農村宅基地制度改革的試點經驗

儲夢圓 劉同山

我國農村宅基地低效率利用問題十分突出。隨著越來越多的農村人口向城鎮轉移，如何深化改革、提高農村宅基地利用效率受到黨中央、國務院的高度重視。中辦、國辦于2015年聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，啟動了農村宅基地制度改革試點工作。為了提高農村宅基地利用效率，加快實施鄉村振興戰略，總結農村宅基地制度改革試點的經驗，具有重要意義。筆者通過對全國多個農村宅基地制度改革試驗區實地調查發現，寧夏平羅、浙江義烏、福建晉江等試點做法比較有代表性。

寧夏平羅從“政府收儲”宅基地到“以地養老”

為了“插花安置”生態移民，寧夏平羅縣2013年啟動了農村宅基地和房屋“政府收儲”試點工作。對于宅基地，根據地理區位，確定270平方米標準面積的宅基地收儲價格為1萬元、9000元和8000元三個等級，未取得宅基證的或超過標準面積的相應打折；對于房屋，根據建造時間、房屋結構等，確定2010年以后建造的磚木結構且外墻貼瓷磚的房屋，收儲價格為每平米700元，2010年之前建造的或未取得所有權證的相應打折。依此收儲價格，農戶放棄一處標準面積的宅基地和占宅基地面積一半的2010年以后建造的房屋，最高可以獲得10.45萬元政府補償。雖然補償價格不算高，而且需要同時有償放棄承包地和集體成員身份，但是農戶的參與積極性很高。最終受“插花安置”生態移民需求的限制，3000多戶申請的農戶有1718戶得以順利放棄宅基地。

2015年，平羅啟動了農民“以地養老”試點。相關鄉鎮的農戶可以自愿申請有償放棄農村的宅基地、承包地等，獲得政府的養老補貼，入住鄉村養老院。至2017年，勝利村養老院入住74個老年農民，其中一部分人將農村宅基地和房屋、承包地等全部放棄。

浙江義烏“適度集中”下的宅基地“管制使用”

浙江義烏市根據城鎮規劃紅線，將村莊分為兩類。規劃紅線內的村莊實施“新社區集聚建設”，停止審批宅基地，農戶可以按1:5的比例用宅基地置換新社區房產。對于有資格權但未拿到宅基地者，可以在新社區獲得每人不超35平方米、每戶不超140平方米的高層公寓；規劃紅線外的村莊，除少數底子薄、潛力小的村外，實施農村改造，落實“一戶一宅”。改造時，政府鼓勵村集體參照政府制定的宅基地基準價格，回購農戶自愿放棄的宅基地?；刭彽恼赜糜诒炯w內部再分配的，政府給予一定的補助。對于有資格權但未拿到宅基地者，改造時可以獲得每人不超過30平方米、每戶不超140平方米的宅基地。同時，支持底子薄、潛力小的村莊整體遷入新社區。

農村改造或搬遷節約的宅基地，在村集體或農戶復墾后，可以獲得能夠進行市場交易的“集地券”。國有建設用地首次掛牌出讓時，須配套一定比例的“集地券”。若市場上無人收購，政府則以指導價（2017年指導價為40萬元/畝）回購“集地券”。至2017年底，政府已回購“集地券”994.2畝。

為了集約化利用宅基地，義烏配合“適度集中”實行了宅基地“管制使用”：超過按戶控制面積的，以宅基地基準價格的0.15%為基礎價格，以36平方米為一檔，每提高一檔按基礎價格提高20%累進計收，但最高不超過基礎價格的60%；鼓勵村集體成員之間宅基地使用權轉讓，并允許已經完成農村改造村的農戶，將宅基地使用權（連同房屋）轉讓給本市其他村集體成員，實現“跨集體轉讓”；對于農戶自愿處置宅基地而找不到受讓人的，政府按基準價格收購；為了保障“戶有所居”，農戶處置宅基地后，人均合法住宅面積不得低于15平方米。至2018年5月，義烏市已辦理宅基地使用權轉讓登記311宗，其中“跨集體轉讓”37宗。

