海洋環境治理模式研究綜述*

中國海洋大學 安晉蓉

黨的十八大報告提出建設海洋強國的戰略目標，并從戰略的高度對未來海洋事業的發展進行了全面規劃。政府不斷推行海洋環境治理變革，但治理不是政府的治理，治理強調的是多元主體的共治，海洋環境治理模式也是多元主體共同參與的模式。政府、企業、社會組織和公民都應該逐漸意識到自己在海洋環境治理中的主體地位。在實踐中海洋環境治理模式如何有效運行、各個主體在其中應該充當怎樣的角色、各個主體之間怎樣互動等問題，是整個社會普遍關心的問題。近幾年尤其是十八大以來，海洋環境治理得到國內學者的廣泛關注，學者們將治理模式與海洋環境特殊性相結合進行研究。本文從海洋環境治理模式中的主體作用以及不同治理理論視角下的海洋環境治理模式對已有研究作相關綜述。

一、不同治理理論視角下的海洋環境治理模式研究

（一）海洋環境網絡治理模式

網絡治理興起于20世紀80年代，隨著全球化進程的不斷加快以及信息化時代的到來，各種非營利組織不斷涌現，傳統的社會治理已明顯跟不上時代的發展，“網絡”“網絡組織”“網絡社會”等概念被不斷提出，網絡治理也隨之產生。陳振明（2003）認為，網絡治理是為了實現與增進公共利益，政府部門與非政府部門等在相互依存的環境中分享公共權利，共同管理公共事務的過程。網絡，顧名思義，各個主體之間是一個相互依存、相互合作的整體，信任是基礎，溝通和共享信息是途徑，以實現共同治理。在海洋環境治理的過程中，網絡治理模式強調多元主體在相互依存的環境中能夠共享公共權力、公共資源與信息，共同治理海洋環境。王琪（2006）認為，海洋環境管理網絡治理模式就是為了有效保護海洋環境，政府、企業和公眾等海洋環境管理主體，相互依賴、相互合作、分享權利，共同管理海洋環境事務的過程。在這種網絡治理模式中，多元主體的相互依賴與合作是最本質的特征，同時多元主體又是反思理性的“復雜人”，即在實踐過程中這些主體的行為動機是復雜的，在具體行動時要能夠反思自己的不合理要求，在相互尊重的前提下解決彼此之間的沖突，求取共同目標，謀求共同利益的最大化。政策制定的過程是各網絡主體的互動過程，各方通過溝通、協商、談判、妥協等方式，得到大家都可以接受的政策方案。海洋環境網絡治理強調的就是政府、企業和公眾在一個相互依賴的網絡環境中，他們之間是相互協作的關系，實現權利、資源、信息的共享，并在溝通、協商、談判的過程中使得海洋環境相關公共利益最大化。

（二）海洋環境多中心治理模式

多中心治理理論興起于20世紀90年代，最早由奧斯特羅姆夫婦提出，其核心觀點是倡導更多的社會組織和公民積極參與現代公共事務的管理過程。改革政府的單一管理模式，形成一個“國家、社會和市場”共同參與的多元化協同運作模式，各主體之間能夠實現權利、資源、信息共享，相互制約。多中心治理意味著打破了傳統的政府管理權威模式，使多元主體處于一個平等的地位，處于權利均衡的狀態，并通過相互制衡謀求公共利益最大化。在中國“大政府”的慣性思維下，推行多中心治理是一個漫長的過程，我國學者在研究具體海域問題時也嘗試運用多中心治理理論解決治理實踐中遇到的問題，謀求海洋環境可持續發展。鄭建明（2019）在研究渤海問題時，提出構建政府—市場（企業）—社會（公眾和環保NGOs）的多中心治理模式，強調以政府為主導，其他主體充分參與，三大主體在充分發揮自身優勢的前提下，相互促進、協同合作，以實現渤海海洋環境的可持續發展。有學者認為海洋環境問題屬于公共產品，具有外部性，這些外部效應不能由政府單方面矯正，其所屬市場失靈的部分也需要市場機制矯正。同時，隨著技術水平的進步，企業與公眾具備了參與治理的條件與意愿。沈滿洪（2018）在分析我國海洋環境治理問題時提出“多中心治理”，就是要采取以政府為主體的政府機制、以企業為主體的市場機制、以公眾和非政府組織為主體的社會機制，形成三個主體、三種機制、三足鼎立、相互協同、相互制衡的格局。

