我國職業教育的界面治理：理論、邏輯與路徑

汪洋 南旭光 黃成節

摘 要 職業教育系統是一個復雜的人工系統和典型的“社會—生態系統”，其治理是一個動態、開放、調適、變革的可持續發展過程。基于人工科學思想的界面治理理論，職業教育治理變革應體現為“橫向—縱向—連接”三個維度的治理界面重構，并經由“價值—制度—技術”三個要素引致治理結構的變化和治理功能的調整。面向現代職業教育治理體系和治理能力現代化的要求，我國職業教育領域應圍繞價值邏輯、多元共治、制度創新、技術賦能等角度，著力重構界面治理體系、優化界面治理機制、完善界面治理結構、創新界面治理模式，以實現職業教育的健康可持續發展。

關鍵詞 界面治理;治理體系;治理能力;治理框架;職業教育

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）28-0058-06

一、引言

職業教育治理創新是一個具有社會嵌入性且與時俱進的重要課題，是促進職業教育內涵式高質量發展的核心動力。一方面，隨著經濟社會發展、科學技術進步和產業結構調整升級的加速，職業教育領域的技術技能人才培養過程及環境的復雜性加大，多元主體的利益訴求呈現多樣化及相互依賴性增強等趨勢，讓職業教育治理面臨著新的挑戰。黨和國家提出的“推進國家治理體系和治理能力現代化”的總要求及《國家職業教育改革實施方案》（國發[2019]4號）引發的職業教育大改革大發展的一攬子創新性制度設計，呼喚新的職業教育治理。另一方面，自從治理理論進入到我國學者的視野后，各個領域都在積極尋找“最優治理”，職業教育領域的學者也將治理作為重要的研究和實踐內容，圍繞資源配置、權力調整和利益重構等過程，在特定時空環境中尋找最合適的治理體制機制，探求最佳的職業教育改革創新發展的治理模式。作為一個典型的“社會—生態系統”，職業教育呈現出復雜性、動態性、多樣性、網絡性、嵌套性等特征，處于行動者、過程和結構的不斷變化之中，這就意味著不同的理念、構思和實踐，將會形成不同的解決方案和治理之道[1]。

職業教育是與經濟社會發展具有高度同構性的一種教育類型，與產業調整、技術進步和經濟繁榮之間的聯系最為密切，是社會治理系統中獨特的代表，也是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。某種意義上講，職業教育治理變革既是推進社會治理創新的載體，也是國家和社會治理的重要窗口。在不同的社會發展階段、外部環境及歷史文化傳統背景下，任何社會組織系統都會形成獨特的管理方式和方法，我國的職業教育系統亦如此，這不僅為新時代職業教育治理提供了豐富且開放的借鑒學習空間，也為職業教育治理的創新實踐提供了多種可供參考的路徑選擇[2]，更是形成了多樣化的治理范式。但不管如何，職業教育治理變革的內在邏輯都可以理解為，其內部結構和聯結關系能否適應外部環境的變化和重構。換句話說，一個正常運作的職業教育系統通過某種界面與外部環境進行物質、信息和能量的交換，當這個“社會—生態系統”的均衡被打破，界面將發生重構，系統功能和內部結構將被改變，這個過程也就是職業教育治理的變革過程。這就是界面理論的主要思想。而將界面理論應用于職業教育治理創新，且具有重要的理論和現實意義。

基于此，本文力圖在界面治理理論基礎上，從外部環境與內部需求共同作用的視角，架構職業教育界面治理的邏輯框架，分析職業教育適應性治理行為，進而基于該理論框架提出職業教育治理創新的可行路徑，為實現我國職業教育領域的“善治”和可持續發展提供理論參考和實踐指引。

二、界面治理理論概述

何謂治理，目前尚沒有一個明確而統一的概念，但這毫不影響它已經受到諸多領域理論研究者及政策制定者青睞而成為跨學科研究課題，并在事實上“為組織管理、制度改革提供了全新的視角與路徑”[3]。簡單而言，治理可以被認為是一種組織架構及其組織關系，也可以理解為各類組織處理各種利益關系而采取的行動過程，隱藏其后的是一組正式及非正式的制度安排，在實踐中需要解決“為誰治理”和“如何治理”的問題，前者指向治理的價值取向和選擇[4]，后者則指向治理的制度設計及運用，往往包含治理的主體、目標、結構、方式等要素，是多元化異質性參與主體在同一目標愿景下的動態化利益博弈過程。不管治理的理論和模式如何多樣化，可以肯定的是，治理一旦脫離某個特定的社會制度、組織體系、公共資源及意識形態等環境，便會陷入低效乃至無效的境地[5]。這既說明社會組織的治理模式變化及治理行為選擇深受所處社會環境與社會結構的影響[6]，也說明組織內部結構與外部環境之間的相互作用以及治理界面平衡的重要性。

