農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”經(jīng)營管理的探索

■ 朱火金

當(dāng)前，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革，與農(nóng)村征地制度改革和農(nóng)戶宅基地管理制度改革，并稱為“農(nóng)村土地制度三項改革”，在盤活農(nóng)村集體土地資源、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)等諸多方面，具有重大意義。

2020年中央“一號文件”明確指出：“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以通過入股、租用等方式直接用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。”按照“放管服”的改革要求，在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的“入市”經(jīng)營，顯得尤為重要。在一般情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對所擁有的土地資源（包括農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地），因不符合資產(chǎn)確認(rèn)條件，不在資產(chǎn)負(fù)債表中反映，只按土地面積（數(shù)量）在備查登記簿中予以登記。但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對符合規(guī)劃和用途管制，并依法取得且支付農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)證費用的，特別是在以租賃、作價出資(入股)以及出讓（轉(zhuǎn)讓）等方式“入市”時，應(yīng)對其依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所發(fā)生的成本費用進(jìn)行入賬，同時應(yīng)確認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集體資產(chǎn)的準(zhǔn)確性和完整性。為真實反映農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)的總量和經(jīng)營性建設(shè)用地的真實價值，現(xiàn)就農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地取得的成本、市場公允價值以及“入市”經(jīng)營管理等問題進(jìn)行探討。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地取得時成本的確定

按照“建設(shè)用地指標(biāo)平移、耕地占補平衡和土地利用規(guī)劃”等相關(guān)政策要求，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在取得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)及權(quán)證時，應(yīng)區(qū)分不同的土地性質(zhì)、土地等級和土地類型，支付相應(yīng)的土地出讓或土地轉(zhuǎn)性等費用。首先，預(yù)選符合規(guī)劃的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市建設(shè)總體規(guī)劃和土地利用年度計劃中確定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)。其次，依據(jù)土地利用現(xiàn)狀分類的國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地等級分類，并確定其價值。第三，應(yīng)明確此地塊屬于生地、毛地、凈地還是熟地。一般而言，生地、熟地重點著眼于建設(shè)的土地，而毛地、凈地則更多著眼于出讓的土地。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在繳納相關(guān)土地補償、安置、選址規(guī)費以及審批等相關(guān)費用后，應(yīng)將該幅土地交付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用，并發(fā)放建設(shè)用地使用權(quán)證。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也應(yīng)根據(jù)其支付的全部費用，確認(rèn)其農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地成本，并記入相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)賬戶中,作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“無形資產(chǎn)”進(jìn)行確認(rèn)與核算。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”公允價值的確認(rèn)

為快速發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織帶來朝氣蓬勃的生機(jī)和活力，加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織投入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，各級黨委、政府要積極引導(dǎo)工商資本、社會資本和金融資本入鄉(xiāng)發(fā)展，發(fā)揮工商資本、社會資本和金融資本聯(lián)動作用，形成承載城鄉(xiāng)要素跨界配置的有效載體，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共設(shè)施聯(lián)動發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)積極對其取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行“入市”經(jīng)營管理，提高農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用效率和經(jīng)濟(jì)效益。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織必須對其取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，經(jīng)有資質(zhì)的社會中介評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，按照農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地“同權(quán)、同市和同價”的原則，以其市場公允價值體現(xiàn)其農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的真實價值，并確認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“無形資產(chǎn)”，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集體資產(chǎn)的安全完整和保值增值，防止農(nóng)村集體資產(chǎn)的流失和損失。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”經(jīng)營管理的模式

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，可以采取“就地入市、調(diào)整入市和整治入市”三種途徑進(jìn)行經(jīng)營管理，也可以通過“出讓、出租和入股”等模式交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位、企業(yè)公司或個人直接使用。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)三分之二以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意的情況下，按照“國家對建設(shè)用地享有開發(fā)、利用和經(jīng)營的權(quán)利”等有關(guān)規(guī)定，在推進(jìn)實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，如城鄉(xiāng)聯(lián)結(jié)的冷鏈物流、城鄉(xiāng)農(nóng)貿(mào)市場一體化改造、城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展、城鄉(xiāng)公共文化設(shè)施一體化布局、市政供水供氣供熱向城郊村延伸、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)等鄉(xiāng)村振興城鄉(xiāng)聯(lián)動建設(shè)項目中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，有三種模式可供選擇：

一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織采用收取租金方式，將其取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地以租賃模式出租給本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位、企業(yè)公司或個人經(jīng)營。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織采用入股方式，將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入股到本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位、企業(yè)公司或個人經(jīng)營。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也可以將取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓給本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位、企業(yè)公司或個人經(jīng)營。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可根據(jù)本鎮(zhèn)、本村實際，因地制宜地選擇以上三種不同的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”經(jīng)營模式，進(jìn)行經(jīng)營管理和監(jiān)督。

四、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”后的監(jiān)督管理

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法及其實施細(xì)則》以及《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》之規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對“入市”后的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，應(yīng)針對不同的“入市”模式，按照《中華人民共和國土地管理法實施細(xì)則》所規(guī)定的“入市出讓的年限（居住用地為70年，工業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地為50年，商業(yè)、旅游、娛樂用地為40年，綜合或其他用地為50年）”，加強監(jiān)督管理。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出租、使用權(quán)的出讓或入股，應(yīng)參照同類用途的國有建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與、抵押等）規(guī)定執(zhí)行。一是對采用出租方式“入市”的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)在明確權(quán)利與義務(wù)、簽訂租賃合同的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強合同管理、履約管理和租金收取管理，明確違約責(zé)任，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益不受侵犯。二是以入股方式“入市”的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要加強對經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)督管理，明確入股比例和收益分配方案。有條件的，可采取固定回報的方式取得投資收益，量化投資回收率和投資回收期。三是以轉(zhuǎn)讓方式“入市”的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)明確轉(zhuǎn)讓標(biāo)的和付款方式，并約定付款期限，防止農(nóng)村集體資金的流失。

總之，無論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織采用何種模式對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織均應(yīng)明確對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用單位、企業(yè)公司或者個人在一定年限內(nèi)進(jìn)行有償使用。同時，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用者在取得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地之后，在有效使用期限內(nèi)，可以通過轉(zhuǎn)讓、互換、抵押的方式進(jìn)行再次轉(zhuǎn)讓或融資?！?/p>