論信賴保護原則在行政許可撤回中存在的問題

溫州大學法學院 李明靜

一、信賴保護原則在行政許可撤回中的發(fā)展及其適用現(xiàn)狀

（1）信賴保護原則在行政許可撤回中的產(chǎn)生與發(fā)展。本文所談及的信賴保護原則僅指行政許可領(lǐng)域內(nèi)行政機關(guān)在作出行政許可撤回行為時應(yīng)當始終遵循的原則。信賴保護原則在行政許可領(lǐng)域首次出現(xiàn)于2003年8月27日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議上通過、2004年7月1日起施行的《中華人民共和國行政許可法》第8條中：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變己經(jīng)生效的行政許可?！痹摋l款明確指出：“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所根據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可?！币?guī)定了行政主體作出行政許可撤回行為的前提是為滿足公共利益的需要，這一條限制條件不僅僅是打造誠信政府、避免行政機關(guān)權(quán)力濫用的關(guān)鍵步驟，更是對行政相對人合理信賴利益保護的體現(xiàn)。2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》中進一步對行政機關(guān)的行政許可撤回提出了程序性規(guī)范要求，并且提出應(yīng)依法對行政相對人受到損害的合理信賴利益予以補償。（2）信賴保護原則在行政許可撤回中的適用現(xiàn)狀。所謂行政許可撤回，是行政機關(guān)基于公共利益的需要作出收回已經(jīng)頒發(fā)的行政許可的行政行為。我國在立法上也明確作出了行政許可撤回的相關(guān)規(guī)定。但在具體的實踐操作中，信賴保護原則對行政機關(guān)所起到的約束和限制作用十分有限，甚至絕大多數(shù)行政主體在作出行政許可撤回行為時并未考慮過該原則。所以，在當前狀態(tài)下仍然存在許多行政許可撤回的行為不僅損害了行政相對人的信賴利益，而且這些撤回行為并不是基于滿足公共利益的需要這一緣由才被作出，對利益受損相對人的合理補償也沒有在相應(yīng)的時間內(nèi)得以落實。2005年7月1日，廣東省珠海市頒布禁令，禁止電動車上路，致使珠海全市電動自行車淪為廢品。參照2004年生效的《道路交通安全法》，全文都沒有禁止電動自行車上路的規(guī)定。由于地方立法引發(fā)的行政許可撤回給行政相對人造成利益受損，損害了市民長期以來形成的信賴利益。我國信賴保護原則在行政許可撤回中的現(xiàn)狀就是：立法雖作出保護行政相對人信賴利益的規(guī)定和要求，但在具體實踐中，保護力度遠遠不夠，難以對行政機關(guān)作出撤回行政許可的行為起到約束和規(guī)范作用。

二、信賴保護原則在行政許可撤回中存在的問題

（一）信賴保護原則未能有效改變行政機關(guān)朝令夕改的現(xiàn)象

根據(jù)信賴保護原則的概念來說，當行政相對人及利害關(guān)系人對行政過程中的某些因素的變化形成合理的信賴且這種信賴值得保護時，行政主體不得變動這些因素。所以一旦形成這種信賴保護，行政機關(guān)就必須審慎對待有關(guān)行政許可撤回的情形。若是為了公眾利益不得不作出行政許可撤回行為，行政機關(guān)應(yīng)當嚴格遵循程序規(guī)范，作出正式的書面決定，同時說明行政行為的合法性、合理性以及事實基礎(chǔ)。一旦基于撤回行政許可這一行政行為對公民、法人或其他組織造成財產(chǎn)損失的，則需要作出撤回行政許可決定的行政機關(guān)進行依法補償，在整個行政行為過程中充分貫徹執(zhí)行信賴保護原則，而不能隨意撤回。

但在實踐中，不論是前文提及到的珠海市對電動車禁止上路的“禁令”還是長沙市的“禁摩令”都可以看出信賴保護原則在行政機關(guān)行政許可撤回中起到的作用不大。行政機關(guān)在作出行政許可撤回的行為時并沒有考慮行政相對人的信賴利益，也沒有依據(jù)信賴保護原則作出行政許可撤回。若這種情況常有發(fā)生，或者信賴保護原則無法改善這種行政機關(guān)朝令夕改的現(xiàn)象、行政機關(guān)作出行政許可撤回不考慮相對人信賴利益，極易造成行政相對人不知所措、無所適從的尷尬局面，既得許可被撤回，使相對人合理利益受損且激發(fā)其強烈不滿情緒，從而進一步導(dǎo)致政府公信力下降，引發(fā)信任危機，不利于塑造誠信政府形象、維護政府權(quán)威，最終造成整個社會的公共資源浪費和經(jīng)濟損失。

