國家公園生態補償地方立法的特點和不足及其完善

夏云嬌,王俊華

(中國地質大學(武漢)公共管理學院，湖北 武漢 430074)

黨的十九大要求建立以國家公園為主體的自然保護地體系。2018年3月，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過了關于國務院機構改革方案的決定，批準成立中華人民共和國自然資源部，其下屬的國家林業和草原局與國家公園管理局共用一個牌子，實現了森林、草原、濕地等綜合監督管理，2019年6月26日《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》出臺，進一步強調了國家公園在自然保護地體系的主體地位，建設國家公園對國土空間開發保護和自然保護地體系以及對生態文明體制改革的全局作用。

建立國家公園體制有利于加強對自然保護地的整體化綜合保護，可改善過去保護地的分散監管方式，但是這也面臨一系列問題，怎樣實現國家公園持續發展，調整好生態利益和經濟利益的關系，為此需要做好生態補償，通過建立合適的法律制度平衡國家公園生態利益受益者與生態保護者的經濟利益，發揮好生態保護帶來的價值。為了保護和可持續利用生態系統，需要以政府和市場等經濟手段為主要方式，制定協調相關利益者利益的制度，發揮生態保護補償的重要作用，一些地方法規對國家公園生態補償的范圍和補償事項做出了初步規定，但要讓制度落到實處，需要明確“為何補、誰來補、補多少、怎么補”等基本問題，因此建立科學、規范、高效的國家公園生態補償制度具有現實意義。國家公園試點地方的立法文本以及實踐中的做法對下一步制定完善的生態補償制度有著十分重要的作用。通過對地方立法文本中國家公園生態補償條款進行研究，了解我國已有的國家公園生態補償地方立法以及實踐做法，能夠加強我們對生態補償立法的宏觀把握，進而對生態補償制度能夠提出科學、規范的法律建議，為國家公園生態補償制度的完善提供借鑒。

1 我國國家公園生態補償地方立法概況

1. 1 我國國家公園生態補償地方立法的進展

從國家提出建立國家公園開始，生態保護補償就成了一個重要議題。2015年9月11日，我國《生態文明體制改革總體方案》出臺，要求建立國家公園體制。2016 年，國務院印發《關于健全生態保護補償機制的意見》，提出了生態保護補償的重要內容。2017年9月26日，國務院辦公廳印發并實施了《建立國家公園體制總體方案》，要求健全生態保護補償制度[1]。由此可見，在中央層面，明確要求健全生態補償制度，我國形成了初步的國家公園生態補償政策體系。我國國家公園試點工作正有條不紊地推進，試點地方對我國國家公園生態補償不斷地進行探索，并結合所在省份所處的空間位置、環境資源要素和經濟發展狀況嘗試從立法層面來對國家公園生態補償進行規定。到目前為止，我國在青海、福建等地開展了試點工作，大部分試點地區先后發布了國家公園條例或管理辦法，每個地方立法文本中都或多或少的涉及到了生態補償的內容，如《三江源國家公園條例(試行)》《武夷山國家公園條例(試行)》《神農架國家公園保護條例》《錢江源國家公園條例(草案)》《湖南南山國家公園條例(草案)》。需要說明的是，在國家公園體制試點前，云南省就已經出臺了《云南迪慶藏族自治州香格里拉普達措國家公園保護管理條例》《云南省國家公園管理條例》。2017年祁連山國家公園開始試點后，甘肅省人大又修訂了《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》。針對生態補償出臺政策與專項立法的工作也在青海省如火如荼地進行，如《關于探索建立三江源生態補償機制的若干意見》(2010年)、《三江源生態補償機制試行辦法》(2010年)、《甘肅省貫徹落實〈國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見〉的實施意見》(2017年)，隨后青海省陸續頒行了《青海省濕地保護條例》《青海省生態文明建設促進條例》等地方立法文本，逐漸形成了相對完善的青海三江源國家公園生態補償政策法規體系。國家公園地方立法最早在青海出臺的原因就在于青海省人煙稀少，涉及的矛盾沖突相對較少，在改變原有的制度時阻礙較小，為了平衡社會利益和個人利益，兼顧環境利益和個人的長遠利益、近期經濟利益，尋求不同利益的妥協與合作，在生態補償制度方面需要對不同的主體之間的權利義務進行綜合考量規范，以實現生存利益和發展利益、經濟利益和環境利益以及不同區域利益之間的合作[2]。為了保證國家公園生態補償工作的有效開展，青海省一直注重補償機制的規范操作，在三江源國家公園生態補償制度上，通過規范生態補償主體、生態補償標準、資金運行，設置生態補償程序，并通過立法進一步確立生態補償的相關制度，明確權利義務，規范法律責任，讓利益受損主體的損失得到補償的同時加大了破壞生態的成本，進而減少生態損失行為，保護好國家公園的環境[3]。

