哈爾濱市縣域經濟發展情況的調研報告

劉金祥 尹東 （哈爾濱市人大農業林業委員會）

一、哈爾濱市縣域經濟發展的基本情況

近年來，哈爾濱市政府認真貫徹新發展理念，深入落實全省縣域經濟工作會議精神，以“糧頭食尾”、“農頭工尾”為抓手，以產業強縣為目標，以引資引企為路徑，以培育產業項目為手段，以強化產業園區建設為依托，立足資源稟賦，釋放政策潛能，激發內在動力，全市縣域經濟有了長足進步。2019年3區9縣（市）地區生產總值為1836.3億元，占全市的32.8%；一般公共預算收入為39.8億元，占全市的10.7%；地方稅收收入為26.3億元，占全市的8.6%；9縣（市）規上工業企業數量為450家，實現增加值為72.2億元，占全市的2.5%。

（一）強化工作體系建設。一是加強組織領導。哈爾濱市和所屬區縣（市）兩級政府分別成立了由行政主要負責人擔任組長的縣域經濟工作領導小組，相關部門為成員單位，合力推進縣域經濟發展工作。建立了市級領導包保項目責任制，四個班子成員定期不定期深入項目單位和項目現場，協調解決存在的困難和問題，加大了縣域產業項目推進力度。二是完善工作機構。哈爾濱市政府參照上級管理模式，適時調整了縣域經濟工作主管部門，確定由哈爾濱市農業農村局負責全市縣域經濟發展的規劃、協調、指導、督促和服務，配備充實了相應工作力量。三是出臺保證措施。近年來哈爾濱市政府從本市縣域實際出發，組織各區縣（市）深入研究國家和省里相關政策，借鑒外地經驗和做法，分別制定了《縣域經濟高質量發展實施方案》，為縣域經濟發展提供了基本遵循。

（二）逐步培育主導產業。一是規劃支柱產業。哈爾濱市所轄9縣（市）按照全市構建現代產業體系的總體規劃，研究確定了立區立縣的支柱產業，目前全市縣域已初步建成乳制品制造、植物油加工、稻谷磨制、中成藥生產、水泥石灰和石膏生產、屠宰及肉類加工、熱力生產和供應、電力生產、電力供應等10個主導產業，占全市縣域經濟的比重為76%。二是建設產業園區。3區9縣（市）加強產業園區基礎設施建設，不斷完善項目載體，逐步健全配套功能，目前全市已建成以賓西開發區為代表的一批具有一定區域特色的產業園區。三是發展產業項目。圍繞發展壯大縣域支柱產業，3區9縣（市）立足優勢，挖掘潛能，新建續建了包括依蘭縣煤化工基地、阿城區鋼鐵產業園、尚志市蒙牛乳業、五常市喬府大院水稻加工、巴彥縣玉米燃料乙醇等30多個產業項目，為哈爾濱市縣域經濟發展培育了新的生長點。

（三）穩步發展現代農業。一是優化農業產業布局。哈爾濱市政府按照“宜農則農、宜牧則牧、宜林則林”的原則，依托區縣（市）資源潛力和產業基礎，集中打造了米稻豆、肉蛋奶、菜果菌等10大特色產業帶，初步形成了與市場相適應、與資源稟賦相匹配的現代農業生產結構和區域布局。目前已構建了五常市、方正縣和通河縣的大米，賓縣的黃牛及飼料，巴彥縣的生豬，木蘭縣的牛羊，尚志市的山特產品、柳編，延壽縣的大豆加工，依蘭縣的煤化工等特色產業。二是推進產業集群建設。哈爾濱市政府按照“生產要素集聚、科技裝備先進、管理體制科學、經營機制完善、帶動效應明顯”的發展思路，有效整合土地、資金等生產要素，創建了五常國家級和賓縣、延壽、木蘭、通河、方正5個省級現代農業產業園，建成了五常和賓縣2個“北菜南運”蔬菜基地，培育了市級以上農業產業化龍頭企業124家。三是提高農產品質量。按照“品種優良化、布局規模化、生產標準化、投入科學化、經營產業化”的要求，加快推進標準化原料生產基地由點狀分布向片狀集中發展。截止到2019年底，哈爾濱市綠色、有機食品認證面積發展到1030萬畝，“三品”認證數量達到1791個，認證總量位居全國副省級城市首位。