（二）行政許可撤回中對行政相對人的信賴利益保護方式不當

（1）對相對人的信賴保護方式單一。信賴保護原則被規(guī)定在《行政許可法》中，具有重要法治意義。不過規(guī)則是一回事，實踐應(yīng)用又是另一回事，信賴保護原則在撤回行政許可方面的規(guī)定還存在缺陷，缺乏持續(xù)有效的保護方式便是其中最明顯的。根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，行政主體在撤回行政許可時，若給相對人造成利益損失，給予適當補償采取的是財產(chǎn)保護方式。但是針對行政相對人的利益保護并沒有規(guī)定存續(xù)保護方式，因而對相對人的信賴利益保護方式較為單一，缺乏選擇性、多樣性。（2）有關(guān)行政相對人信賴保護的規(guī)定過于模糊。對信賴保護的概念以及信賴保護基本要件的規(guī)定過于寬泛，不夠細化、具體，導(dǎo)致行政許可撤回的實踐中無法準確認定行政相對人的信賴利益。我國應(yīng)作出像德國行政程序法一樣明確的列舉式規(guī)定，若行政相對人信賴行政許可的存續(xù)，且信賴利益依照公共利益衡量后值得保護，則不得撤回行政許可。而我國并沒有對相對人應(yīng)受保護的信賴利益作出明確的規(guī)定，對于厘清行政相對人合理信賴利益的界限缺乏指導(dǎo)意義。

（三）缺乏行政相對人受損信賴利益補償規(guī)定

我國《行政許可法》對補償?shù)臉藴省⒀a償方法、補償程序并無明文規(guī)定，造成行政補償制度不健全。《行政許可法》第8條和第69條都只是規(guī)定了行政機關(guān)應(yīng)當依法給予補償，但沒有制定統(tǒng)一的行政補償法，也未明確應(yīng)采取何種標準，那么行政許可撤回的補償應(yīng)采取什么樣的標準呢？模糊的規(guī)定給了行政機關(guān)自由裁量的空間，但如果“適當”的認定權(quán)屬于行政主體，那么行政機關(guān)作為補償主體勢必會選擇對自己損害最小的適當補償標準，這大大提高了行政相對方信賴利益受損的風險性，極易導(dǎo)致行政機關(guān)和行政相對人之間矛盾的產(chǎn)生和加劇。同樣，根據(jù)前文提及的信賴保護原則的概念，行政機關(guān)為了滿足公共利益的需要而作出撤回行政許可的行政行為，同樣犧牲了少數(shù)人的利益，應(yīng)當對少數(shù)人造成損害的信賴利益進行補償。如前文列舉的廣東省珠海市的“禁止電動自行車上路”事件，其撤回行政許可行為損害了市民的信賴利益，但行政機關(guān)并沒有對這些市民進行相應(yīng)的補償。而且也沒有明確的法律依據(jù)或者相關(guān)規(guī)范性文件，對利益受損的行政相對人補償?shù)臄?shù)目、方式、期限、程序作出要求。因此在司法實踐中，對補償?shù)臄?shù)額、方式、期限很大程度上都是由雙方協(xié)商解決，并沒有一個明確的標準和規(guī)定。因此，行政機關(guān)具體行政行為變動造成的信賴利益損害賠償?shù)墓詿o法得到保證，導(dǎo)致在行政許可撤回中的相對人信賴利益無法得到很好的保護。

三、信賴保護原則在行政許可撤回中的完善路徑

（一）制定行政相對人信賴利益保護的程序性規(guī)范

目前，在行政許可撤回中，關(guān)于公共利益界定范圍、信賴利益保護方式以及行政相對人合理信賴利益受到侵害后的具體補償標準等程序性規(guī)范都明確、清晰。因此，若要信賴保護原則在行政許可撤回中切實有效地發(fā)揮出強有力的作用，首先要制定相應(yīng)的剛性規(guī)定，將信賴保護予以標準化，嚴格按照程序要求行使權(quán)力。

