易地扶貧搬遷移民群體的權益保障與政府責任
——以會澤縣易地扶貧搬遷城鎮集中安置點為例

沐 玲

(曲靖師范學院 法律與公共管理學院，云南 曲靖 655011)

貧困問題作為當今世界面臨的最嚴峻挑戰之一，一直備受全球各國政府的重點關注。在黨中央領導下，我國的脫貧攻堅取得了優異成績。易地扶貧搬遷作為我國脫貧攻堅戰略“五個一批”中投入最大、難度最大、牽涉貧困戶最多的一項系統性工程，截止2020年已經實現了986萬建檔立卡貧困戶的易地搬遷。[1]與其他扶貧項目例如就地脫貧、開發脫貧相比，易地扶貧搬遷不僅是解決生態環境惡劣的邊緣地區貧困人口的治本之策，而且從“成本—收益”的角度衡量，易地扶貧搬遷具有投入成本高但長期收益大、扶貧效果好等突出優勢。[2]因此，易地扶貧搬遷對處于基本生存條件與生活資料缺乏的貧困地區人口而言，是實現其脫貧致富的唯一出路。

我國自2001年開始，就逐步在全國范圍內（主要集中在西北、西南生態環境惡劣地區）開展易地扶貧搬遷試點工程。2016年國家發改委發布《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》，明確了易地扶貧搬遷的指導思想、行動綱領、運作模式和保障措施，使我國易地扶貧搬遷工程得以順利開展。因此，對于易地扶貧搬遷移民而言，他們基本已經完成了搬遷，如何在安置社區開始穩定正常的新生活，是他們目前最關心的事情，也是政府關心的事情。為此，學術界和政府部門已經開始對易地扶貧安置社區移民可能面臨的各種問題進行深入調研。

在筆者看來，易地扶貧搬遷移民群體權益能否得到有效保障，是其能否有效融入移民安置社區，實現脫貧致富的重要前提。同時，易地扶貧搬遷工程涉及多方主體利益，各主體利益之間存在矛盾和沖突，強化政府在移民權益保障中的主體地位和主體責任，對于易地扶貧搬遷安置社區的社會穩定，移民群體能夠在安置社區“住得下—能脫貧—富得起”具有重要意義。筆者在此以會澤縣10萬人的城鎮集中安置社區進行研究，分析其權益保障現狀，剖析根源，以期為后續政府在移民安置社區工作的順利開展提供理論和實踐方面的有效建議。

一、會澤縣易地扶貧安置社區移民權益保障的現狀

在《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》（以下簡稱《“十三五”規劃》）的指引下，會澤縣易地扶貧搬遷工程計劃建設易地扶貧搬遷安置區102 個，包含農村安置區78個、城鎮非農安置區24個，搬遷安置10.2萬人。截止2020年4月，會澤縣全縣城鎮集中安置區已全部建設完成，建檔立卡搬遷人口和同步搬遷人口入住率為100%。由此表明，會澤縣有接近10萬貧困人口直接從農村進入了城市，實現了“跨越式城鎮化”[3]移民。城鎮集中安置移民群體相較農村安置區和城鎮非農安置區的移民群體，由于其生存環境的反差、生活方式的改變，其在適應力和融入度上更加困難，同時由于該移民群體遷入城鎮集中安置社區的的時間并不長，安置社區的各項工作才剛起步，因此，該移民群體的權益存在保障不足甚至某些權益被忽視的情形。

