山水林田湖草生態保護修復項目工程承包模式探討

朱鈺，許樹國

（中國中元國際工程有限公司，北京100089）

1 引言

改革開放40年來，隨著經濟的高速發展和人民生活水平的顯著提高，我國也面臨著越來越大的生態環境壓力。自然資源的粗放利用和快速的城市擴張引發了植被退化、水資源污染、生態環境破碎化等一系列生態環境問題【1】。近年來，中央各相關部委及地方政府為改善生態環境積極開展了各類生態修復工程，但效果不甚顯著，往往是還沒有解決當前面臨的生態環境惡化問題，卻又產生了新的生態環境損害，使得部分地區甚至出現了生態系統的再退化。究其原因，就是忽略了生態系統的完整性，護山、治水、養田各自為戰。

黨的十八大以來，黨中央、國務院越來越重視生態環境的保護，習近平總書記提出“山水林田湖”是一個生命共同體的重要理念，論述了生命共同體內在的自然規律，指出自然資源用途管制和生態修復必須遵循自然規律，說明了為什么要遵循自然規律的原因，指出了生態保護修復是一個整體性、系統性的工程。2015年，黨的十八屆五中全會提出“實施山水林田湖生態保護修復工程”；2016年，財政部、原國土資源部、原環境保護部聯合下發《關于推進山水林田湖生態保護修復工作的通知》；2017年，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第三十七次會議，在《建立國家公園體制總體方案》中將“草”納入“山水林田湖是一個生命共同體”之中，使“生命共同體”的內涵更加廣泛、完整。在“山水林田湖草是一個生命共同體”理念的指導下，統籌兼顧生態系統各要素及各部門，對生態系統進行整體保護、系統修復和綜合治理，成為我國當前生態保護修復的重點任務。自此，正式拉開了我國以“山水林田湖草是一個生命共同體”的重要理念指導開展對山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游進行整體保護、系統修復、綜合治理的帷幕。

2 山水林田湖草生態保護修復工程目標

截至目前，全國24個省（直轄市、自治區）已開展3批共25個“山水林田湖草生態保護修復試點工程”，主要部署在大小興安嶺和長白山、內蒙古高原、京津冀水源涵養區、黃土高原、河西走廊、祁連山脈、塔里木河流域、青藏高原、云貴高原、滇桂黔喀斯特地區、南嶺山地地區、秦巴山脈等國家重點生態功能區。

2.1 保障國家生態屏障和重點生態功能區的健康安全

山水林田湖草生態保護修復工程是以生命共同體理念為指導，按照生態系統的整體性、系統性及其變化規律，對受到損壞或者退化的生態系統進行修復，改善區域生態環境質量，保障國家生態屏障和重點生態功能區的健康安全【2～4】。實際上，目前全國開展的3批共25個試點項目的部署也與《全國主體功能區規劃》“兩屏三帶”（青藏高原生態屏障、黃土高原-川滇生態屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶）相吻合。

2.2 核心目的是提升國民安全

山水林田湖草生態保護修復工程的核心目的是提升國民安全【5】。山水林田湖草生態保護修復主要是針對關系國民安全的受損或遭受破壞的生態系統和環境質量，開展生態保護修復，實現生態功能提升，改善生態環境質量，提高生態系統服務功能，保障“兩屏三帶”安全，完善生態保護修復體制機制等，是國民安全建設的重要內容。

3 山水林田湖草生態保護修復工程特點

3.1 建設內容種類眾多

山水林田湖草生態保護修復是以生命共同體理念為指導，以整體性和系統性修復為原則。涉及土地綜合整治、礦山生態修復、流域水環境保護治理、污染與退化土地修復治理、生物多樣性保護和重要生態系統保護修復6大類主要建設內容（見圖1）。

圖1 山水林田湖草生態保護修復主要建設內容

從現有3批共25個試點項目來看，所有項目均涉及以上建設內容的多個種類或全部種類。

3.2 涉及標準多且不符合生命共同體的理念

目前，我國還沒有符合生命共同體理念的針對山水林田湖草生態保護修復工程的統一標準體系。主管部門也不統一，涉及自然資源部、生態環境部、水利部、林草局、農業部、住建部、交通部、工信部8個部門。各部門也都依托業務工作成立了相關標準委員會并分別根據各自的職責制定了相關技術標準。據研究，多個部門制定并實施了350多項有關山水林田湖草生態保護修復方面的標準，其中，國家標準85項、行業標準183項、地方標準83項【6】。這些眾多的標準并未體現山水林田湖草生態系統的整體性和系統性要求，也不能很好地指導工程項目的實施，甚至某些標準還存在相互不協調以及矛盾之處。

