基于企業(yè)視角的創(chuàng)新政策效果分析：四川例證

〔摘要〕 加強(qiáng)創(chuàng)新政策效果評(píng)價(jià)，從企業(yè)視角反饋創(chuàng)新政策實(shí)施情況，是優(yōu)化政策導(dǎo)向、提升政策精準(zhǔn)度的有效途徑。文章基于2022年全國企業(yè)創(chuàng)新調(diào)查數(shù)據(jù)，全面梳理了四川省企業(yè)創(chuàng)新政策實(shí)施情況，研究發(fā)現(xiàn)，10項(xiàng)（類）創(chuàng)新政策中，企業(yè)對(duì)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除稅收優(yōu)惠政策認(rèn)可度最高，對(duì)各創(chuàng)新政策的認(rèn)可度隨著企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大而提高，四川省創(chuàng)新政策的總體認(rèn)可度低于全國水平。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新政策的普惠程度不高、政策宣傳不足、政策吸引力不夠、政策實(shí)施不到位是導(dǎo)致創(chuàng)新政策效果不明顯的主要因素。據(jù)此，從政策設(shè)計(jì)、政策宣傳、政策實(shí)施、政策評(píng)估環(huán)節(jié)提出提升創(chuàng)新政策效果的建議。

〔關(guān)鍵詞〕 創(chuàng)新政策；稅收政策；創(chuàng)新環(huán)境政策；政策效果認(rèn)可度；企業(yè)規(guī)模

〔中圖分類號(hào)〕F124.3；F279.27 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1008-0694（2023）05-0001-06

〔作者〕 倪秀碧 經(jīng)濟(jì)師 四川省科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院 成都 610041

王 楠 研究員 四川省科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院 成都 610041

辜 萍 研究員 四川省科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院 成都 610041

2023年7月27日，習(xí)近平總書記來川視察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“以科技創(chuàng)新開辟發(fā)展新領(lǐng)域新賽道、塑造發(fā)展新動(dòng)能新優(yōu)勢(shì)，是大勢(shì)所趨，也是高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求，必須依靠創(chuàng)新特別是科技創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)動(dòng)力變革和動(dòng)能轉(zhuǎn)換。”企業(yè)是創(chuàng)新的主體，黨中央、國務(wù)院一直高度重視企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。國家統(tǒng)計(jì)局在2014年全國企業(yè)創(chuàng)新調(diào)查的基礎(chǔ)上，從2016年起重點(diǎn)對(duì)各省（區(qū)、市）規(guī)模（限額）以上企業(yè)創(chuàng)新情況進(jìn)行年度調(diào)查，以調(diào)查問卷方式開展企業(yè)創(chuàng)新相關(guān)統(tǒng)計(jì)。其中，企業(yè)家問卷主要調(diào)查企業(yè)對(duì)創(chuàng)新政策的認(rèn)可情況，具體由了解企業(yè)創(chuàng)新情況的副總經(jīng)理以上高層管理人員對(duì)當(dāng)年稅收優(yōu)惠政策以及創(chuàng)新環(huán)境政策效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，從企業(yè)視角，較直觀、全面地呈現(xiàn)創(chuàng)新政策實(shí)施效果。

