農村基層組織現狀及對策思考

張德超 潘華俊 黃 進

黨的十七屆四中全會指出：“黨的基層組織是黨全部工作和戰斗力的基礎， 是落實黨的路線方針政策和各項工作任務的戰斗堡壘。 ”農村基層黨組織是黨在農村工作的基礎，是貫徹落實黨的方針政策、推進農村改革發展的戰斗堡壘， 是領導農民群眾建設社會主義新農村的核心力量。

一、農村基層組織的歷史變遷

自新中國成立以來， 作為黨聯系群眾的橋梁和紐帶，農村基層組織對加強黨對農村工作的領導，加強和改進黨的農村基層組織建設， 夯實黨在農村的執政基礎發揮了重要作用。

70 多年來，農村社會發生了翻天覆地的變化，農村基層組織也經歷了漫長的歷史變遷， 大致可劃分為新中國成立初期、 人民公社時期和改革開放新時期三個大的階段。

在新中國成立初期， 農村基層組織在黨的統一領導下， 既繼承了民主革命時期基層組織建設的優良傳統，又充分適應了農村實際和形勢發展的需要，組織建設的創新是成功的。

1958 年，我國開始進入人民公社時期。人民公社從一開始就不是單純的經濟組織，而是“政社合一”的組織，其管理范圍覆蓋了政治、經濟、文化乃至日常生活的方方面面。 人民公社的農村基層組織幾經調整，最終穩定在“三級所有，隊為基礎”的格局下，并以生產大隊的形式一直延續到農村改革的初期。 生產大隊具有很強的社會整合能力和動員社會資源能力， 在一段特殊歷史時期里， 為我國經濟社會的發展有著一定的積極促進作用。

黨的十一屆三中全會之后， 我國進入了改革開放新時期。 以1978 年后逐步實行家庭聯產承包責任制和1983 年政社分設為突破口，從撤社建鄉到村民自治，農村基層組織的體系建設， 隨著農戶經濟重建再一次發生變革。

1987 年11 月，全國人大常委會通過并頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，進一步明確了村民委員會（以下簡稱村委會）是農民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，制定了村委會主任、副主任和委員由村民直接選舉產生，村委會向村民會議負責并報告工作，村民會議由本村年滿18 周歲的村民組成， 村規民約由村民會議討論制定等一系列具體規定。 同時明確要求鄉鎮政府對村委會的工作要給予指導、支持和幫助，村委會協助鄉鎮政府開展工作。

1990 年7 月，由中央組織部、中央政策研究室等部門聯合在山東萊西召開了全國村級組織建設工作座談會，即著名的萊西會議。 會議確定了加強農村基層組織建設的工作目標和指導思想， 進一步明確了農村基層黨組織的核心領導地位， 確定了以黨支部為核心的村級組織配套建設工作格局。 會議強調整個農村基層組織建設工作與活動，包括政治、經濟、思想、文化和社會穩定等各方面，必須在黨委和政府統一領導下，有關部門和組織通力合作，齊抓共管。

萊西會議是運用實踐經驗推動農村基層組織建設的一次重要會議， 澄清了當時在農村基層組織建設上出現的某些思想混亂。

依此，中國基層組織實現了統籌提留、計劃生育、治山整地等管理性工作轉變為聯系群眾、 為民解憂的服務性工作。

歷史上農村基層組織的適應性、 管理內容決定管理人員的構成，那時候農村基層組織側重于管理，每年的農業稅、統籌提留、治山整地、計劃生育等工作決定了在過去很長一段時期內， 農村基層組織的工作人員大都由德高望重之人擔任。 這些人或有豐富的社會閱歷，或擁有龐大的家族力量，在廣大村民中擁有一定的威信，而借此，他們在落實政府的管理職能，調解群眾糾紛、 組織農業生產等各項工作中也可以無甚難度地完成。