由于我國到目前為止仍沒有成文的行政程序法，因此行政機關(guān)的行政許可撤回時，也沒有系統(tǒng)規(guī)范的法律來保護行政相對人的信賴利益。所以，行政程序法理念的匱乏阻礙著我國的行政法治建設(shè)。信賴保護原則作為行政法上的基本原則，是行政相對人實現(xiàn)權(quán)利救濟的主要手段和依據(jù)。因此，完善行政程序立法制度，建立完備的行政程序法，將信賴保護原則在法律上予以明確、具體、詳備的規(guī)定，這樣，當行政機關(guān)撤回行政許可，行政相對人的信賴利益受到損害時也能有法可依，有利于行政相對人保護自己的信賴利益，完善信賴保護原則，使信賴保護原則在行政許可撤回中的作用得以充分實現(xiàn)。

（二）行政機關(guān)在撤回行政許可前充分聽取行政相對人的意見

例如前文中列舉的“禁摩令”和“禁止電動車上路的規(guī)定”，行政機關(guān)撤回了之前的行政許可，突然禁止摩托車和電動車上路，完全損害了行政相對人在此之前形成的信賴利益。對絕大多數(shù)的行政相對人而言，本已具備的從事活動或?qū)嵤┬袨榈臋?quán)利或資格突然撤回，割裂了行政相對人對行政機關(guān)的信任，不僅導(dǎo)致相對人利益嚴重受損，還使行政主體陷入信任危機。因此有必要制定中國的《行政程序法》，在行政程序的各個環(huán)節(jié)如調(diào)查、取證、聽證等環(huán)節(jié)應(yīng)當充分體現(xiàn)信賴保護原則的意旨。在其行政許可撤回前，充分聽取行政相對人的意見和建議，保障行政行為變動的公開透明，并盡量做到公平民主。行政機關(guān)在撤回行政許可前可以實施聽證制度，使行政相對人的意志在行政領(lǐng)域得到充分的表達，行政相對人有陳述其意思表示的權(quán)力有利于更好地維護其自身的信賴利益。

（三）完善行政許可撤回中信賴利益損失的補償制度

有些行政許可一經(jīng)作出,不得更改。雖然為適應(yīng)形勢發(fā)展的需要適時撤回已經(jīng)生效的行政許可是必要的，但如果因此而給公民造成損失的，行政機關(guān)必須依法予以補償。當行政行為的確定力以及由確定力所保證的權(quán)利穩(wěn)定性與現(xiàn)實生活的需要和社會公共利益格格不入時,即某些行政許可的撤回出于公共利益的需要，權(quán)衡利弊之后而犧牲了行政相對人的信賴利益，行政機關(guān)必須合理補償信賴人的信賴損失。所以說，行政機關(guān)一定要確立明確的補償標準、程序和期限，一定要在行為變動后對信賴利益受損的行政相對人有相應(yīng)的救濟，這樣才能保證公正。

我國目前對行政補償制度的規(guī)定僅是分布在一些單行法律中，原則性過強，實際操作起來會有困難。針對這種現(xiàn)狀，首先我國行政機關(guān)要明確補償標準，信賴利益包括既得利益和期待利益，因此應(yīng)將這兩種都納入補償范圍內(nèi)。并拓寬補償范圍，不能將補償范圍只局限于單一的財產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)適當考慮相對人的人身權(quán)利，使得相對人在接受補償后盡量恢復(fù)到受損之前的狀態(tài)。其次，應(yīng)當厘清公共利益邊界、明確公共利益概念，以避免行政機關(guān)按照自己的標準任意裁量。第三，擴大補償?shù)男问?。行政許可撤回后相對人的受損情況千差萬別，如果僅以單一的方式計算并且補償，無法涵蓋所有的情況。所以必要時，我們也可以不局限于經(jīng)濟補償，更有針對性地補償相對人的損失，保障信賴利益，維護法律權(quán)威和社會穩(wěn)定，完善信賴保護原則在行政許可撤回中的作用。

注釋

①《中華人民共和國行政許可法》（2004版）第8條。

②參見滿先進,吳俊明：《論我國行政許可撤銷程序的構(gòu)建—兼論信賴保護原則在我國行政許可撤銷中的完善》，載《佳木斯大學社會科學學報》2015年第1期。

③參見楊金華：《論行政法上的信賴保護原則》，鄭州大學碩士論文，2005年。

④參見季連帥：《論行政許可中的信賴保護原則》，黑龍江大學，碩士學位論文2011年，第27頁。

⑤參見鄭媛：《論信賴保護原則在我國行政案件中的適用》，河南大學，碩士學位論文2012年。

⑥參見李晶：《信賴保護原則在行政許可法中的實際應(yīng)用》，延邊大學，碩士學位論文2006年，第46頁。

⑦參見丁云峰：《信賴保護原則在行政許可法中的體現(xiàn)與運用》，載《太原師范學院學報》(社會科學版)第9卷，2010年第5期。