縱觀我國國家公園生態補償的地方立法概況(見表1)可以發現，這些立法都是由省級人大常務委員會頒布(如青海、福建、湖北、云南等)，從效力位階上來講，性質是地方性法規；在生態補償制度的內容方面，大多從補償生態主體、生態補償事項等方面進行了規范。從生態補償主體來看，均規定了省政府作為生態補償的主體；從生態補償事項來看，體現了因地制宜，如作為“中華水塔”的三江源和被稱為“地球之肺”的神農架國家公園主要從草地、林地、濕地方面展開補償，而云南人文資源豐富，主要加強對人文資源和建設項目的補償；從生態補償方式來看，采取以資金補償為主，技術、實物等補償為輔的方式；從生態補償標準來看，采取授權立法的方式，由省政府制定；從生態補償的資金來源來看，都納入了財政預算的范疇，但是三江源國家公園拓寬資金投入渠道，設置了各種基金支持國家公園建設。

1.2 我國國家公園生態補償地方立法的內容與特點

結合已經出臺的我國4部國家公園地方法規(見表1)，本文分別從生態補償主體、生態補償事項、生態補償方式、生態補償標準、生態補償資金來源幾個方面逐一進行分析，發現現行我國國家公園生態補償地方立法主要呈現如下特點：

1.2.1 政府主導補償

因我國國家公園生態補償制度的構建尚處于初期階段，受國家公園保護而享有生態利益的受益主體具有不特定性，因此地方立法無一例外地都規定了通過政府主導補償來實現，也就是說，主要以政府為補償主體。盡管我國國家公園生態補償地方條例都規定要建立橫縱向轉移支付制度，完善多種補償機制，將企業、非政府組織納入其中。但是，不難發現，上述4部國家公園條例都只是對國家公園生態補償進行了原則性規定，都只是宏觀性地規定了省政府負責國家公園建設工作，具體補償辦法由省政府另行規定，并沒有相應配套的專門針對國家公園生態補償具體實施的條款，這難免會使得這些規定流于形式[4]。政府補償具有間接性和強制性的特點，資金來源較為單一，相對市場補償而言其交易成本較低，但制度運行起來需要較高的成本，給財政形成了較大的壓力。

1.2.2 資金補償為主，其他補償方式為輔

補償方式主要包括直接補償和間接補償[5]。直接補償有實物、現金補償等形式，間接補償主要采用技術支持、優惠政策、就業幫助、對口支援等形式。根據已出臺的地方法規分析可知，我國國家公園生態補償主要是以政府財政補貼資金補償為主，輔以技術、實物、安排崗位就業等補償方式。資金補償這種方式簡便且容易計量兌換，既省掉了很多繁瑣的補償程序，也在一定程度上保證了公平，所以這種補償方式得到了普遍而廣泛的應用。但僅用簡單的資金補償方式過于單一，且補償資金的來源渠道也較單一，因各地自然資源條件和經濟發展水平不同，生態補償主體之間的復雜性決定了簡單的資金生態補償方式遠不能解決現實中的問題，需要創新生態補償方式[6]。