（三）海洋環境整體性治理模式

20世紀80年代、90年代，隨著新公共管理運動的盛行和數字時代的到來，為了解決英國政府嚴重碎片化的問題，英國學者希克斯首次提出“整體性治理”這一概念。整體性治理起初強調政府各部門之間的整合以解決碎片化問題，這要求政府部門能夠追求共同的治理目標，協調相互利益關系，保持步調一致，整合相關資源、共享相關信息，能夠為社會提供整體性的無縫隙的公共服務。整體性治理是為了解決政府失靈問題，所以它首先強調的就是政府部門的整合，其次強調政府與企業、公眾和社會組織之間的合作。我國海洋環境整體性治理的相關研究多側重于政府部門，如政府組織體系如何運作以提高其整體性和協調性。呂建華，高娜（2012）在研究我國海洋環境管理體制變革后認為，海洋的流動性、復合性和整體性使得管理同一片海域會涉及到多個不同的行政區域。因此，利用整體性治理理論重新思考海洋環境治理模式十分必要，這種海洋環境治理模式強調同一海域內不同區域的政府及其部門之間加強協調合作，促使可利用的海洋資源順利流動，實現優化配置。整體性政府治理理論隨著數字時代的到來而產生，也十分重視信息系統建設，對于海洋環境治理來說，建立健全的信息共享機制、溝通交流機制更有利于海洋環境治理模式的整體性發展，比如，陸海統籌的環境監測系統數據信息共享機制、重大海洋環境問題及突發環境事件通報機制、統一的全國生態環境監測信息發布機制等，建立這些機制不僅能提高政府海洋環境信息收集的準確性和信息發布的權威性，也能提高各治理主體參與海洋環境治理的積極性。

（四）海洋環境協同治理模式

協同治理興起于20世紀90年代初，聯合國全球治理委員會把“協同治理”定義為：“個人、各種公共或私人機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的不同利益主體得以調和并且采取聯合行動的持續過程。”協同就是通過協商與和解形成一些具有法律約束力的正式制度和規則，或者非正式的制度安排，使得各個主體步調一致、協調合作。治理要求多元主體參與，但各個主體都有各自的利益需求，也有各自的責任分工，他們之間的關系錯綜復雜，協同治理就是尋求一種約束機制能夠使得多元主體協同合作、和諧共處。在我國海洋環境治理實踐過程中，政府的跨部門協同是學界研究的重點，基于中國跨部門協同的研究現狀，周志忍與蔣敏娟（2013）提出了三種組織模式：以權威為依托的等級制縱向協同模式，以“部際聯席會議”為代表的橫向協同模式，圍繞專項任務開展的條塊間橫向協同模式。這些模式都是以政府為主體提出的。有些學者認為，協同應該是所有治理主體之間的協同。姜彤彤（2017）認為當前我國的海洋環境協同治理模式是在政府主導下實現政府、市場與社會三種機制協同配合的模式。其中，政府部門負責制定政策，來引導市場與社會機制有效參與治理，對市場和社會實行監管，并與之保持有效的協調溝通；市場機制采用各種市場化的手段和方法提高海洋環境的治理效率；社會組織著力于解決海洋環境治理中的外部問題。這種模式十分符合我國威權主義的社會背景，這種模式下的協同主要是以政府為主體，政府被要求協調與其他主體之間的關系，而市場、社會組織、公眾是否擁有與政府談判的話語權還有待研究。

（五）海洋環境全球治理模式

自20世紀90年代以來，“治理”一詞在西方國家十分流行，而當治理的范圍超越了傳統意義上的國家，把治理放到國際層面進行分析時，全球治理理論由此產生。但是學術界關于全球治理沒有一致的概念。全球治理相比其他治理的特殊之處在于主體層次擴大化，包括主權國家、國際組織、國際非政府組織、跨國企業等。俞可平（2002）將全球治理定義為各國政府、國際組織、各國公民為最大限度地增加共同利益而進行的民主協商與合作，其核心內容應當是健全和發展一整套維護全人類安全、和平、發展、福利、平等和人權的新的國際政治經濟秩序，包括處理國際政治經濟問題的全球規則和制度。在海洋領域，由于其流動性、復合性、整體性等特點較為明顯，將全球治理理論引入到海洋領域十分必要。王琪（2015）等認為，全球海洋治理是指在全球化的背景下，各主權國家的政府、國際政府間組織、國際非政府組織、跨國企業、個人等主體，通過具有約束力的國際規制和廣泛的協商合作來共同解決全球海洋問題，進而實現全球范圍內的人海和諧以及海洋的可持續開發和利用。全球海洋環境治理的特殊之處在于其主體要考慮各個主權國家以及這些主權國家之間的協調問題，如何建立一個絕對的國際權威來解決這些問題，以防止發達國家的操縱還有待研究。

上述五種治理理論下的海洋環境治理模式都在強調多元主體共同參與的重要性，但每個理論的側重點又有所不同。網絡治理理論強調建立一個相互依存的網絡環境，彼此之間相互信任，實現信息與資源共享，并通過有效的溝通得以共同治理；多中心治理理論強調處于平等地位的政府、市場、社會多個中心處于權力均衡的狀態，并通過相互制衡謀求公共利益最大化；整體性治理理論強調多元主體能夠整合目標，保持步調一致，實現對海洋環境的“共治”；協同治理理論強調治理所要求的多元主體由于利益需求不同而使他們之間的關系錯綜復雜，要尋求一種約束機制能夠使得多元主體捋順關系、協同合作、和諧共處；全球海洋環境治理理論的特殊之處在于其治理主體包括各個主權國家，當治理主體擴大到國家層面，就要實現國家之間的利益均衡以及這些主權國家之間的利益協調。