作為一個“社會—生態系統”，職業教育系統是一個多元主體共同參與其間的典型的“人工系統”，其治理的邏輯應該適用于人工科學而非簡單的自然科學。在這一點上，著名管理學家赫伯特·西蒙的人工科學思想為我們提供了很好的借鑒。他認為，人工系統可以被想象成為一個處于內部環境和外部環境之間的匯合點或者一個界面，內部環境表達了該人工系統的實質和組織模式，外部環境則反映了該人工系統依賴或運行的環境。所謂“界面”，按照組織理論的觀點，是組織或系統間的結點關系及其協調，其核心是促成系統要素之間的彼此適應及相互協同。通過界面，人工系統的參與主體可以進行資源整合，通過獲取所需資源對原有資源體系進行重構，進而形成新的核心資源體系和能力[7]。換句話說，“界面”在人工系統中發揮著重要作用，不僅將內部環境和外部環境分開，而且是二者有機聯接的紐帶，更是物質、信息和能量交換的載體和通道。內外部環境信息經由界面傳遞而被內部結構所感知并加以處理，相關參與主體的行為也經由界面對組織所依存的環境產生影響。基于此，可以將人工系統的治理稱為界面治理理論，需要考慮治理界面、內部結構、主體功能和運行環境等關鍵要素，而職業教育治理則是人工科學與職業教育治理過程和現象相結合的產物。當然，鑒于系統環境的動態性和主體的多樣性，作為治理行為載體的治理界面也具有多樣性，因此產生視角不同的治理理論，比如合作治理理論、適應性治理理論、多中心治理理論、網絡治理理論等，但都可以統一在界面治理的分析框架下。

近年來，社會學家逐漸傾向于采用生物學家的觀點闡釋治理理論，認為治理變革是由外部環境引發的，強調組織對環境的適應性是系統演化的結果。經濟學家則強調主觀選擇在治理變革中的作用，認為變革是由內部結構引發的，其中最為典型的是治理機制選擇理論。如果從界面治理理論來看，組織的治理變革動因則主要來自于內部環境及外部環境，具體則表現為界面層的變革、功能層的變革和內部結構層的變革。在一個系統內，內部結構和外部環境之間相互作用的結果是在一定時期內達到一種平衡或者相對平衡狀態，但如果這種治理界面平衡被打破，原有動態穩定、有序演化的系統便觸發突變機制[8]，治理變革就產生了。一方面，治理界面能否實現特定或預期的功能及目標，關鍵還取決于內部結構和外部環境之間是否形成有效平衡。如果組織治理同時受到了來自內部結構和外部環境的約束和限制，治理的功能和目標就不會實現，便會產生治理失效。另一方面，治理的內部結構應與一定的功能相匹配，才能適應不同的環境。如果組織系統的內部結構難以滿足治理功能的需要，傳統方式不能有效解決現有問題時，治理主體要么通過自上而下的強制性方式推動改革，要么通過自下而上的主動性變革來觸發治理革新。對于復雜系統而言，子系統的治理界面可以被看作更高層級系統的內部結構且受其控制。所謂治理變革，可能是治理界面的變革，也可能是功能調整和內部結構改革，而治理界面的變革又是和功能調整及內部結構改革緊密聯系在一起的。基于此，思考“治理界面是如何形成和演化的、其邏輯是什么、如何設計新的適應性治理界面”等問題便成為組織治理的重要話題，值得深入研究。

三、職業教育界面治理的邏輯分析

總體來看，職業教育治理是一個動態的、持續發展的變革過程。在這個過程中，職業教育改革創新發展的環境不斷改變，治理界面不斷演化，與之相應的內部治理結構、外部治理結構以及治理功能也在不斷地適應性調整。職業教育治理變革不僅需要“自上而下”的行政力量推動，更需要“自下而上”的院校組織實施，還需要職業教育系統內各類參與主體的彼此協同互動。在職業教育治理變革過程中，從界面治理的邏輯上看，表現為治理界面本身的變革以及治理結構和功能變革兩個方面。

（一）職業教育界面治理的維度

治理界面是職業教育這個“社會—生態系統”的核心要素，亦是所有治理行為、結構和功能的載體，在西蒙的人工系統思想中被當作一個“接觸點”和“連接器”，這是討論職業教育治理變革的基礎。職業教育治理變革正是借著這種連接器才從一種治理界面轉向另一種治理界面的。現有文獻分析的不同治理理論，實質上就是對不同治理界面所作的不同刻畫和分析。