1.2.3 補償事項多元，因地制宜

由表1可以看出，我國國家公園生態補償內容既有生態保護類項目、資源保護類項目，又有科研監測類項目、民生保障類項目、創新探索類項目。如《神農架國家公園保護條例》中生態補償事項包括森林、濕地、天然草場、耕地、水域以及生態移民搬遷，其中生態移民搬遷在神農架大九湖等一些生態特殊敏感區產生了很好的生態、經濟、社會效果；在武夷山和錢江源國家公園體制試點建設中，因集體林分布較多，生態補償客體主要是集體林地、森林、林木和林地。而我國南方地區人口稠密、土地權屬復雜，且已形成較為穩定的人地復合生態系統，不適合強行搬遷，一旦搬遷則涉及的面積都是大而廣，大面積、高數額的搬遷費用會造成巨大的財政壓力，強行割裂人地關系并不能起到有效保護的目的。為此，國家發展和改革委員會對《錢江源國家公園體制試點區試點實施方案》的批復意見中指出:要“整合碎片化區域，實現統一管理，鼓勵社會參與，實現運行管理創新模式”。在生態補償方式上創新思維，將地役權作為生態補償形式的大膽探索，整合碎片化管理[7]。保護地役權制度為我們提供了一種全新的視角，是在不改變土地所有權的情況下實現統一管理的有效舉措，是實現土地管理方式的一個制度化途徑。保護地役權的非占有性使得土地所有權不變，并且有針對性地為了達成保護目標而限制具體的活動，盡量避免干擾其他土地利用活動，這種保護地役權的方式能夠有助于確定具體的公共利益保護需求，明確供役地人繼續享有的權利，該舉措在我國保護地役權制度的探索過程中具有開創性的意義，為經濟高速發展地區的集體土地統一管理提供了新的思路[8]。因此，我國的國家公園建設不僅適用而且需要以保護地役權的方式來實現統一管理、破解復雜人地關系下的保護與發展問題。

2 我國國家公園生態補償地方立法存在的不足

盡管上述4部地方性國家公園條例均規定了生態補償相關的內容，但是在國家公園生態補償概念、生態補償原則、生態補償標準、生態補償資金等方面均存在不足且需要改進的地方。

2. 1 生態補償概念內涵不明確

法律概念是人們認識、理解一部法律的基礎。它應當是對法律事實所進行的一種較為權威的概括與抽象，用語規范、表達明確。但在4部現行有效的國家公園地方立法文本中，沒有一部對生態補償做出概念詮釋，而且用語不統一，有的是“生態補償”，如《武夷山國家公園條例》第四十一條指出，完善武夷山國家公園生態補償機制，健全財政投入為主、規范長效的生態補償制度體系，建立以資金補償為主，技術、實物、安排就業崗位等補償為輔的生態補償機制，探索開展綜合補償；《云南國家公園管理條例》第二十六條指出，國家公園的特許經營權出讓收入納入預算專項管理，主要用于國家公園的生態補償、基礎設施建設、保護管理，以及扶持國家公園內原住居民的發展等。有的是“生態保護補償”，如《神農架國家公園保護條例》第三十四條指出，省人民政府建立神農架國家公園生態保護補償機制，將林區、神農架國家公園及其毗鄰保護區的生態保護補償資金納入省級財政預算。單從字面用語可以看出“生態保護補償”和“生態補償”是不同的兩個概念，“生態保護補償”將“保護”兩字作為生態補償的一個定語，置于“補償”前面，使“保護”兩字成為了生態補償的定義限定詞，從而縮小了其內涵外延。可以推測制定者已經認識到在現有的制度推進過程中，存在著生態補償的內涵過小而外延過大、不利于識別的問題，寬泛的法律概念外延會損失法律的明確化和專業化程度，使其與現有的環境制度產生重疊與矛盾，從而影響整個環境制度結構的穩定。但我們應當清楚地認識到“生態保護補償”僅是“生態補償”的定義限縮后的詞語，而并不是對原本的法律及制度實踐成果的全盤推翻。從目前來看，我國還沒有真正意義上對國家公園生態補償下過明確的定義，學術界對國家公園生態補償的定義問題也一直頗有爭論，沒能形成一個統一的結論。由此可見，地方立法中缺乏對國家公園生態補償內涵的準確界定。