3.3 涉及工程關鍵技術多

山水林田湖草是多尺度、多要素、綜合的復合生態系統，其保護與修復技術體系涉及生態科學、環境科學、地理科學、經濟學等相關基礎學科技術的組合創新、技術系統的集成關系，“山、水、林、田、湖、草”專項治理關鍵技術，包括覆坑平整、疏浚河道、擋墻等“山”治理關鍵技術；河道疏浚、生態護坡等“水”治理關鍵技術；封山育林、人工造林等“林”治理關鍵技術；土地整治、點面源治理等“田”治理關鍵技術；濕地封育、生物群落優化等“湖”治理關鍵技術；退耕還草、圍欄封育等“草”治理關鍵技術。

3.4 工程建設手續復雜

目前，我國還沒有統一山水林田湖草生態保護修復工程的標準工程建設手續，包括可研批復、用地手續、環評、生態準入、規劃批復、施工許可等。管理部門眾多，包括發改、自然資源、生態環境、水利、林草、農業、住建、交通和工信等多個部門。目前，試點項目的基本做法還是將整體生態保護修復項目拆分成可歸口到各行政主管部門負責的子項工程，再分別辦理建設手續。這種做法嚴重影響整體性和系統性修復的進程，與生命共同體理念不符。往往某些工程手續辦理的不確定性將會導致整個系統修復的不閉合，甚至項目停滯或流產。

4 山水林田湖草生態保護修復工程承包模式

國內現有工程承包建設模式總體可分為傳統工程承包模式和工程總承包模式。

4.1 傳統工程承包模式

在傳統工程承包模式中，項目建設方需要通過招標方式確定可研編制（前期咨詢）單位、地質勘察單位、工程設計單位、造價咨詢單位、工程監理單位、施工總承包單位和設備材料供應商等，項目建設方團隊親自實施全過程項目管理。此種模式適用于項目建設方具有相對專業的工程建設管理人員和技術人員，適用于項目技術工藝要求不高、相對簡單、工期較充裕的一般性建設項目，顯然不適用于山水林田湖草生態保護修復工程。

4.2 工程總承包模式

工程總承包是對工程設計、采購、施工實行總承包，對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責，尤其適用以技術和工藝設計為主導的項目、設計和施工銜接密切的項目、工期目標和投資控制目標嚴格的項目、項目建設單位缺乏專業工程管理和技術人員的項目。

前文提到，山水林田湖草生態保護修復工程要以生命共同體理念為指導，以整體性和系統性為原則實施，且具有建設內容種類多、涉及標準多、涉及工程關鍵技術多、工程建設手續復雜等特點，這就需要在專業團隊的統籌下進行。工程總承包模式針對以上要求和特點具有如下優勢：

1）工程總承包單位可以利用自身的設計技術能力在項目伊始全方位配合可研編制（前期咨詢）單位，從技術策略上在工程設計中統籌各類建設內容的系統性和整體性；

2）工程總承包單位可以利用自身的管理能力和上下游供應商資源，統籌各類建設內容總體實施；

3）工程總承包單位可以利用自身的組織能力，組織各行業專家梳理各項技術標準，確保在工程設計和實施中相互協調；

4）工程總承包單位可以利用自身工程技術能力從設計開始梳理適用各類建設內容的關鍵技術體系，能更好地在工程實施中得以應用，順利推進項目；

5）工程總承包單位可以統籌各類型項目的工程建設手續辦理流程，協助項目建設單位確保項目建設的合規性。

5 結語

山水林田湖草生態保護修復工程是貫徹習近平新時代生態文明思想、踐行生命共同體理念、整體性和系統性開展生態建設的重要舉措，在工程實施過程中如何統籌推進項目進展是完整實現黨中央生態文明建設思想的關鍵步驟。與以往不同，山水林田湖草生態保護修復工程集中體現的是整體性和系統性修復，在實施過程中需要由專業團隊統籌推進，避免各自為戰，而工程總承包模式是集合知識、技術、實施為一體的策略。