從農民訴求看長久不變應重點關注的問題

路馨丹

黨的十九大報告明確提出第二輪土地承包到期后再延長三十年。近日，中共中央、國務院下發了《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》。對此，農民群眾歡欣鼓舞、熱烈擁護，吃了顆定心丸，為農業的持續健康發展提供了保障。但是，對于自第一輪土地承包以來遺留的一些問題以及多年發展中出現的矛盾糾紛，應給予足夠重視并逐步加以解決，否則會影響政策的實施，影響農村社會穩定和鄉村振興。

群眾反映的主要問題

無地農民要地問題。一是新增人口要地。經過多年的人口演變，不少農村地區的人口結構有了較大的變化，人地矛盾日益凸顯，導致土地承包糾紛不能化解。有群眾反映，農村土地承包制度已經有幾十年了，參與第一輪承包土地的人已有不少死亡，而新生人口一二十年沒有土地可種。二是歷史遺留問題。一些地方對歷史遺留問題沒有及時合理解決，導致土地承包矛盾長期不能化解。有群眾反映，1976年該村106戶村民加入到該村土木維修隊，和其他社員村民一樣掙工分。1982年人民公社解散，土地平分，但只要每戶家里有一人在維修隊里，全家人就不給分地。1989年維修隊解散，維修隊員及其家人均沒有分到土地。三是索要曾經的承包地。有群眾反映，二輪延包期間，不少農戶由于外出上學、務工、參軍等原因放棄承包經營權，待學業、務工、參軍結束后返回家鄉，想要重新索得承包地。

承包地確權問題。一是承包地沒有確權。有群眾反映，周圍村莊都已完成承包地確權，可其所在村至今沒有丈量耕地，沒有承包地確權任何消息。二是不按實際面積確權。有群眾反映，當地不按實測面積給予確權，其二輪土地承包證書和實際耕種都是22.6畝，這次確權后變成了8.8畝，農民的合法權益受到損害。三是承包經營權證書不發放。有的地方確權后，遲遲不給農戶發放新證書，存放在鄉鎮或村里，使農民心里沒底。有群眾反映，2016年秋，當地有關部門就對全村承包地進行了測量登記，但時至今日都沒有給村民發放新土地承包經營權證書。四是承包證書有信息錯誤。有的地方確權工作不認真、不細致，工作人員業務不熟悉，證書出現明顯錯誤，且糾正不及時。

承包權益受損問題。一是流轉不規范導致權益受損。主要表現為合同簽訂不規范，少數企業以租代征，改變土地農業用途，侵害農民承包權益。二是借機調整收回承包地。有的地方借承包地確權之機，為了解決人地矛盾，重新調整土地，損害當事人權益。三是外嫁女權益得不到保障。有群眾反映，其出嫁后戶口沒有遷出，履行了各項義務，參加了合作醫療，參與村里各種活動，丈夫家也沒有分得承包地，但村里在承包地確權中沒有寫上她們的名字，剝奪了其合法權益。

產生矛盾糾紛的原因

時代發展與政策制定的矛盾。政策的制定隨著時代的發展而變化。隨著城鎮化的快速推進和農業技術的應用，土地逐漸增值，種地收益日益顯現。種種惠農政策的實施，使農民對土地的認識由“不值錢”到“能掙錢”，對承包地權益越發重視，對土地的需求度也逐漸增加，原先承包方與發包方之間的利益平衡結構被打破。許多主動放棄承包地的農戶又要求得到承包地，由此出現了一些比較棘手的矛盾糾紛。

現代農業發展與土地流轉市場不規范的矛盾。近年來，土地承包流轉不規范或者違法流轉交易的問題日益增多，折射出目前土地流轉市場規范性還有待提高，流轉服務不到位，流轉市場尚不成熟，嚴重影響了現代農業的發展。有的地方流轉土地沒有規劃，強迫農民或擅自做主進行土地流轉；還有一些鄉村組織代替承包農戶與企業簽訂流轉流合同，企業違規租賃農戶承包地，而農戶由于流轉信息不對稱而不知情，導致侵權問題突出，農民承包土地的權利沒有落實。