2. 2 生態補償原則缺失

生態補償基本原則是構建生態補償法律制度的重要部分，能夠說明生態補償制度的性質、包含的價值意義，引導后續的法律規范，是生態補償立法的綱領性問題。因此，制定生態補償基本原則是生態補償立法研究的重要內容。國家公園生態補償原則能夠反映國家公園生態補償法律制度的根本內容，是實施國家公園生態補償的指導原理和準則。目前沒有一部國家公園生態補償地方立法文本對生態補償原則做過規定。近年來，對于出臺一部生態補償基本法的呼聲很高。在2010年《關于〈生態補償條例〉草案框架建議稿的說明》中第四條規定了生態補償的原則，其包括：費用負擔的原則(利用者補償、保護者受償)、確定補償地區的原則(與主體功能區區劃、區域協調發展相結合)和補償金分配原則(充分補償與合理補償相結合)，具體用語還在商討[9]。2014年，從《〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉輔導讀本》可以看到，楊偉民也提及了要研究制定生態補償基本法[10]，其中當然包括對生態補償基本原則的探討。可見，生態補償基本原則的制定尤為重要，已經提到了下一步的立法計劃日程上。

2. 3 生態補償標準難法定

生態補償標準在補償制度中顯得尤為重要，由于我國各地區自然資源生態環境稟賦和經濟發展水平的差異，從現有的地方立法中可以看出，各地對于生態補償標準有著不同的處理辦法，要么回避生態補償標準，鮮有提及，要么參照有關法條，要么進行授權立法。如《神農架國家公園保護條例》中第三十四條指出生態保護補償和效益評估的具體辦法由省人民政府制定、《武夷山國家公園條例》中第四十一條指出國家公園生態補償的具體實施辦法由省人民政府制定，這兩個試點的國家公園地方立法沒有明確規定生態補償標準，而以授權方式規定具體生態補償辦法由省人民政府制定，但直到今天，試點國家公園省級政府相關規定遲遲未出臺。生態補償標準與每個利益相關人的財產權益息息相關，地方立法對生態補償標準規定甚少，將會對他們的基本權益的實現產生阻礙作用，但同時考慮到生態補償標準的制定與一個地方當地的財政能力掛鉤，出于立法目的，留待下位法予以明確也不失為一種次優選擇，這體現了因地、因事、因時制宜。由于各個試點的國家公園類型不同，加之各地區經濟發展水平不同，因此，靈活、不同的生態補償標準能夠滿足試點國家公園的先行先試建設的現實之需。

2. 4 生態補償資金保障機制不健全

實行生態補償應該放在促進生態文明建設，實現資源開發與保護的重要位置。保護資源和維持國家公園日常運營均需資金支持，充足的資金是體現資源保護和公益性的保證，也關乎到國家公園的建設最終是否取得良好效果。《建立國家公園體制總體方案》中要求構建多元化資金保障機制，但當前國家公園地方立法多是強調要建立以財政投入為主的資金補償機制，缺乏具體的相關法律保障，實際上來自社會和市場的投入很少，微不足道。如《三江源國家公園條例(試行)》中第四十七條指出，完善三江源國家公園生態補償機制，健全財政投入為主，流域協作、規范長效的生態補償制度體系，但是如何進行流域協作，如何建立規范長效的生態補償制度體系，具體制度規則體系仍然闕如。同樣，在生態建設資金渠道方面，大部分來自當地財政收入，如《云南省國家公園管理條例》中第二十六條指出，國家公園的特許經營權出讓收入納入預算專項管理，主要用于國家公園的生態補償、基礎設施建設、保護管理以及扶持國家公園內原住居民的發展等。在三江源國家公園建設中，為了解決好因為建設公園而深受影響的農牧民生活，處理基本公用設施等問題，政府一共下發補償資金近40億元[3]，這項龐大的預算支出大大加重了地方政府的財政負擔。