（四）招商力度有所加大。一是健全招商工作體系。哈爾濱市所轄9縣（市）政府高度重視縣域招商引資工作，主要領導親自洽談項目，及時協調解決招商中的重大問題；分管領導定期聽取和及時破解縣域企業開工復工所遇到的困難；有關責任部門履職盡責，推動招商工作有效進行。目前9個縣（市）均成立了縣域經濟招商辦公室，選派了素質高、能力強的干部從事招商引資工作。二是創新招商方式方法。9縣（市）在運用會展招商、以商招商、親情招商等傳統方式的基礎上，借助全國知名商務咨詢公司的平臺項目、產業基金、專業招商服務團隊等資源和渠道，積極宣傳本地區資源稟賦和優惠政策，力求精準推介、精準招商。2018年以來，3區9個縣（市）通過全國知名商務咨詢公司引進20多個農產品深加工項目。三是提高招商引資質量。堅持以資源換產業、以市場換項目的原則，立足資源優勢，依托產業園區，緊盯國內外大公司、大集團，有針對性地招商選資。從2018年到現在，3區9個縣（市）共引進了建龍鋼鐵、飛鶴乳業、依美生物、萬潤和大北農生豬養殖、玉米燃料乙醇、中煤龍化和大唐風力發電等17個附加值較高、投資規模較大的產業項目。2019年，全市縣域共規劃推進38個“省百大項目”，62個市重點產業項目，計劃投資56.1億元。

二、哈爾濱市縣域經濟發展存在的突出問題

盡管哈爾濱市在發展縣域經濟方面取得了一定成效，但總的看，目前該市縣域經濟仍處于結構調整、速度換擋、動力轉換的攻關階段，經濟下行壓力加大，整體實力下降，發展速度放緩，發展動能不足，經濟總量在全市占比下滑，多數縣（市）主要指標在全省排位后移，除五常市外部分縣（市）從全省十強縣（市）出列，哈爾濱市縣域經濟發展形勢不容樂觀。存在的突出問題主要表現在：

（一）思想站位不高，精神不夠振奮。一是對發展縣域經濟缺乏必要認識。一些區縣（市）干部沒有站在戰略全局的高度認識縣域經濟，對發展縣域經濟的重要性和緊迫性認識不足，思想站位較低，缺乏發展縣域經濟的責任感、使命感和危機感。二是沒有集中精力發展縣域經濟。受諸多因素的影響，大部分區縣（市）發展縣域經濟的勁頭不如以前那么足，精氣神不像前些年那么高，沒有集中心思集中精力集中力量發展縣域經濟。三是缺少發展縣域經濟的熱情和信心。一些區縣（市）干部對個人榮辱得失考慮的過多，怕觸及紅線怕擔責任，不想探索不愿嘗試不敢擔當，缺少敢闖敢試的勇氣和大膽創新的魄力，缺少發展縣域經濟的熱情和信心。四是缺乏駕馭縣域經濟的能力和素質。許多區縣（市）干部對縣域經濟研究得不深不透，對縣域情況和產業項目掌握得不實不細，不了解縣域經濟的基本內涵和發展規律，不掌握發展縣域經濟的方式方法，統領縣域經濟的能力和素質有待提升。

（二）龍頭企業數量少，縣域工業化水平偏低。從2015年到2019年，哈爾濱市縣域規模以上工業企業數量由909戶減少至512戶，規模以上工業增加值由占全市的29.5%降至25.7%，占比下降3.8個百分點。2018年全市縣域工業總量超過百億的只有五常市，最少的木蘭縣僅有7.8億元。目前全市縣域共有12個產業園區，其中國家級1個、省級11個。截至到2019年底，全市12個縣域經濟開發區共有企業816戶，平均每個開發區有企業68戶，最少的依蘭開發區只有9戶；2017到2019年，7個開發區規模以上工業企業數量不增反降，一共減少86戶，2019年主營業務收入超百億的只有賓西和雙城2家開發區。

（三）產品附加值和科技含量較低，縣域經濟發展質量不高。目前，哈爾濱市縣域主導產業多數停留在產品附加值低、產業鏈較短、科技含量不高的農副產品初加工層次上，谷物磨制、屠宰及肉類加工、植物油加工、飼料加工等行業所占比重達53%，傳統的電力生產和供應、熱力供應等行業所占比重逐年提高，而賓縣的禹王植物蛋白和奧瑞德光電、尚志的運動地板和文教辦公用品制造及樂器制造、依蘭的農業裝備產品、延壽的麻紡織精加工等高附加值企業普遍增長乏力，進一步拉低了縣域工業的質量和檔次。