（一）財產權益特別是土地權益的確權與補償仍不明確

易地扶貧搬遷安置社區移民群體的財產權益來源相對比較單一的，主要來自于搬遷之前承包的土地和居住的房屋。尤其是土地，是移民群體在搬遷之前最重要的生產和生活資料的保障。按照《“十三五”規劃》的要求，易地扶貧搬遷移民群體原有的房屋需要拆除，由當地縣（市、區）政府統一收回復墾，搬遷戶在遷出地原有的耕地、林地的承包經營權益繼續有效。對于安置區移民群體而言，其房屋權益已經通過置換安置區的房屋得以實現，然而搬遷后移民群體原有的土地、林地承包經營權的權益歸屬、權益的補償原則仍沒有明確。據調查，安置區大部分移民認為自己搬遷以后，就不再享有原有的土地權益了，而且也沒有從中獲得補償。有學者也認為，安置區移民的房屋價值是其原有房屋的數倍，移民財產權益已經獲得了補償。[4]在筆者看來，這樣的觀點有失偏頗，這是從成本經濟的單一視角來衡量，忽視了貧困移民群體為了搬遷所作出的犧牲和放棄的利益。我們應該從綜合方面來考量，平衡與協調多方利益，堅持土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的“三條底線”，[5]確認土地權益的歸屬、土地權益的補償原則和制度。

（二）人身權益特別是戶籍權益落實不到位

移民的人身權益包括人格權和身體權，具體包括移民在集中安置區享有與城鎮非移民人口同樣的人格尊嚴權、身體健康權、名譽權、榮譽權和隱私權的等權益。據實地走訪調查，會澤縣扶貧集中安置區已經建成了兩個大型的衛生服務中心，中心設施完備，解決了移民群體日常的看病就醫問題，移民的身體健康權益得到了保障。但在移民人格權益方面，移民群體仍受到很多不公平對待，特別是移民群體的戶籍權益，落實仍不到位。會澤縣集中安置區的移民，都是本縣貧困人口，基本都是農業戶口，其中有近80%的建檔立卡貧困戶。根據我國《戶口登記條例》的相關規定，公民發生遷移，應從到達遷移地之日起，農村在十日內，城鎮在三日以內，由本人或戶主持自己的戶口遷移證前往戶口登記機關進行戶口遷移登記。登記以后，本人或者戶主的原有戶籍被注銷，在安置地獲得新戶口本。由于戶籍權益與國家的各項惠民政策，子女的入學、醫療、土地、甚至是社會救濟息息相關。一些安置區移民擔心自己遷入到城鎮以后失去了自己作為農業戶口所享有的權益，甚至擔心自己失去“建檔立卡貧困戶”的資格，所以不愿意去遷入地的戶口登記機關辦理戶口遷移，仍保留自己在遷出地的戶口，由此造成了“人戶分離”的局面。移民戶口登記能否順利完成，關系到安置區社會穩定與安置區移民選舉權、被選舉權等政治權利能否實現的關鍵。因此，宣傳移民落后政策，落實移民戶口權益至關重要。

（三）社會保障權益特別是移民就業權益的保障力度不足

社會保障權又稱為福利權，是關乎人類社會生存與發展的基本權益，具體包括物質保障、就業保障、子女入學保障、醫療保障、失業保障和工傷保障等權益。移民群體剛剛搬遷到城鎮集中安置區，實現了農村到城鎮的“跨越式”進程，生活方式發生了巨大的改變。在搬遷之前，土地就是移民群體生存的基本保障，搬遷到城鎮集中安置社區后，移民群體失去了土地資源，缺乏基本的勞動與就業技能，面臨著新的生存與發展的困境。因此，在安置區移民群體真正融入當地社區，開始熟悉“城鎮居民”的生活方式和學習新的勞動技能的這一關鍵過渡期，移民群體是否享有完善的社會保障權至關重要。會澤縣易地扶貧安置社區目前已經建成了配套的中小學，建檔立卡貧困戶已經100%參加了基本醫療保險和大病保險，黨組織、農貿市場、購物中心、活動廣場等公共服務便利設施齊備，保障了移民群體看得起病，子女入得了學，文化娛樂生活也得到滿足。然而，移民群體最為關心的是如何通過就業實現真正的富起來，在這方面，會澤縣安置社區主管部門雖然通過開辦扶貧產業基地等方式吸納了一批貧困人口，但數量相對于10萬人的安置區移民人口而言，占比約為20%，除去老人與孩子，實際尚在安置區待業的貧困人群占比仍然較大。對于這部分群體而言，單純依靠扶貧產業基地可能短期內不能保障其基本的生存權，政府仍需要在保障就業權益方面下大力氣，拓寬就業的渠道，實現移民群體的多元化就業。