3 完善國家公園生態補償地方立法的對策

為了進一步完善國家公園生態補償地方立法，需要從國家公園生態補償概念、生態補償原則、生態補償標準、生態補償資金等方面加以完善。

3. 1 明確國家公園生態補償概念內涵

無論從立法技術還是實際運用的層面，首先都應對“生態補償”這個基礎概念予以明確。生態補償概念的內涵應當包括：①生態補償的性質不是環境侵權行為產生的法律責任；②生態補償的方式一方面要求政府主導，另外也要發揮市場的作用,不僅要給予經濟性補償，也要給予其他非經濟性的補償；③區別補償主體和受償主體，前者是開發生態資源并加以利用的主體，后者是為生態利益付出代價與遭受損失的主體；④區別受償主體與補償對象,受償主體存在于生態補償法律關系中,而補償的對象是生態資源；⑤區別生態補償與生態保護補償,生態補償不僅包含生態修復,也包含對保護生態而給予的經濟補償[11]。

3. 2 確立國家公園生態補償原則

目前，我國沒有生態補償法，也沒有規定具體的生態補償原則。但是我國《環境保護法》中第五條規定，環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則，這為建立國家公園生態補償基本原則提供了指導和立法上的指引，國家公園生態補償的基本原則可以在此基礎上進一步明確，這也是環境保護法基本原則在生態補償上的進一步體現。

生態補償基本原則須體現生態補償法律關系的根本價值觀念。作為法律原則，首先要蘊含法的基本價值，因此生態補償基本原則要體現公平、正義、秩序等法律原則，最重要的是生態公平原則；同時，生態補償基本原則要蘊含生態補償的內涵與特征，才能與其他法律原則有所差異。此外，確立生態補償的基本原則要充分滿足以下幾個要求：適用范圍要廣泛，在整個國家公園生態補償領域都要適用，而不能僅適用于某一生態環境要素，否則便不能成為國家公園生態補償的指導原則；其次，在效力上應具有強行性，司法實踐中所有主體都要遵循原則，違反原則將得到嚴懲，因此受益者補償、保護者受償、合理補償等原則可以成為國家公園生態補償的基本原則。

3. 3 規范國家公園生態補償標準

根據我國生態環境保護國情和國家公園生態系統的復雜性，單一的生態補償方式和生態補償標準與我國國家公園生態補償的實際需要是不相適應的，應在遵循公平補償結合適當補償的基本原則指導之下，建立一個動態的、開放的和多樣化的生態補償體系(《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》(國辦發〔2016〕31號)中指出：探索建立多元化生態保護補償機制)。顧名思義，“動態的”指的就是隨著社會主義市場經濟的變化，生態補償方式和生態補償標準不應該一成不變而應該與時俱進；所謂“開放的”即是指不應固守政府主導且政府為主體的傳統生態補償體系，可以適當市場化，政府宏觀調控下靈活地引入市場機制；“多樣化”代表著要考慮多重因素，生態補償方式和生態補償標準都應該多樣化，因為我國有著各地經濟發展水平不一致的現實，并且各地資源情況也不同，所以應該予以區別對待，多樣化考慮生態補償標準。如湖北神農架國家公園基本建立了一個動態的、開放的和多樣化的補償體系，《神農架國家公園保護條例》中第三十一條(神農架國家公園內禁止新建、改建、擴建礦產資源開發、水電等項目。現有的礦產資源開發、水電項目應當有序退出。省人民政府應當自本條例實施之日起一年內制定退出辦法，明確退出時限、補償標準、資金來源等)、第三十四條[省人民政府建立神農架國家公園生態保護補償機制，將林區、神農架國家公園及其毗鄰保護區的生態保護補償資金納入省級財政預算；對神農架國家公園森林、濕地、水流、耕地等重點領域以及下列事項進行生態保護補償：(一)依法許可的礦產資源開發、水電項目以及其他建設項目，限期關閉、退出或者改造、拆除的；(二)依法取得的特許經營權被收回的；(三)重要自然資源的所有權、使用權被依法征收的；(四)生態移民搬遷；(五)開展清潔能源建設項目的；(六)農業清潔生產的；(七)污水、垃圾等環境治理的；(八)野生動物致害的；(九)其他應當進行補償的事項。省人民政府應當建立資金、技術、實物、就業崗位等相結合的補償機制，探索開展綜合補償并加強生態保護補償效益評估。生態保護補償和效益評估的具體辦法由省人民政府制定]、第三十五條(省人民政府應當建立協調機制，鼓勵受益地區采取轉移支付、資金補助、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式，支持神農架林區的生態保護、產業優化和民生改善)都詳細規定了生態補償的事項和標準，這些條文可以為其他地方甚至國家公園生態補償立法提供借鑒，為國家公園生態補償體系提供一個基本的立法框架。