二、農村基層組織現狀

近年來，隨著脫貧攻堅、鄉村振興等工作的持續深入，再加上數據化、信息化的時代大背景，黨和政府及人民群眾對農村基層組織的工作水平提出了更高的要求。 作為農村基層組織的主要工作人員，日常直接面對群眾，他們的思想素質、服務水平、工作作風等，直接影響黨和政府在群眾中的形象， 也直接影響黨和國家各項政策落地實施程度。 然而農村基層組織的工作現狀與需求卻存在很大差距，存在著種種弊端。

（一）工作能力問題

第一，現有農村基層干部中高齡化問題突出。 脫貧攻堅時期，筆者所在單位共派出駐村人員8 名，涉及自然村6 個。 經調查，平均每村有6 名村干部，人員年齡在45～55 歲。 人員高齡化，導致他們精力有限，大大影響日常工作的開展。 第二，基層干部的文化程度大都在初中以下， 雖然工作于農村一線， 但是真正懂農業科技、經濟管理知識的人員很少。 傳統的工作方法，不但需要消耗大量的人力、物力及時間，效率低下，而且不利于相互之間的數據傳輸和資源共享。

（二）工作態度問題

農村基層組織中， 很大一部分村干部將進入基層組織工作視同為養老作準備：干上幾年，以后好拿退休金養老。 在這樣的心態之下，頂好的一類便是能夠按時完成上級領導布置的任務。 他們的工作僅停留在一些具體性事務上，大都得過且過，缺乏積極主動精神，對如何促進村民增收，如何推動村級經濟發展，如何搞好鄉村振興等很少考慮， 更遑論因地制宜制定本村的發展規劃。

（三）工作作風問題

首先，部分農村基層組織工作人員服務意識不強，缺乏事業心和責任心，入組入戶往往是“身下心不下”，其作用僅僅停留在傳傳話、送送信、填填表上，充其量不過是“通信員”“聯絡員”。

其次，忽視整體組織建設。 沒能充分發揮村民組組長的作用， 造成信息不對稱， 難以充分保障群眾知情權；對村委會班子的要求往往停留在“能完成布置的任務、不出大事”上，至于村委會班子成員不團結、黨員不發展、后備干部不培養、村務財務不公開、村民代表不開會等問題則漠不關心。

最后， 由于農村基層組織工作人員均自村民中產生，而我國農民自古便崇尚聚族而居，基層組織工作人員與村民之間有著千絲萬縷的聯系。 由于這些家族親情等關系的存在， 農村基層組織工作人員極易因優親厚友而滋生腐敗。

近年來，扶貧領域腐敗問題屢見報端，而農村扶貧腐敗的占比有增無減。 前有某村72 戶貧困戶中， 僅4戶真貧，后有“貧困戶靠關系，低保靠買賣”之類的“潛規則”，更不要說擠占挪用、虛報冒領扶貧資金的問題。四川省人民檢察院副檢察長張曉勇表示， 惠農扶貧領域的案件中， 鄉鎮站所和農村基層自治組織工作人員犯罪現象較為突出，農村“兩委”人員占多數。 他們截留侵吞的大多數是貧困群眾甚至是低保戶的“救命錢”，給原本貧困的群眾生活帶來了重大影響。

據悉， 惠農扶貧領域職務犯罪涉案人員為了獲取非法利益，常相互勾結、欺上瞞下、合伙作案，群體腐敗現象屢見不鮮。 四川立案偵查的454 人中，共同犯罪的占50%，主要表現為：村組織人員與上級職能部門的公職人員串通， 村黨支部書記、 村委會主任與村會計串通，黨政機關工作人員或農村“兩委”人員與村民、承銷商、承包商串通，共謀利益，中飽私囊。