從縱向上看，我國職業教育治理界面在范圍上有不同層級，可以簡化為職業教育宏觀治理界面（一個更大范圍和更高層次的界面）、職業教育中觀治理界面、職業教育微觀治理界面（一個更小范圍和更低層次的界面）。在當前職業教育大改革大發展的背景下，這三個屬性層次的治理界面都會不斷地發生變化，并且在三個層面均會產生治理變革需求，加上三個層面之間相互牽制、彼此關聯，造成治理界面呈現出系統化、網絡化和結構化的變革。而且，在當前信息技術迅猛發展的大數據智能化時代，職業教育系統已經超越了傳統的二元空間，轉而進入三元空間，即由人類社會空間、實體物理空間、信息網絡空間構成的賽博空間，步入一個人機一體化的智慧時代，職業教育治理面臨著跨越時空、虛實結合的治理界面[9]，愈發呈現出與傳統治理模式不同的治理變革趨向。

從橫向上看，我國職業教育治理界面是某個時點上經濟、社會、政治、產業、文化等子系統的疊加，是某個特定時期“社會—生態系統”的橫截面，這些子界面相互協同、彼此關聯，按照一定邏輯發揮各自作用，構成了職業教育治理界面的整體。這些子系統的疊加讓職業教育治理成為一種“集體行為”，而且各子系統的動態變化都會形成新的治理界面，促使職業教育治理應有宏觀部署和整體性制度設計。所以，職業教育治理系統不可能是一個純粹的治理系統，而是具有嵌套性、復雜性和系統性的多重子系統及要素交互作用的結果，不僅子系統界面會發生變革，治理系統本身也會發生變革。從橫向理解職業教育治理的核心要義即在于此，通過系統的動態演化、資源的重新配置、治理界面的重構等，主動或被動地實現職業教育治理變革。

從連接上看，職業教育治理界面是不同主體關系及權力配置的邏輯表達，可以被分為“組織界面、契約界面和網絡界面”[10]。第一，受傳統政治體制影響，職業教育系統內各類主體的組織界面成為基本的治理界面，各類利益主體主要通過正式的科層結構來參與職業教育治理過程，當組織被分化和重組的時候，便導致組織界面重構。第二，由于職業教育橫跨了教育領域和產業領域，涉及到政府、院校、市場、社會等異質性主體，在關系治理外更需要契約治理，通過市場機制引入合作伙伴結成利益共同體，進而形成新的職業教育治理界面。第三，職業教育多元主體間結成非線性復雜的社會關系格局和網絡結構形態，在模糊化了各主體間組織邊界的同時，也增強了系統整合的難度以及系統內風險信息傳遞與反饋的難度，形成了復雜的職業教育治理網絡界面。

（二）職業教育界面治理的要素

作為人工系統，職業教育領域相比自然系統必然會受到更多現實的約束和制約，不僅跨層次、跨領域的網絡化界面治理成為新時代職業教育治理的常態，其內部結構也受到治理環境、行動者等因素的影響而呈現多樣化態勢。而且，不同的治理界面存在著不同的治理結構和治理功能，需要圍繞價值、制度和技術三個要素進行不同的設計。

首先是價值。任何一個系統或組織的治理，都要回答好應該追求什么價值，這是規范參與主體行為方式的指引，是職業教育治理的基礎性支撐。從職業教育實踐來看，價值導向的變遷貫穿于治理變革全過程，影響著職業教育治理的各個方面，在職業教育治理界面的不同領域、不同層次、不同子界面中發揮作用。在新時代，圍繞著“立德樹人”這一根本任務，職業教育面臨著培養復合型技術技能人才的重要使命，培養什么人、怎樣培養人、為誰培養人等都必然成為職業教育界面治理需回答好的關鍵問題[11]。同時，優化人才結構、提高培養質量、完善職教體系、創新發展模式等是職業教育自身的價值目標，如何深化產教融合、校企合作以結成職業教育命運共同體，并以此促進治理界面的重構，也是職業教育界面治理的重要價值引領。

其次是制度。治理的實質就是相關制度的集合，而制度作為人類實現集體行動的手段，則有著更為廣泛的含義，有正式制度和非正式制度之分，包含著習俗規范、社會習慣、行為規則、制度體制等[12]。職業教育治理的變革、創新與發展，均離不開系統化制度供給的有效支撐，且其間的制度和規則日趨多樣性。治理變革的過程，就是從最初零星分散的個別化規則開始，發展到最后系統化的制度集成。在職業教育界面治理過程中，不同參與主體博弈的結果會使得行為策略發生調整，推動治理制度不斷演化，并逐漸趨于均衡狀態，形成一個穩定的治理界面。當主體行為策略的邊際調整由“量變”引發“質變”后，新制度體系也就形成。如今，職業教育界面治理應完善“共建共治共享”的治理制度，讓其成為協調系統內結構關系的重要約束。