（四）固定資產投資較少，縣域經濟發展后勁不足。目前哈爾濱市縣域經濟缺少牽動力強的龍頭企業，缺少具有帶動作用的優質大項目，縣域新增長點明顯減少，縣域經濟發展后勁明顯不足，導致這一問題的主要原因在于固定資產投資規模較小、速度較慢。2019年哈爾濱市縣域固定資產投資增長了16.5%，主要集中在電力、熱力、水利、環境、教育、科研等公共服務行業，對產業項目的投資呈現逐年遞減的趨勢，招商引資持續低迷，項目建設資金匱乏，縣域經濟發展缺少動能。

（五）土地利用率低，產業園區的承載功能較弱。哈爾濱市縣域經濟工業園區規劃面積為225平方公里，但目前啟動區面積只有60平方公里，建成區面積尚不足50平方公里。考慮到哈爾濱市9個縣（市）都擁有工業園區，平均每個園區規劃面積為25平方公里，啟動區面積和建成區面積則分別為7平方公里和5平方公里，各工業園區普遍存在著入園工業企業較少、土地利用率較低、單位面積產出效益不高等問題，園區承載功能和引領作用難以釋放和發揮。

（六）體制不暢機制不順，營商環境有待進一步改善。哈爾濱市規劃指導服務縣域經濟的職能，按產業分布在同級政府的農業農村局、工信局和商務局，盡管農業農村局承擔綜合協調職能，但由于沒有建立起統籌協調的工作機制，在實踐中各部門各自為政，難以形成抓縣域經濟的合力，更難以實現一二三產業融合發展。另外，哈爾濱市一些縣級政府“放管服”改革還沒有完全到位，親清政商關系沒有構建起來，引進人才的政策還不夠優惠，縣域營商環境和創業環境還不夠寬松，各方積極性和創造性難以調動和激發。

三、促進哈爾濱市縣域經濟發展的對策建議

縣域興則市域興，縣域強則市域強。發展縣域經濟不僅直接關系到哈爾濱市發展大局，而且直接決定著哈爾濱市發展前景。哈爾濱市政府和9縣（市）政府要認真貫徹落實省委省政府出臺的《關于推進縣域經濟高質量發展的意見》，堅持問題導向、目標導向和效果導向，加壓奮進、攻堅克難、揚長補短、爭先晉位，盡快做大做強做優縣域經濟。

（一）進一步解放思想提振精神，切實增強發展縣域經濟的危機感和緊迫感。一是統一思想提高站位。要引導干部充分認識發展縣域經濟是實現產業強農民富的重要抓手，是提升鄉村治理水平的重要前提，是推進新型城鎮化的內在動力，是鞏固扶貧攻堅成果的主要途徑，是實施鄉村振興戰略的主體內容，也是縮小哈爾濱市與省內地市發展差距的根本舉措，進一步統一思想形成共識，全力增強發展縣域經濟的責任感、危機感和緊迫感，切實把發展縣域經濟作為一件大事擺在極其重要的位置。二是敢于擔當勇于作為。要引導縣域干部進一步更新觀念、提振精神、放開手腳、擔當作為，切實發揮縣域優勢，著力補齊縣域短板，通過認真謀劃和全力推進產業項目建設，主動投身縣域經濟發展，積極為發展縣域經濟獻計出力，努力在發展縣域經濟實踐中建功立業。三是真抓實干務求實效。要在引導縣域干部在提高自身素質和能力的基礎上，真正轉變作風，著力提振信心，采取得力措施和有效辦法，切實解決縣域經濟發展中遇到的困難和問題。