在生態補償標準方面，可以結合整體生態系統和分區分類方法，在設置最低補償標準的基礎上，對不同生態類型的國家公園做出不同的生態補償標準；在分類上可以從資源的種類、保護補償的權利類別加以區分，綜合考慮區域和類別[12]，設定一定的參考標準。在立法層面，可以設置相對公正和平等的生態補償規則，從而使得地方政府在實際運用生態補償標準時有據可循、有法可依。

3. 4 建立健全國家公園生態補償資金保障機制

生態補償可以形成國家公園保護資金的長效機制，但生態補償資金如何使用也是國家公園良好運行的關鍵。我國財政收入既有統籌統支又有專款專用的方式[13]。財政收入專款專用通過設立政府性基金，設置明確的基金使用目的，這也便于對財務的監督管理。設置生態補償資金可以激勵生態保護行為，同時將生態補償資金專款用于生態補償，直接實現資金繳納者的目的，更容易被生態補償義務主體所接受[14]。對積極生態保護行為和為保護生態而犧牲經濟發展的消極生態保護行為也進行補償，將更符合生態補償的宗旨。

在我國國家公園生態補償的實踐操作中，大部分依賴政府資金，很少有社會和市場投入。在我國國家公園各個試點區，如三江源國家公園經過探索，通過拓寬資金投入渠道形成了自己的特色：一方面，三江源國家公園運行費用大部分來自國家財政，同時設置三江源開放保護基金、水基金、環保彩票等途徑來增加收入[15]；另一方面，強化金融支撐，通過銀行等金融機構進行綠色融資，廣泛吸收國內外捐資捐贈，探索發行“三江源國家公園彩票”，引入政府和社會資本合作(PPP) 模式，吸引具有先進管理經驗和理念的社會資本進入國家公園，大大提升了基礎設施和公共服務的供給效率和質量[16]。又如，錢江源國家公園也廣泛吸收社會投入，例如通過建立生態環境財政獎懲制度、設置臺賬制、收支分開管理等。通過總結三江源國家公園和錢江源國家公園的實踐經驗，為構建國家公園生態補償資金保障體系提供了一些借鑒，主要有三點：一要“開源”，廣開資金投入渠道，創新資金籌措機制，不僅要依托政府投入，還要加強合作[17]，發揮社會市場力量，吸收非政府組織、企業、個人等參與；二要“增效”，不斷充實完善國家公園相關立法，進一步明確自然資源權屬，并在資金使用和管控上，要完善相關規范，實現國家公園最大的效益；三要“監管”，建立公平的監督管理辦法，讓資金在公開、透明的場合下運營，不斷提高資金利用效率。

4 結 語

黨的十九大報告指出，構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》中要求將生態保護補償作為建立國家公園體制試點的重要內容。“沒有合適的法律和制度，市場就不會產生任何體現價值最大化意義的效率。”[18]生態補償不僅可以平衡國家公園內的經濟利益和生態利益，而且能平衡國家公園生態利益受益者與生態保護者的經濟利益，進而促進國家公園可持續發展。一些地方法規對國家公園生態補償的范圍和補償事項做出了初步規定，但要讓制度落到實處，既需要明確為何補、誰來補的問題，又需要搞清楚補多少、怎么補等問題，因此建立科學、規范、高效的國家公園生態補償制度不僅意義重大，而且任重道遠。