二、易地扶貧搬遷移民群體權益保障的困境

權益的保障與權益主體息息相關，權益主體是權益的直接享有者，主體不同，享有的權益也不盡相同，不同主體之間在權益保障方面會產生沖突，沖突的出現就會使主體所享有的權益受到損失。易地扶貧搬遷移民群體權益保障的困境，實際就來自于移民群體與其它利益相關主體之間存在的權益沖突。這些利益相關者主要有以下幾類：國家、地區行政區劃部門、行業組織以及安置區域內的非移民群體。由于移民群體已經搬遷到安置區，所以就不再考慮移民在搬遷之前和搬遷過程中與利益相關者之間存在的沖突，這里只考慮移民在安置區內與利益相關者產生的沖突。

（一）與國家之間的利益沖突

安置區移民與國家之間的沖突，主要產生于易地扶貧搬遷安置規劃的核準階段、安置資金的補償階段和安置區后期的移民保障階段。國家是自然資源的法律所有者，為保障社會全體公民共同的利益，國家可以依據相關的法律制度對自然資源進行合理的調配。對于易地扶貧搬遷項目而言，國家著眼于移民在安置區長期可持續地健康發展和消除貧困這一長遠目標，因此在安置規劃、資金補償與后期保障階段，國家都會從宏觀方面，從長遠發展考慮來進行政策的制定和戰略布局。而安置區群體則不同，其大部分僅會從自身利益和角度來考慮問題，可能對于國家核準的安置區建設規模、住房標準、資金的分配等事項會產生疑問并尋求相關政策的解答，如果得不到相應的答復，內心就會產生不滿，甚至對政策進行抵制或抗議。由此安置區移民與國家之間的利益沖突主要集中于安置區移民短期的需求和國家長遠發展的需求之間的矛盾。這一矛盾將會影響整個易地扶貧搬遷項目的成效。

（二）安置區移民與地區行政區劃部門的利益沖突

地區行政區劃部門，主要是地方政府。對于安置區移民而言，與其利益聯系最緊密的地方政府有兩個，一個是遷入前政府，一個是遷入地政府。這兩個政府不僅是與移民打交道最多的主體，而且是國家異地扶貧搬遷政策的實施者和執行者。他們做出的行為和決定，直接影響著安置區移民群體的穩定。安置區移民與地方政府之間的沖突主要集中于安置區移民后續的扶持保障階段，其根源在于遷出地與遷入地之間在移民的管理方面，特別是與移民的土地權益和戶籍權益的保障都有關聯，如果兩地政府之間權責不明，協調不暢，將直接導致移民群體的權益受損。由于遷出地和遷入地政府各不相同的管理職責和利益訴求，在移民管理問題上的具體立場和出發點不同，兩者之間難免存在利益沖突。再加上移民群體的加入，利益關系更加復雜，成為移民權益保障的難點。

（三）安置區移民與行業組織的利益沖突

行業組織主要包括國家行業組織和地方行業組織，對于安置區移民而言，行業組織是國家和地方政府在安置區建立的促進安置區社區發展的各個行業組織。主要包括國家投資建設的教育、醫療、文化、衛生等具有公益服務性質的行業，這些行業是用來保障安置移民權益的民生基礎行業，與移民之間的利益是不存在沖突的。與安置區移民群體之間存在利益沖突的行業，主要來自于地方政府扶持建設的扶貧產業基地。本質上，這些產業基地的建設是為了帶動安置區移民就業，實現以就業促脫貧，以產業促發展的目標。從長遠來件，扶貧產業基地建設是一項利國利民的重要工程。然而，一方面扶貧產業基地吸納的就業有限，并不能實現所有青壯年勞動力的完全就業；另一方面，扶貧產業實際也是一個現代化的企業，與其他企業一樣，仍然要自謀發展，自負盈虧，可能會面臨企業經營的困境和利潤的虧損，但同時扶貧產業在稅收、資源分配上享有很大的優惠，這就導致安置區移民群體在發展資源分配上與扶貧產業產生沖突，造成就業困境。