二、海洋環境治理模式研究述評與展望

多元主體共同參與治理是海洋環境治理的現實趨勢，國家不斷出臺相關政策以改革政府管理方式，擴大治理主體的范圍，提高治理主體的參與度。隨著不同治理理論被引入海洋領域，學者們對海洋環境治理模式的研究不斷推陳出新，這些治理理論提出了新的思路，讓學者們可以重新審視各主體間的關系，提出更合適的治理模式，以提高海洋環境治理效率，但我國目前對于海洋環境治理模式的研究還存在不少問題。

在理論研究上存在的不足主要體現在以下四個方面：第一，海洋環境治理的網絡模式、多中心模式、整體性模式、協同性模式都是不同治理理論引入海洋領域后的產物，這些思想都源自于西方國家的治理改革實踐。那么，在中國的改革實踐中，這些模式的適用環境是否真實存在？第二，這些治理理論研究的治理主體大多以政府為中心，對其他主體的研究也多是在政府應該怎樣處理政府與這些主體之間的關系上，對單一個體的研究較少。第三，由于全球化進程的不斷加快，海洋環境的全球性治理模式成為新的國際研究趨勢，中國如何應對全球性治理大趨勢是學者研究的主要內容，但現有研究大多從理論和經驗出發，在具體的海域中中國應該扮演的角色沒有非常明晰的界定。

在研究方法上，我國現有研究成果中對海洋環境治理模式的定性研究較多、定量研究較少。定性研究范式中的理論構建更側重于立意高遠的宏觀戰略指導層面，提出的建議更抽象，并且可操作化程度較低。同時，由于海洋環境治理模式研究中有關企業、社會組織、公眾的資料缺乏，難以獲取直接的統計數據，所以目前的研究大多局限于從經驗出發展開定性描述，文獻研究多集中在公共管理領域，應該注重多學科的交叉研究。案例研究中的案例應該更豐富，在借鑒國外海洋環境治理的成功經驗的同時，再結合中國實際，具體情況具體分析，提高研究的現實針對性以及相關方案的可操作性。

針對上文提出的不足之處，下文對未來海洋環境治理模式研究提出了以下幾點展望：

第一，加強對治理理論的背景研究和治理現狀的環境研究。不同治理理論所產生的背景不同，所要求的治理環境也不相同，就如網絡治理所要求的相互依賴的網絡環境就與多中心治理所要求的各主體權力均衡的環境不相同。中國的海洋環境治理現狀十分復雜，不同海域所屬的行政區劃、市場環境、社會組織發展現狀、公民參與度都不相同，所面臨的問題也具有地域獨特性，因此，將治理理論與治理實踐結合時，具體問題具體分析十分必要。第二，加強對其他海洋環境治理主體的研究。企業、社會組織、公眾作為治理的主體，發揮著越來越重要的作用，政府也在不斷出臺政策鼓勵其他主體積極參與。不同海域的市場環境不同，所涉及的企業性質也不同，政府出臺怎樣的政策才能使得這些企業規范化、企業如何自覺主動地承擔社會責任，都是值得具體分析的問題。社會組織的流動性更強，性質更明晰，但在不同海域社會組織到底應該發揮怎樣的作用、社會組織的類型是否完備等問題還需要系統的研究。公眾作為海洋環境治理中最活躍的因素，也是海洋環境治理中最容易被忽略的因素，在不同的文化背景下，公眾對海洋環境治理主體的認可度不同，參與度也不相同，公眾參與的必要性、公眾參與治理的條件等也值得深入研究。第三，加強對海洋環境全球治理的本土化研究。由于對海洋環境全球治理模式的研究歷史較短，現階段多集中于理論研究，結合具體案例較少，能夠結合的案例也多是國外案例。在中國參與全球治理的程度和中國應該如何參與等方面，還需要學者結合中國海域的具體實際進行研究分析。第四，加強不同治理理論融合下的海洋環境治理模式研究。這些治理理論在具體的實踐應用中有很多重疊的地方，因此每種治理理論視角下提出的建議總會有一些相似。比如，整體性治理中也會強調多元主體關系的協調以及信息的網絡集合。那么，在面對具體的海洋環境治理實踐問題時，是否應該擴大治理理論的包容性，將不同的治理理論融合是否能更適合治理實踐，這需要學者對其合法性進行研究。

這些治理理論確實為我國海洋環境治理模式改革提供了很多新的理論思路，但是在結合具體的海洋環境開展治理實踐時，相關研究還是存在一些不足之處，在理論背景、研究主體、研究方法上，本文提出幾點展望，以期未來對海洋環境治理模式的研究更加全面化、合法化，同時使得海洋環境治理實踐模式更加貼合中國國情與具體海域的環境現狀。