（二）加快產業項目建設，不斷為縣域經濟發展賦予新動能。一是加大招商引資力度。要堅定實施工業強縣戰略，堅持引進來與走出去相結合，把招商引資作為推動縣域經濟發展的有效途徑，注重引進工業項目和戰略性新興產業項目，加快傳統產業的轉型升級，力爭在招商引資的數量和質量上實現新的突破。二是加快培育支柱產業。要學習借鑒阿城區依托產業、區位和資源優勢打造鋼鐵產業園、建材產業園和農產品深加工基地的做法，從各自實際出發，確定2-3個立縣特色支柱產業，集中精力重點打造規模化、產業化集群。三是加速企業整體創新。要采取支持上市、兼并重組、金融貸款等措施，做大做強葵花藥業、巴彥萬潤、賓西牛業、延大牧業等龍頭企業，引導企業加快技術創新、業態創新和產品創新，不斷提高企業核心競爭力。四是實施產業鏈鏈長制。要借鑒外地成功經驗和有效做法，抓緊實施縣域經濟產業鏈鏈長制，篩選一批產業規模大實力強、產業鏈條完善、龍頭企業支撐作用顯著的重點產業鏈，由縣（市）黨政領導擔任產業鏈鏈長，協調解決發展中的困難和問題，合力推進縣域產業協同發展。

（三）切實轉變發展方式，逐步優化縣域經濟產業結構。一是促進一二三產業融合發展。要圍繞建設重要商品糧基地、綠色食品基地、畜牧業生產基地和農產品深加工區，立足保障糧食安全和農產品有效供給，引導傳統農業由種植環節向“產加銷”一體化升級，大力發展農產品深加工、農村特色加工、產地初加工和農產品流通銷售以及觀光旅游業，推動傳統農業“接二連三”，延伸產業鏈提升價值鏈，通過三產緊密連接、相互促進，積極發展三產融合型縣域經濟。二是建立科技成果轉化機制。要按照國家有關政策規定，建立完善高等院校和科研院所技術成果在本縣（市）的轉化機制，運用最新技術最新產品推進縣域經濟產業結構的優化升級。三是探索數字農業和智慧農業發展路徑。要以大眾創業和萬眾創新為契機和動力，引導和鼓勵縣域企業加快信息化建設，重點構建“數字鄉村”，積極探索智慧農業發展的新途徑，利用互聯網+著力打造小微企業，以創業帶動農民就地就進就業。

（四）進一步理順體制機制，努力優化縣域經濟發展環境。一是制定相關政策。要充分發揮全市縣域經濟工作領導小組的職能作用，定期研究縣域經濟發展中遇到的實際困難和突出問題，在明確發展思路、確定方向目標和制定保障措施的基礎上，盡快組織力量研究出臺促進縣域經濟高質量發展的實施意見。二是營造工作合力。要統籌使用兩級政府規劃和指導縣域經濟發展的人員編制，將分散在不同職能部門的行政資源進行有效整合，建立健全部門之間溝通聯絡協作的工作機制，形成齊抓共管縣域經濟的合力。三是設立專項資金。要從實際出發，根據發展需要，適時設置促進縣域經濟發展的專項資金，為縣域經濟發展紓困解難。四是細化完善容錯糾錯機制。要學習借鑒南方發達地區的做法，加大解放思想力度，制定完善保護縣域干部發展經濟的政策措施，建立健全縣域干部干事創業的容錯糾錯機制，精準運用監督執紀“四種形態”，保護和調動縣域干部干事成事的熱情。五是改善營商環境。要堅持法無授權不可為，全部取消沒有上位法依據的審批事項和行政權力，全面深化“放管服”改革，切實轉變政府職能，著力構建親清政商關系，進一步改善優化營商環境，吸引更多外來企業和社會資金到縣域投資辦廠。

（五）不斷疏解城市非核心功能，推動城市優質資源向縣域轉移和流動。一是做好產業項目承接。要充分利用省里關于促進縣域經濟發展的各項政策，積極承接好主城區和哈爾濱新區、自貿區、開發區的配套項目，使縣域產業項目深度融入城市產業體系之中，努力把城市優勢和縣域優勢緊密結合起來。二是在產業布局上向縣域經濟傾斜。要通過完善頂層設計，因地制宜、分類施策，在重點項目和產業布局上適當向縣域、鄉鎮、特色小鎮轉移，以此優化縣域經濟產業結構，提升縣域經濟競爭力。三是引導生產要素向縣域流動。要將稅收、土地、投融資、基礎設施建設等方面的優質要素推向縣域經濟，在縣域安排部署更多的專項資金和試點工程，努力為縣域經濟發展注入更多動能。四是鼓勵高素質人才到縣域創業。要從戰略和長遠考慮，根據縣域實際需要，制定更具激勵性的大學畢業生、技術人才以及醫務、教育專業人員到縣城擇業就業、創新創業的支持政策，為縣城拉通“人才專線”，為推動縣域經濟發展、實施鄉村振興戰略凝聚智慧匯集力量。