法治觀念與傳統觀念的矛盾。由于農村青壯年勞動力大量外出務工，部分外出務工農戶口頭委托他人代為管理土地，當他們回鄉想要拿回承包地時，土地已轉租他人，由此產生矛盾糾紛；出現土地承包問題時，不少地方都是按照“村規民約”解決問題，有較大的隨意性，而不是按照相關法律法規來辦理，導致農民不滿。

農經工作繁重與農經隊伍能力不足的矛盾。目前，很多地方的農經機構職責不清晰、人員缺乏、能力欠缺，加之任務重、難度大、成本高，導致部分基層干部有畏難情緒，法制宣傳工作力度不到位，因而不能有效解決農民實際問題。有的農經人員對土地承包工作認識不足，對普遍性或容易產生矛盾的土地承包問題沒有給予高度關注，影響工作進度和工作效率。有的地方農村工作繁重，農經人員兼職其他業務工作，沒有將時間全部集中在農經工作中，不能做到專人專職。

對策建議

完善土地承包政策，細化具體實施規則。一是進一步完善農村土地承包法配套規章。隨著新修改的農村土地承包法的實施，應繼續完善“三權”分置制度政策體系，以利于切實落實“三權”分置政策，完善現有農業支持保護政策，加強規章制度間的統籌協調，支持新型經營主體發展農業生產和社會化服務，讓種地者真正受益。二是進一步細化土地承包細則。隨著二輪土地承包期結束日期的臨近，應在梳理修法要點的基礎上，盡快出臺農村土地三輪承包實施細則，加快制定農村土地承包法實施辦法等地方配套法規，使農民群眾安心放心。尤其應出臺無地農民利益補償辦法，對因新出生、婚遷等原因無承包地的農民，每年給予一定的經濟補償。

健全土地經營體系，規范土地流轉管理。一是健全和創新土地經營體系。完善土地承包經營權流轉市場，構建新型土地經營體系，引導土地向新型農業經營主體聚集，解決目前農村土地碎片化、利用率低的現狀。二是進一步引導規范農村土地經營流轉。各地應因地制宜，加強土地承包經營權流轉管理和服務，引導土地承包經營權規范有序流轉，培育多元化、市場化和專業化的適度規模經營主體，發展多種形式適度規模經營。

充分發揮村民自治，著力化解遺留問題。一是發揮村民自治組織的重要作用。化解農村承包中出現的矛盾糾紛，應充分尊重農民意愿，體現和保證集體所有權，利用村規民約、一村一策、一事一議的決策議事機制，發揮村里老干部、老黨員、老勞模、老教師、老退伍軍人等“五老”人員德高望重、熟悉情況、辦事公正的優勢，將土地糾紛化解在田間地頭、家里炕頭。二是宣傳推廣成功經驗做法。各地開展承包地矛盾化解工作時，總結出了一些成功經驗和做法，值得大力宣傳推廣。有關部門應廣泛收集匯總好的做法，以便各地學習借鑒。

強化農經隊伍建設，打牢農村穩定基礎。一是強化鄉鎮農經管理隊伍管理機制。隨著農村改革的不斷深入，大力加強農經機構隊伍建設，增設基層崗位編制，使農經管理工作專職專責。農村干部直接同農民群眾打交道，是農業農村政策的具體實施者和宣傳者，同時也是矛盾糾紛的協調者。農經干部的政策水平、法治觀念和工作能力是從源頭上減少矛盾糾紛、實現國家長治久安的一個關鍵性措施。加強農經人員業務培訓，解決縣鄉（鎮）農經站晉升渠道不暢、年齡老化等問題，不斷夯實基層工作基礎。二是強化農村土地承包經營糾紛調解仲裁機構的作用。從各地實際情況看，仲裁機構在土地承包問題中發揮著不可忽視的作用。因此應增設農村土地仲裁員專崗，保障人員經費到位，提高糾紛解決的質量和效果，減少農村承包地矛盾糾紛上行。