最后是技術。在治理話語體系內，技術并非僅僅是一種工具，甚至被認為是一種理性的“系統性知識”[13]，是人類為實現某種目的而采取的理性的“方法總和”。如今，技術在職業教育治理中發揮的作用越來越大，技術治理也因此成為內部結構的關鍵要素。尤其是互聯網、大數據、人工智能等新一代信息技術的突飛猛進，可以有效破除系統內外存在的信息孤島、信息黑箱等問題，將靜態化、碎片化治理推向動態性、整體性治理，既能克服既有的體制機制障礙，又能實現整體界面治理的效能。按照黨的十九屆四中全會要求，新時代職業教育發展不僅要通過技術手段健全職業教育治理的制度規則，更要將技術應用到治理過程之中，在發現問題和解決問題之間進行有效匹配，使技術賦能成為優化并重構治理界面的有效力量，實現治理結構和功能變革。

四、職業教育界面治理的路徑

根據現代治理理論，治理是一個復雜系統演進和調適的過程，并沒有一個“萬能良藥”可以適應所有的場景，而應該基于外部環境及制度變遷進行適應性調整，實現多行動者、多機制、多模式、多結構、多目標的協調和統一，形成不同的問題解決之道和最優路徑。按照界面治理理論的主要觀點和邏輯，職業教育領域應從以下四個方面，構建良好的界面治理框架及路徑。

（一）以價值邏輯為引領，重構界面治理體系

當討論職業教育與社會之間的接觸面，即職業教育治理界面的時候，首先要研究這個復雜系統界面的價值認知、體系構成和運行規律。

首先，優化職業教育的價值邏輯，這是職業教育界面治理的出發點。無論是2014年印發的《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》還是2019年印發的《國家職業教育改革實施方案》，都充分展示了現代職業教育體系所應具有的豐富內涵，除了發展理念、系統構成及功能作用上的獨特價值邏輯外，在國家價值、組織價值和個人價值上也有著特殊的價值訴求[14]，體現了以人為本、規范有序和開放多元的價值取向。當前，“扎根中國大地辦好職業教育”應該是構建職業教育界面治理體系的總邏輯。為此，新時代的職業教育應該注重推動從供給導向向產業需求導向轉變、從專業分割向跨界交叉融合轉變、從對經濟社會發展的被動適應向主動支撐引領轉變[15]，也就是強化社會價值、市場價值、教育價值和人本價值的有機互嵌。

其次，優化職業教育的價值結構，這是職業教育界面治理的著力點和引領方向。所謂職業教育的價值結構，是指在職業教育界面治理過程中，政府機構、職業院校、市場主體、社會組織等多元化利益相關者基于共同的目標價值追求自愿共同遵循的發展理念、價值規范、行為準則、運行機制及組織模式等，并在其間結成的持續互動的價值關系。新時代的職業教育承擔著培養高素質技術技能人才從而重塑未來社會結構的重要任務和使命，應該與時俱進地思考培養什么人、怎樣培養人、為誰培養人，直面“未來教育”的呼喚，樹立“與未來合作”以及“塑造未來”的價值目標，通過對話、協商等方式重構凝聚力更強、聯結性更好的界面治理體系，促進治理要素的構成，推進職業教育系統持續演進、迭代創新。

（二）以多元共治為理念，優化界面治理機制

如若分析職業教育系統運行狀態如何，便要研究該社會—生態系統的界面治理機制，即治理體系核心要素之間的相互關系及其工作原理[16]。

首先，多元共治是職業教育界面治理的基本理念。作為一個橫跨“教育”和“產業”的重要社會子系統，職業教育系統承擔了重要的社會責任和歷史使命，如果僅靠政府主管、職業院校主辦的格局，而缺少了眾多利益相關者的積極參與，是不會成功的。基于對職業教育發展歷史、現實和未來的分析，共建共治共享不僅是一種治理話語體系的變革，還是一種制度變遷的結果，更是職業教育治理的新理念和新方法。除此之外，要從規則制訂、主體培育、機制設計和制度保障等方面進一步擴大多元主體在治理界面中的協同合作力度，保障其參與職業教育治理的權利，維護職業教育治理界面的穩定性。