一、文獻(xiàn)回顧

創(chuàng)新政策效果評(píng)價(jià)對(duì)創(chuàng)新政策改進(jìn)和創(chuàng)新活動(dòng)激勵(lì)具有重要作用。近年來黨中央、國務(wù)院格外關(guān)注科技創(chuàng)新決策在深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略中的作用，各地也積極開展了創(chuàng)新政策的評(píng)價(jià)工作，相關(guān)研究成果逐步豐富。范柏乃等（2012）指出創(chuàng)新政策評(píng)估主要集中于評(píng)價(jià)原則、步驟、框架、經(jīng)驗(yàn)借鑒、科技評(píng)價(jià)體系等方面，主要方法包括宏觀計(jì)量、微觀計(jì)量、仿真、訪談等^〔1〕。李晨光等（2014）采用隨機(jī)前沿模型討論了創(chuàng)新政策對(duì)企業(yè)創(chuàng)新效率的影響，研究發(fā)現(xiàn)區(qū)域創(chuàng)新政策對(duì)企業(yè)創(chuàng)新效率提升具有激勵(lì)作用^〔2〕。曲婉等（2017）提出了“內(nèi)容—過程—影響”創(chuàng)新政策評(píng)估理論框架，在此基礎(chǔ)上開展了高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策效果評(píng)估^〔3〕。萬東華等（2017）從工業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)的角度梳理了全國企業(yè)對(duì)9項(xiàng)創(chuàng)新政策的認(rèn)可度，分析了企業(yè)認(rèn)為政策效果不明顯的原因^〔4〕。郭丕斌等（2019）運(yùn)用因子分析和主成分分析方法，從行業(yè)和區(qū)域兩個(gè)角度分析了創(chuàng)新政策效果^〔5〕。劉蘭劍等（2022）基于耦合模型，從投入和產(chǎn)出兩方面構(gòu)建了知識(shí)創(chuàng)新政策、技術(shù)創(chuàng)新政策、區(qū)域創(chuàng)新政策三個(gè)維度的政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)我國30個(gè)省份的創(chuàng)新政策績(jī)效進(jìn)行了實(shí)證分析^〔6〕。任群榮等（2022）對(duì)四川省科技創(chuàng)新券政策實(shí)施舉措進(jìn)行了梳理，結(jié)合創(chuàng)新券撬動(dòng)地方財(cái)政資金、服務(wù)機(jī)構(gòu)分布、兌付周期、兌付模式等信息總結(jié)了科技創(chuàng)新券政策成效以及存在的問題^〔7〕。

綜上所述，當(dāng)前國內(nèi)創(chuàng)新政策評(píng)價(jià)相關(guān)文獻(xiàn)研究成果豐富，為改進(jìn)創(chuàng)新政策、更好激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)提供了有益支持，但專門針對(duì)四川省創(chuàng)新政策效果評(píng)價(jià)的研究成果還較少。本文基于《全國企業(yè)創(chuàng)新調(diào)查年鑒2022》《四川省企業(yè)創(chuàng)新調(diào)查資料匯編2022》中企業(yè)家調(diào)查問卷結(jié)果，從全國對(duì)比、企業(yè)規(guī)模對(duì)比雙重維度，對(duì)四川省4項(xiàng)稅收政策、6類創(chuàng)新環(huán)境政策的政策效果及企業(yè)認(rèn)可度進(jìn)行綜合研判，并對(duì)政策效果不明顯原因進(jìn)行討論，以期為四川省及同類地區(qū)提升創(chuàng)新政策效果，搭建企業(yè)導(dǎo)向創(chuàng)新型政策體系提供參考。

二、四川省創(chuàng)新政策效果認(rèn)可度綜合研判

四川省參與調(diào)查的規(guī)模（限額）以上企業(yè)有2973家，其中大型企業(yè)201家、中型企業(yè)735家、小型企業(yè)1879家、微型企業(yè)158家。參與調(diào)查的企業(yè)家對(duì)10項(xiàng)（類）創(chuàng)新政策的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，當(dāng)政策對(duì)企業(yè)創(chuàng)新具有明顯正向作用時(shí)才會(huì)得到企業(yè)家的認(rèn)可，對(duì)政策效果認(rèn)可的企業(yè)家越多，則該創(chuàng)新政策效果認(rèn)可度就越高，政策效果就越明顯；未享受過相應(yīng)政策或認(rèn)為政策對(duì)企業(yè)創(chuàng)新正向作用較小的企業(yè)家越多，則該政策效果認(rèn)可度就越低，政策效果不明顯。

1.從創(chuàng)新政策領(lǐng)域看，企業(yè)對(duì)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除稅收優(yōu)惠政策認(rèn)可度最高

四川省企業(yè)家對(duì)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除稅收優(yōu)惠政策認(rèn)可度最高，35%的企業(yè)家認(rèn)為研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除稅收優(yōu)惠政策對(duì)企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)生了明顯的正向作用。其余3項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策認(rèn)可度從高到低依次為高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策（認(rèn)為政策效果明顯的企業(yè)家占比為25.1%）、儀器設(shè)備加速折舊政策（22.9%）、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和技術(shù)開發(fā)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策（17.1%）。

6類創(chuàng)新環(huán)境政策認(rèn)可度從高到低依次為金融支持相關(guān)政策（認(rèn)為政策效果明顯的企業(yè)家占比為28.7%）、創(chuàng)造和保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的相關(guān)政策（28.2%）、優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)的支持政策（26.9%）、鼓勵(lì)企業(yè)吸引和培養(yǎng)人才的相關(guān)政策（26.1%）、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)政策（25.0%）、推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的各項(xiàng)政策（21.9%）。