（四）安置區移民與非移民群體的利益沖突

安置區移民與非移民群體的沖突主要表現在由于生活方式的差異而導致的觀念沖突、文化沖突和心理沖突。以會澤縣城鎮集中安置點為例，安置區移民實現了“跨越式”城鎮化的發展，雖然從生活環境和物質條件上，城鎮安置點的移民住上了寬敞明亮的新房，享受到了便利的交通條件和城鎮公共設施，與安置區原有居民相比，沒有明顯區別，但移民群體對于城鎮的生活方式實際上是不適應的，在觀念和心理上還沒有做好充分的準備，對于未來的生活充滿疑慮。一方面，中國人都有強烈的故土情結，即使是短線遷移，仍然難以割舍自己生活了幾十年的家園，安置區移民也是如此，心理上還是眷戀故土，這就導致安置區移民在心理上對城鎮生活方式的認同需要很長時間，這就會與非移民群體產生隔閡；另一方面，安置區移民來到新的環境，以前的人際關系可能就不存在，而且以前處于封閉落后的地區，人際關系比較簡單，來到安置區以后，面臨著更加復雜的人際關系，在與非移民群體交往的過程中，會不自覺產生防范心理，長久下去，可能會造成自卑和心理失衡。[6]因此，對于安置區移民群體而言，物質生活環境的再造是一個快速并且能夠實現的過程，但是文化觀念等精神層面的重塑則是一個漫長且痛苦的過程。在這一過程中，如何讓其與非移民群體正常地交往與融入，是移民能否實現完整人格權的重點。

三、易地扶貧搬遷移民群體權益保障中的政府責任

所謂政府責任，就是政府在行使社會管理職責的過程中，能夠積極地對社會公眾的需求做出回應，并采取有效措施，公正、有效地實現社會公眾的利益。[7]易地扶貧搬遷安置區移民的權益，往往與利益相關主體之間存在沖突，這也是安置區移民群體權益受損的原因，只有充分認識到利益沖突的原因，對多方利益進行積極地協調與分配，才能實現對移民群體權益的有效保障。在這多方利益主體之間，政府應作為發起者，積極協調各方利益，承擔主體責任，保障安置區移民的權益，具體應從以下幾方面著手。

（一）強化公共服務職能，主動協調各方利益

政府本身作為公權力機構，公共性是其本質屬性。[8]易地扶貧搬遷工程就是由政府主導的一項重點工程，上至中央政府下至地方政府都對該工程的順利開展與實施付出了心力。應該說，移民能順利搬遷進安置區，我們的政府做了大量的工作，已經積極履行了公共服務職能。但是，在當前階段，政府部門的首要任務是進一步做好安置區移民群體的服務工作，確保移民安置社區的穩定與發展。

第一，政府應當進一步強化公共服務職能。前述提到政府在移民搬遷之前與搬遷過程中已經做了大量的服務工作，但應明確，移民群體進入安置區以后，不代表移民工程的結束，所以政府部門不應有松懈思想，應進一步強化在移民社區的公共服務職能，積極關注安置社區移民的利益訴求，關心他們在社會融入方面、生產生活方式的改變上存在什么困難和問題，并積極研究和解決這些問題；第二，政府應主動協調各方利益。移民群體權益保障的困境在于與多方利益主體之間存在利益沖突，政府作為利益主體中的關鍵一方，應主動擔當起各方利益的協調人。政府在進行利益協調時，應首先明確易地扶貧搬遷項目中，移民群體是主體，在其他利益主體與移民群體的利益存在沖突時，應在堅持長遠可持續發展的角度上，首先確保移民群體的利益，特別是當移民群體利益與公共利益相沖突時，原則上不能犧牲移民群體的利益，確實需要移民群體做出犧牲的，相關公共權力部門給予相應補償。有些地方為解決移民與相關群體之間的利益沖突，已經設立了移民代表大會制度。筆者認為這是一個很好地協調多方利益的制度，值得推廣，但政府在其中也應發揮積極的作用，充分履行職責。