基層腐敗在不同地區均有不同程度體現， 究其原因不外乎基層監督不健全， 或因親情關系使監督流于形式， 權力運行不透明， 村干部的權力得不到有效約束。

（四）工作待遇問題

一位在農村基層服務多年的老干部曾笑言：“過去，我們在村里干活，領導布置的任務，各組去說說，就安排下去了。 鄉親們有事，上門說說調解調解就好了。一年到頭，也就年底總結寫幾筆，也用不了兩張紙。 現在，文件要學，筆記要寫，領導布置的任務要干，一天用的紙能抵得上過去幾年用的紙。 ”隨著黨和政府對農村發展的重視，基層工作任務也越來越重。 然而，與工作任務相反，基層工作人員的待遇卻普遍偏低。 僅靠著工資，根本不足以支撐家庭日常開銷，因此，基層工作人員只能不脫產。 如此，平時還不顯，一到農忙之時，難免工作與農忙二者無法兼顧。 鑒于農忙的特殊性，基層工作人員精力被分散，或主動或被動地“輕工作”。

同時，農村工作待遇低與現今生活經濟壓力大之間也存在巨大矛盾。“我還沒房子，沒車子，沒媳婦，如果我在農村干，只憑著那點兒工資，等我老了，估計也就是個老光棍。 ”這句話雖然有夸張成分，但是也道出了年輕人對農村工作避之不及的無奈：工資低，生活成本卻高。

基層待遇低，一方面分散了基層工作人員的精力，另一方面也影響了年輕人投身基層組織的意愿， 影響了基層組織的新鮮血液輸入和后備人才儲備。

（五）部分村干部走讀問題

據不完全調查， 每個村里都有一名以上的村干部家在縣城或者鄉鎮上，多的全村干部都不在村里居住，村干部不在村里居住， 影響了群眾利用一早一晚農閑找干部反映問題， 使干部一早一晚接觸群眾了解民意的渠道不通暢。 朝九晚五的工作時間，使服務群眾的時間得不到保證。

（六）駐村第一書記問題

為了加強基層黨組織建設， 提高基層黨組織的政治素質和戰斗力， 黨和政府選派駐村第一書記入駐基層。 選派機關優秀干部到村任第一書記，是加強農村基層組織建設、做好“三農”工作特別是打贏脫貧攻堅戰的重要組織舉措，也是全面深化農村改革的重要要求。

然而，實際第一書記的選派中，國家、省、市派第一書記素質高、能力強，在脫貧攻堅中表現突出，而縣派第一書記有能為、辦實事的駐村書記有之，無作為、混日子的駐村書記有之， 與所駐村村委會成員互相拆臺者有之， 混履歷的投機者有之， 原單位閑人充數者有之，老弱病殘者亦有之，后幾類駐村人員不但起不了正面作用，反而成了村里的負擔、麻煩。

如此良莠不齊的駐村干部，又如何發揮好建堡壘、強戰力的作用？

三、對 策

如何通過加強農村干部隊伍建設， 使工作作風在一線得到轉變，工作責任在一線得到落實，具體問題在一線得到解決，干部能力在一線得到提高，成為當前農村共和的重要課題。

筆者認為， 當前形勢下村級基層組織構成由一名由當地人通過選舉作為村黨支部書記（兼村主任），由3～4 名大專畢業生公益崗，由鄉鎮直管，每2～3 年進行輪換，入村半年后通過群眾代表選舉進村委序列，不適應的予以辭退，每個公益崗分包到片到組。

一是轉變基層體制，選用文化水平高、有思想、有能力的年輕干部擔任正職，提高基層工作人員待遇，實行績效考核管理。二是加大公開力度。充分發揮村務監督小組的作用，嚴格民主監督小組人選，加強對村級財務進行監督。

如此，才能適應當前信息扁平化的要求，減少政策“棚架” 和因信息不對稱造成的腐敗和不穩定因素，夯實群眾基礎，才能使上級政策在執行中相對公平公正，落實政策時更接地氣； 才能在脫貧攻堅鞏固階段思路更清、站位更高，有利于鄉村振興發展。