2.從目標(biāo)企業(yè)規(guī)模看，大型企業(yè)更加認(rèn)可創(chuàng)新政策效果

對(duì)創(chuàng)新政策的認(rèn)可度隨著企業(yè)規(guī)模的降低而下降。大型、中型、小型、微型企業(yè)對(duì)10項(xiàng)（類）創(chuàng)新政策的總體認(rèn)可度依次為40.3%、31.3%、22.9%和14.9%。具體來看，大型企業(yè)對(duì)10項(xiàng)（類）創(chuàng)新政策效果認(rèn)可度在26.4%～55.7%之間，均居各型企業(yè)之首，特別是對(duì)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除稅收優(yōu)惠政策、創(chuàng)造和保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)政策效果認(rèn)可度超過50%，表明大型企業(yè)在研發(fā)投入和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面都享受到較好的政策紅利。中型企業(yè)對(duì)各創(chuàng)新政策效果認(rèn)可度在21.6%～41.5%之間；小型企業(yè)對(duì)各創(chuàng)新政策效果認(rèn)可度在14.6%～31.7%之間；微型企業(yè)對(duì)各創(chuàng)新政策效果認(rèn)可度較低，在12.0%～18.4%之間。詳見表1。

3.從地區(qū)橫向比較看，四川省創(chuàng)新政策效果總體認(rèn)可度低于全國水平

四川省企業(yè)家對(duì)10項(xiàng)（類）創(chuàng)新政策效果總體認(rèn)可度為25.7%，比全國平均水平低2.2個(gè)百分點(diǎn)。從具體政策看，四川省企業(yè)家對(duì)除金融支持相關(guān)政策外的9項(xiàng)（類）創(chuàng)新政策效果認(rèn)可度均低于全國平均水平，政策效果認(rèn)可度在31個(gè)省（區(qū)、市）中排位居第11～19位。其中，高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的認(rèn)可度與全國平均水平差距最大，達(dá)7.1個(gè)百分點(diǎn)，在全國居第19位；企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除稅收優(yōu)惠政策的認(rèn)可度較全國平均水平低4.7個(gè)百分點(diǎn)，在全國居第17位；鼓勵(lì)企業(yè)吸引和培養(yǎng)人才、創(chuàng)造和保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的相關(guān)政策的認(rèn)可度分別比全國平均水平低2.4、2.1個(gè)百分點(diǎn)，在全國居第16位；其余政策認(rèn)可度差距在0.4～1.6個(gè)百分點(diǎn)之間，在全國居第11位～第14位。詳見表2。

三、政策效果不明顯原因探究

1.政策適用范圍小，較多企業(yè)不具備享受資格

四川省企業(yè)家認(rèn)為政策適用范圍較小是政策效果不明顯或未享受政策的主要原因，在10項(xiàng)（類）創(chuàng)新政策調(diào)查中“不具備享受該項(xiàng)政策的資格”的企業(yè)占比在64.5%～82.0%之間。主要是因?yàn)閯?chuàng)新政策多為供給側(cè)激勵(lì)政策，對(duì)企業(yè)享受政策的條件、范圍有一定要求，導(dǎo)致政策普惠性不強(qiáng)、覆蓋面偏低。如技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓稅收優(yōu)惠政策僅面向作為賣方企業(yè)的技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓，而實(shí)際上企業(yè)創(chuàng)新是以服務(wù)自身發(fā)展為主，因此“不具備享受該項(xiàng)政策的資格”的比重較高。另外，高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策在政策適用范圍上也有一定限制，并不能完全覆蓋所有高新技術(shù)企業(yè)。