（二）積極構建多元化社會支持體系，注重風險防范

安置區移民群體利益的保障，離不開多元化社會支持體系的建設，具體包括以下三方面社會支持體系的建設：

構建完善的法律保護體系。法律是維護公民權益的有力武器，移民權益的保護當然離不開完善的法律制度建設。我國目前在移民權益的保護方面，并沒有出臺一部專門的《移民法》，很多關于扶貧移民群體的規范，都是以行政法規、規章、辦法或實施意見等出臺，這些法律文件雖然位階不高，但卻是移民權益保障的主要依據，在實踐中具有很強的操作性。因此，為了更好地保障移民群體的權益，建議我國制定一部綜合的《扶貧移民管理基本法》，再將相關的規章制度進行合并，形成配套的《移民管理實施辦法》，[9]地方也可以依據基本法律制定相應的地方性法規，更有針對性的保障移民群體的權益。

構建完善的社會保障體系。完善的社會保障體系，是移民群體基本生存權的保障。一個社會如果缺乏社會保障體系的支持，那么這個社會是不可能正常運轉下去的。我國目前的社會保障體系已經涵蓋公民在年老、疾病、傷殘、失業、生育、死亡、遭遇災害、面臨生活困難時的特殊需要。習總書記在黨的十九大報告中指出，要構建覆蓋全民、權責清晰、可持續的多層次保障制度。由此表明，我國社會保障體系的建設，應根據不同年齡、不同地域和不同人口群體的實際需要來制定，用社會保障來彌補地區發展、人口之間發展的不均衡。安置區貧困移民群體，就是社會保障應重點關注的群體，對于這類群體，確保社會保障體系的完善，具體體現在應建立最低生活保障制度，對失業人群給予適當的失業救濟金，醫療保險要全員覆蓋，保障貧困移民即使在遇到暫時的困境，也能有尊嚴地生活下去。

構建完善的風險防控體系。風險防控體系是風險防控主體采用風險防范機制及方法措施對組織活動中或然風險進行預警，以便提前解決的一些列流程、措施和人員的總和。[10]貧困移民剛剛進入安置社區，生活方式的改變使得他們在心理、生理等方面還沒來得及適應，極易產生心理認知風險、安全風險、經濟風險和失業風險，這些風險如果缺乏有效的防控機制和預警機制，很可能會演變為影響安置社區穩定的大問題，因此政府應在貧困移民安置區建立完善的風險防控體系，對可能出現的風險源提前分析，設置有效的預警機制，將可能出現的風險扼制在萌芽狀態。

（三）整合多方資源，探索多元化就業路徑

貧困移民入住安置社區以后，最為關切的就是今后的生計問題。因此，政府如何整合多方資源，促進貧困移民就業，是移民真正脫離貧困，走向富裕的關鍵。目前，政府促進移民就業的一條有效辦法就是在安置社區進行開發式扶貧。即通過建立扶貧產業基地的方式來促進移民就業。不可否認，這是一項很好的工程項目，但政府不能僅僅將就業的目光放在扶貧產業基地建設這一家之上，而是應該充分整合多方資源，探索多元化就業路徑。例如，利用現代網絡資源、信息資源為移民提供就業政策宣講、就業咨詢、技能培訓；依據貧困移民的就業意愿和就業訴求進行有針對性的指導和幫扶；組織貧困移民專場招聘會，邀請社會上有用工需求的企業來招聘，滿足貧困移民群體的就業需求。總之，要利用強大的網絡新媒體資源，為貧困人群的利益訴求發聲，號召全社會來共同關注移民群體，為移民群體創造多元的就業機會，確實保障移民群體就業路徑的順暢。