其次，協調機制是職業教育界面治理的基本規則。職業教育系統的穩定是治理界面及其多元主體在不斷變化的環境中實現的動態均衡，這種均衡是通過某種規則有效協調各類參與主體之間的關系以靈活變通地應對多種任務交疊、促進各種功能之間的有效對接、實現各類利益訴求的平衡等實現的。在職業教育界面治理過程中，要注重各類主體之間的互動機制和整合機制，兼顧市場行為模式下的“價格機制”和傳統政治體制下的“命令機制”，也要用好非正式、非政府的協調機制，促進多元參與主體彼此支持、相互協調、合理制衡[17]。

最后，契約關系是職業教育界面治理的基本模式。事實證明，對于職業教育這樣的公共或半公共服務供給系統而言，其治理邊界變得日益模糊且主體間關系錯綜復雜，通過一系列關系契約在治理界面中建立起聯結機制和運作機制，依靠自我履約和重復合作博弈機制可以解決治理失靈的問題。

（三）以制度創新為支撐，完善界面治理結構

對于一個人工系統而言，職業教育領域不僅包含著正式的制度安排，也包含著大量非正式的制度安排，它們的存在及有效性影響著職業教育界面治理能力、水平和績效，也決定著界面治理的結構和功能。

首先，優化界面治理“制度—結構”模式。任何系統的秩序存在，均需遵循一定的規程和準則，這就是制度。應緊緊圍繞職業教育治理目標，“以制度創造并完善結構，同時又以結構來框定和解析制度”[18]。要按照新時代“命運共同體”的要求，深化職業教育領域“放管服”改革，加快推進政府部門職能轉變，著力加強諸如社會參與、質量評價、進入退出等有利于多元共治的條件支撐和制度保障，實現職業教育治理界面的和諧穩定并塑造內部結構及權力關系。其次，促進超市場契約關系的穩定存在。界面理論強調基于治理界面形成內部結構和外部環境相對稱的格局[19]，這自然需要根據治理系統的功能目標來協調內外部之間的關系。在這個過程中，要圍繞高水平的人才培養體系強化高素質技術技能人才供給，促使職業教育領域的多元主體自覺遵循正式或非正式的制度、界面規則和社會慣例，使職業教育治理成為一種超市場契約，并經整體性、動態性的選擇形成穩定的界面治理結構。第三，建立基于信任的治理主體聯結關系。除了前述市場價格機制、科層命令機制外，還需要基于信任的社群協調機制，以隱性關系契約和開放式契約為基礎，確保各類參與主體通過職業教育治理界面和合作網絡獲取合理的收益，這種制度安排嵌入到治理過程中，可以實現對職業教育領域多元主體進行非正式的控制，從而促進彼此之間的相互聯結，擴充活動空間并擴展行為邊界，觸發界面及環境變化，變革職業教育界面治理結構，進而優化治理功能。

（四）以技術賦能為驅動，創新界面治理模式

在從管理走向治理的過程中，技術起到了關鍵性甚至決定性的支撐作用，對于包括教育領域在內的社會治理變革具有工具論、本體論的雙重價值意蘊，不僅讓治理界面發生了巨大變化，也讓技術賦能成為治理的新趨勢。

首先，構造彈性化的職業教育治理界面。充分利用大數據等現代信息技術，積極適應當前社會系統、產業結構、市場組織等被新技術革命改造的現實，突出數據驅動治理創新的核心位置，以技術融合推進治理界面體系之內、多元主體之間的職能融合、業務融合、數據融合，構建跨區域、跨系統、跨層次、跨部門、跨業務的“一體化數字界面”，推動職業教育宏觀、中觀、微觀三層治理界面的重構，實現職業教育系統內的數據資源協同共享、業務系統互聯互通，構造富有彈性的治理界面和全新的職業教育治理秩序。

其次，設計靈活的職業教育治理模式。基于互聯網、大數據、人工智能等技術具有的跨越時空、場景再造、去中心化等組織優勢和功能特點，可以在職業教育治理界面不變的情況下，在不增加實體結構的前提下，通過內部結構的完善來實現彈性化協作[20]，進而達成新功能和新目標。在這個過程中，可以動態塑造出一種新的通過自組織功能實現自我秩序維持的職業教育界面治理系統，通過數字化技術實現治理模式的柔性化、扁平化、靈活性、交互性，在更廣的范圍內配置治理要素。當然，值得一提的是，對復雜的職業教育界面體系而言，創新治理模式的關鍵在于要打破既有的組織邊界、主體界限和部門利益限制，從界面系統全局出發，將技術賦能或數據驅動的治理模式內化到一個統一的治理框架內，對固定化界面進行組合、重組和重塑，適應職業教育界面治理的多樣化形態，并在二者之間實現有效的動態平衡。

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