2.整合宣傳服務(wù)不足，創(chuàng)新環(huán)境政策知曉度低

從創(chuàng)新環(huán)境政策調(diào)查的情況來看，有10%的企業(yè)家指出“不知道此政策”。相比稅收優(yōu)惠政策，由于實(shí)施期相對(duì)較長(zhǎng)、條款具體簡(jiǎn)潔、程序明確且管理部門單一，因此具有較高的知曉度。而創(chuàng)新環(huán)境政策條款往往比較寬泛，涉及的文件多、部門多，且往往缺乏系統(tǒng)性、連續(xù)性的整合宣傳，使得企業(yè)較難準(zhǔn)確把握，因此創(chuàng)新環(huán)境政策的知曉度明顯低于稅收優(yōu)惠政策。具體來看，“大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新政策”“優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)支持政策”“鼓勵(lì)企業(yè)吸引和培養(yǎng)人才政策”知曉度較低，分別有14.5%、13.7%、12.6%的企業(yè)表示對(duì)政策不知曉。此外，企業(yè)規(guī)模越小，對(duì)政策知曉能力往往也就越弱，微型企業(yè)不知道各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策和各類創(chuàng)新環(huán)境政策的占比均超過10%，最高達(dá)17%。

3.政策特色亮點(diǎn)不夠突出，缺乏足夠吸引力

創(chuàng)新政策均存在不同程度的“吸引力不足”的問題，10項(xiàng)（類）創(chuàng)新政策中因?yàn)椤拔Σ蛔恪睂?dǎo)致政策效果不明顯的企業(yè)占比在2.3%～12.4%之間。其中，認(rèn)為“鼓勵(lì)企業(yè)吸引和培養(yǎng)人才相關(guān)政策”吸引力不足導(dǎo)致政策效果不明顯的占比最高，有12.4%的企業(yè)表示該政策“吸引力不足”；企業(yè)規(guī)模越大，對(duì)人才需求越大，這一占比也越高，中型、大型企業(yè)分別為14.2%和15.7%；不論是省會(huì)城市成都，還是發(fā)展相對(duì)滯后的市（州），這一占比都較高。究其原因，政策特色亮點(diǎn)不夠突出、存在針對(duì)不同企業(yè)需求“一刀切”的問題等均可能降低對(duì)人才的吸引力，導(dǎo)致人才政策效果不明顯。認(rèn)為“金融支持相關(guān)政策”吸引力不足的企業(yè)占比也較高，特別是大型企業(yè)這一比例達(dá)13.4%。

4.政策“最后一公里”未打通，落地落實(shí)不到位

辦理手續(xù)繁瑣、政府部門執(zhí)行力度不夠等政策落地落實(shí)不到位因素也是導(dǎo)致創(chuàng)新政策效果不明顯的重要原因，認(rèn)為“政策實(shí)施不到位”的企業(yè)占比在2.2%～9.0%之間。具體來看，認(rèn)為“金融支持相關(guān)政策”實(shí)施不到位的企業(yè)占比最高，為9.0%，高于全國平均水平（8.6%）；小型、微型企業(yè)融資需求由于具有“數(shù)量少、要求急、次數(shù)頻”的特點(diǎn)，對(duì)政策實(shí)施環(huán)節(jié)更為敏感，認(rèn)為政策實(shí)施不到位的占比較高，分別為9.6%和12.1%。認(rèn)為“研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除稅收優(yōu)惠政策”實(shí)施不到位導(dǎo)致政策效果不明顯的企業(yè)占比次之，為4.8%。

四、政策建議

深刻領(lǐng)會(huì)把握習(xí)近平總書記關(guān)于在推進(jìn)科技創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化上同時(shí)發(fā)力的重要要求，加快打造具有全國影響力的科技創(chuàng)新中心，為國家推進(jìn)科技自立自強(qiáng)作出應(yīng)有貢獻(xiàn)，應(yīng)圍繞創(chuàng)新政策的“設(shè)計(jì)制定—宣傳解讀—實(shí)施兌現(xiàn)—評(píng)價(jià)完善”全周期，聚焦當(dāng)前創(chuàng)新政策效果不明顯問題，專注企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展需求，進(jìn)一步加大精準(zhǔn)化組合型創(chuàng)新政策供給，加快形成企業(yè)導(dǎo)向的創(chuàng)新政策體系，全面激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力。

