(zhí)行者。目前對于“社會責(zé)任”的具體定義并未形成一致結(jié)論，但大體本質(zhì)是肯定的，企業(yè)社會責(zé)任就是法律責(zé)任和道德責(zé)任的有機統(tǒng)一，經(jīng)濟目標和非經(jīng)濟目標的有效結(jié)合。這就需要W市在國有獨資公司布局中以社會穩(wěn)定發(fā)展，人民生活水平提高為主要目標，而不是以賺取利益最大化為目的，需更多地關(guān)注公益服務(wù)、民生改善，就業(yè)增長等事務(wù)。不斷提高國有資本在重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重要公共服務(wù)、關(guān)鍵高新技術(shù)等領(lǐng)域中的資產(chǎn)比例，持續(xù)擴大公益與社保服務(wù)運營規(guī)模和服務(wù)范圍，充分發(fā)揮國有資產(chǎn)社會責(zé)任擔(dān)當“主力軍”的作用。

3.集中優(yōu)勢資源，提升競爭活力

在完全競爭性市場領(lǐng)域中由于國有獨資公司其資產(chǎn)與監(jiān)管的特殊性，在人員薪酬、業(yè)績考核、市場營銷手段等方面存在一定的弱勢，存在競爭力低、活力差的弱點。要在瞬息萬變的市場中占據(jù)主動，核心資源的掌握與靈活激勵制度的運用都是不可或缺的。因此，W市需打破國企制度僵化、產(chǎn)業(yè)老化、人員固化的困局，按照“創(chuàng)新發(fā)展一批、整合重組一批、清理退出一批”的國資定位布局理念，推進市屬國有公司整合重組。一是將租金收益類、產(chǎn)業(yè)老化類、人員冗余類的國有公司進行拆分，新組建成具有核心優(yōu)勢業(yè)務(wù)的專業(yè)化公司；二是將零散的閑置資產(chǎn)進行統(tǒng)一盤活，充分發(fā)揮國有資產(chǎn)集聚效能；三是建立完善競爭領(lǐng)域國有獨資公司的退出機制，將不適應(yīng)市場運作，無法實行市場化激勵機制的國企及時退出競爭領(lǐng)域。同時，還需加快清理國企中的“僵尸”與“低小散”公司，降低國有資產(chǎn)的運行負擔(dān)，有效提升公司活力和競爭力。