“十四五”期間閔行區推進農民集中居住研究

■ 郁達義

根據中央農村工作會議的精神和習近平總書記的關于“三農問題”的重要批示，以及年初市鄉村振興視頻會議的精神，閔行區要牽住農民相對集中居住工作這個“牛鼻子”。

一、閔行區當前情況與發展規劃布局

（一）當前推進情況

2020年，閔行區對涉及“三高兩區”等受環境影響嚴重區域內或有項目或有意愿的農戶，大力引導和推進農民集中居住，節約出集體建設用地，也為剩余農戶今后平移集中建房騰出土地。引導農民集中平移歸并的保留保護村，目前正在推進浦江鎮革新村和馬橋鎮同心村。上半年，革新村平移新建方面已累計簽約111戶，完成建設108戶，其中32戶裝修完畢，2戶不裝修，74戶處于裝修階段，有18戶已拆除原址。原地翻建方面共有61戶正在分批進行翻建，其中28戶已完成，7戶在建，26戶待建。集中上樓方面已排摸確定有34戶全居戶符合上樓條件，其中平移區24戶，保留區10戶。同心村343戶宅基戶中，已簽約327戶農戶，簽約率95.3%，其中平移建房44戶。平移建房一期41戶于6月底基本完成建設。上樓安置房已經完成選址，預計年底啟動施工。

（二）發展規劃布局

2020－2022年，大治河保留保護村農民集中上樓約691戶，其中，高壓線下農戶上樓491戶，大治河南村域河道貫通上樓150戶，大治河南市政道路集中上樓50戶。

一是因地制宜推進平移小歸并。對符合市、區建房政策條件且有建房意愿的農戶，堅持不跨村原則，因地制宜引導其不跨組或跨組翻建，進行平移小歸并。

二是對集中上樓或平移歸并節約出來的集體建設用地指標，爭取將部分指標騰挪至大治河北部，結合邵樓古鎮二期開發等機遇，布局好非農產業，發揮更好的經濟效益。對集中居住后復墾的土地，加大農業招商引資力度，促進浦江鎮引進優秀的社會資本，引入全區已經建立的稻米、蔬菜產業聯盟，逐步歸并小規模、粗放型的合作社，提升農業集約化、規模化、品牌化水平。

三是按照市委、市政府將農民相對集中居住作為全市鄉村振興戰略牛鼻子的定位，全力推進2021－2022年2500多戶農民集中上樓任務，2023－2025年期間原則上以不低于2018－2022年期間的推進力度繼續實施好農民集中上樓工作，集建區外撤并村要依托農民集中上樓的機遇，加快農戶向城鎮集中，積極改善閔行村莊分布零散的現狀，為鄉村社會治理、基本設施和公共服務配置提供便利，因地制宜做好農民集中上樓后的社區物業管理相關工作。

二、存在問題

（一）規劃銜接、資金壓力與空間多方受限

一是農民集中居住涉及新市鎮總體規劃、村莊布點規劃、村莊規劃等各層級規劃，要考慮用地指標、土地權屬、經濟發展、人口控制等因素。二是資金壓力較大。以浦江鎮為例，集建區外需撤并農戶約8000戶，集中居住資金總投入量約64億元，除去市級投入，區鎮需承擔每戶270萬元，其中，鎮承擔30%，約80萬元每戶，加大了地方財政壓力。三是安置空間受限。在建設用地指標極為稀缺的大背景下，受永久基本農田等多種開發邊界線控制，較難確定農民安置區選址空間，項目實施仍較為困難。

（二）政策的吸引力不強與反哺力度不足

目前政策重點聚焦那些沒有動遷機會但迫切需要改善居住環境的農戶居住問題。因此在安置房面積和補償標準等方面與動遷等其他政策進行了差別化、梯度化設計，導致對農民的吸引力不強。

依據國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》要求，“要用于項目區內農村和基礎設施建設，并按照城市反哺農村、工業反哺農業的要求，優先用于支持農村集體發展生產和農民改善生活條件”。但在實際操作過程中，一方面是上樓農民獲得較低水平的補償，另一方面是用宅基地置換而來的建設用地增值并沒有完全、及時地返回農村。

（三）新型社區治理較難與生活生產方式適應

一是宅院經濟嚴重受損，如作為主要收入來源的“田邊地頭”經濟被切斷。部分農民面臨失業。二是受傳統居住習慣和方式影響，生活成本開支增加，農業生產不便、農作效率下降，住所離農地距離變遠、農資調用困難等等。三是村民自治與居民自治有巨大區別，城鄉社區功能差異巨大，城市社區的管理模式不能簡單“搬”到農村社區，原有管理組織本身資源有限，資本和人才匱乏，約束能力大大降低，容易導致新型社區治理困境。

三、對策與建議

（一）因地制宜，多措并舉推進農民集中居住

按照“城鎮集中居住為主、農村集中歸并為輔”的總體導向，采取“一次規劃，分步實施”的工作路徑，重點推進純農地區10戶以下自然村和“三高兩區”等受環境影響嚴重區域內的農民進城進鎮集中居住或平移歸并。在資金方面，適度提高有關集中居住項目市級補貼標準，緩解區、鎮建設資金壓力。拓展投融資渠道，積極引入有關政策性銀行和商業銀行提供低息貸款，探索PPP模式與鼓勵宅基地資格權人或使用人參與建房出資。在土地方面，加強已出臺的鄉村振興規劃等支持政策的落地工作，指導各地解決農民集中居住推進中有關規劃空間、用地規模、基本農田調整等問題。

（二）深化改革，探索新路徑與發展新產業

結合“十四五”期間《上海市土地交易市場管理辦法》中新增“集體經營性建設用地使用權、出租”等內容，并以此為契機，打破征地是農地轉用的唯一合法方式的局限，進一步深化集體建設用地、宅基地等的改革，擴展安置用地統籌使用范圍，增強增減掛鉤周轉指標使用靈活度。同時，積極探索宅基地有償使用、退出和使用權流轉機制，通過補償、換購、流轉等方式進一步盤活資源,發展旅游、教育、文創、康養等新業態,推動鄉村產業升級，促進農民長效增收與村集體經濟發展。

（三）攻堅克難，加快撤并村的“上樓”進程

根據規劃，閔行現有116個行政村中，除10個保留保護村外，其余均為撤并村（納入城中村改造范圍的村莊，基礎設施及商業開發項目涉及征地的村莊，受鄰避設施影響不適宜居住的村莊，戶數在30戶以下、農宅較分散的村莊）。在撤并村范圍內實施較嚴格的產業準入政策，控制外來人口，防止為實施撤并出現新的矛盾。把握撤并村實施范圍和節奏，統籌考慮配套設施建設任務，既不盲目搞建設，也要滿足未搬遷居民的基本公共服務需求。集建區內撤并村加快動遷撤村步伐，空殼村努力創造條件加快動遷撤村，加快實現城市化，提升閔行現代化新城區發展品質。

（四）合理布局，謀求“新型社區”治理秩序

農民集中居住后其本質在短時間內并沒有變，農村社區和城市社區的功能存在差別，最基本地要完善集中居住農民的基礎服務設施，如教育、醫療、就業機會等，引導農民身份過渡和轉變。在新社區規劃設計過程中要同樣重視農業的基礎地位，要對集中居住的人員結構、集中空間作合理布局。應充分考慮農村養老產業的發展，推進社會養老和家庭自助養老同步發展，拓展上樓農民就業新空間。□