1.在政策設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化創(chuàng)新政策普適性

一是強(qiáng)化需求側(cè)政策設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的有效性，通過提升市場(chǎng)需求、完善市場(chǎng)環(huán)境拉動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新，如加大創(chuàng)新產(chǎn)品的政府采購力度、實(shí)施創(chuàng)新產(chǎn)品用戶補(bǔ)貼等。二是在政策兌現(xiàn)條件等方面進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，健全各類企業(yè)享受創(chuàng)新政策紅利的公平性和便利性措施，盡可能避免以企業(yè)規(guī)模等條件對(duì)中小企業(yè)形成政策“歧視”，注重建立更有針對(duì)性的小微企業(yè)創(chuàng)新扶持政策體系。三是加強(qiáng)創(chuàng)新政策的銜接、互補(bǔ)，避免重疊或沖突，進(jìn)一步提高創(chuàng)新環(huán)境政策的可操作性，細(xì)化鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持措施，明晰執(zhí)行部門和操作流程。四是在政策制定中提高企業(yè)參與度，廣泛征詢吸納企業(yè)家的意見和建議。

2.在政策宣傳環(huán)節(jié)，突出創(chuàng)新政策通俗化

一是全面梳理現(xiàn)有創(chuàng)新政策，尤其要突出創(chuàng)新環(huán)境政策的整合梳理，建設(shè)惠企政策信息服務(wù)平臺(tái)，采用圖文、音頻、視頻、漫畫等多種形式，通過發(fā)布會(huì)、案例講解、訪談、一問一答等方式深入淺出解讀政策，讓一攬子政策一目了然、通俗易懂。二是結(jié)合企業(yè)類型、行業(yè)、個(gè)性化需求等，組織開展企業(yè)創(chuàng)新政策系列宣講培訓(xùn)，為企業(yè)提供精準(zhǔn)的政策信息解讀、延續(xù)性答疑回應(yīng)、關(guān)聯(lián)性政策推送等服務(wù)，加強(qiáng)對(duì)小微企業(yè)的針對(duì)性政策宣傳解讀。三是建立完善政策解讀機(jī)制，重點(diǎn)做好關(guān)鍵條文、新舊政策差異、操作方法等解讀，并及時(shí)將解讀文件在政策信息服務(wù)平臺(tái)、政府門戶網(wǎng)站、政務(wù)新媒體等多平臺(tái)公開發(fā)布。

3.在政策實(shí)施環(huán)節(jié)，提升創(chuàng)新政策兌現(xiàn)率

一是加強(qiáng)多部門聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)工作協(xié)同，建立惠企政策兌現(xiàn)專區(qū)、專窗，推行集成化審批服務(wù)和專人咨詢、受理、交辦、督辦、回訪等具體工作服務(wù)，簡(jiǎn)化辦理手續(xù)、流程，實(shí)現(xiàn)政策“一站式”兌現(xiàn)。二是依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)和人工智能技術(shù)對(duì)企業(yè)可匹配的政策、政策適用范圍、資金擬扶持額度、申報(bào)指南等關(guān)鍵信息“一鍵式”呈現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)政策兌現(xiàn)精準(zhǔn)推送、智能核驗(yàn)、信用核查、免申即享、訴求直達(dá)等。同時(shí)，簡(jiǎn)化政策申報(bào)、審核、確認(rèn)、撥付等環(huán)節(jié)流程，推動(dòng)“企業(yè)找政策”向“政策找企業(yè)”轉(zhuǎn)變，提高政策兌付效率。三是強(qiáng)化政策執(zhí)行監(jiān)督，堅(jiān)決查處政策落實(shí)責(zé)任不到位、不作為或者慢作為、執(zhí)行搞變通或者“一刀切”等問題，促進(jìn)各項(xiàng)創(chuàng)新政策更好實(shí)施，確保企業(yè)應(yīng)享盡享政策紅利。

4.在政策評(píng)估環(huán)節(jié)，完善創(chuàng)新政策雙評(píng)估

一方面，建立健全政策第三方評(píng)估機(jī)制，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)定期開展惠企政策調(diào)研調(diào)查，采用大數(shù)據(jù)手段對(duì)創(chuàng)新政策的落實(shí)情況、實(shí)施效果、社會(huì)反響等進(jìn)行更加全面、更為及時(shí)、更加客觀的分析挖掘，形成創(chuàng)新政策常態(tài)化監(jiān)測(cè)分析評(píng)價(jià)機(jī)制。另一方面，建立健全政策出臺(tái)、執(zhí)行部門的自查自評(píng)機(jī)制，將企業(yè)對(duì)政策效果評(píng)價(jià)同相關(guān)部門的考核與績(jī)效評(píng)價(jià)直接掛鉤，形成以考促進(jìn)、以評(píng)促優(yōu)的創(chuàng)新政策供給氛圍。

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（責(zé)任編輯 肖華堂）