福建晉江：“村內搬遷”促進宅基地優化利用

福建晉江市是農村宅基地制度改革試點，砌坑村是試點首推村。砌坑村從地理位置上看，是一個很普通的村莊。但砌坑村有300余人旅居東南亞，100多人定居香港、澳門，經濟基礎好，自2006年就開始實施新村規劃建設。2015年成為宅基地制度改革試點村后，為了進一步改善村容村貌、提高土地利用效率，村民理事會制定了《砌坑村宅基地退出、流轉辦法》和《砌坑村宅基地有償使用辦法》，加快新村建設。

砌坑村新村建設以宅基地重新利用和“村內搬遷”為典型特征。一方面，村集體給予一定補償，拆除部分廢舊房屋，讓有關村民將宅基地交回集體，村民“集中上樓”居住。對于宅基地，根據位置不同，每平方米補償100～300元，交回全部宅基地且另有住房者，補償標準上浮20%。對于房屋，依據新舊程度、建筑結構，每平方米分別補償80～110元（土木結構）、200～400元（石結構）和250～500元（鋼混結構）。另一方面，村集體統一建設一些別墅，部分經濟條件好的村民或本村海外華僑可以購置。交回宅基地50平方米以上的村民，購買安置房每平方米公寓優惠500元、別墅優惠600元。至2016年底，砌坑村累計回收宅基地218處，建成別墅67棟、安置樓8棟，部分交付安置戶?！鞍徇w上樓”節省的建設用地，除一部分用于建成別墅外，大部分被村集體用于建設工業園區，發展產業。

三個試點宅基地制度改革的主要經驗

一是立足地區實際，明確改革目的。農村宅基地制度改革需要立足于各地實際情況，有序開展，不能“一刀切”“齊步走”。寧夏平羅的“政府收儲”是為了給生態移民提供宅基地和房屋，因此實施的面較廣，后面的做法則主要是小范圍探索老年農民“以地養老”的可行性；浙江義烏經濟發達，因此為了提高建設用地集約化利用、推進美麗鄉村建設，宅基地制度改革的主要目的是促使農民集中居??；晉江市砌坑村主要是為了新村建設和產業發展，在村域范圍內嘗試盤活存量宅基地。

二是加強政府作用，打破行動困境。利用城鄉建設用地“增減掛鉤”政策打通城鄉建設用地兩個市場、打通農村宅基地和承包地兩類土地，需要借助多個政府部門的協調合作。政府主導搭建平臺或創新機制，將農村閑散的宅基地集中起來，在城鄉范圍內、不同農戶間重新配置，是提高建設用地利用效率，促進城鄉經濟社會發展的有效手段。只有政府發揮作用，宅基地制度改革才能取得預期效果。

三是擴大改革范圍，注重協同推進。農村宅基地制度改革具有明顯的規模效應和協同效應，需要在較大范圍實施改革，并注重與其他改革相互協同，形成改革合力。義烏結合美麗鄉村建設、農村改造、集中居住等，在全市范圍內展開宅基地制度改革，其改革效果非常明顯——不僅顯著改善了農村面貌，還整理出一千畝建設用地指標，實現了宅基地集約利用，同時解決了一些農戶有資格卻沒有宅基地的問題。平羅前期的“政府收儲”是為了“插花安置”其他縣的生態移民而展開的，實際上突破了縣域范圍，改革覆蓋面較大，效果較好；后期的“以地養老”主要是針對老年農民的小范圍試點，改革覆蓋面較小，且與其他改革的協同性不強，推行兩年多時間，只有很少農戶參與。老年農民放棄的宅基地零星分布，如何利用也是一個難題。晉江砌坑村的宅基地優化利用限定在村域范圍，規模效應和協同效應難以發揮，因此改革進展相對緩慢，成效也不如義烏、平羅明顯，實施新村建設十余年，全村只有不到1/5的宅基地進行了重新配置。

四是做好基礎工作，完善配套政策。首先，加快宅基地確權頒證，做到應確盡確，保證宅基證到戶率。平羅、義烏、晉江三個試點，在啟動宅基地制度改革前，宅基地頒證工作基本全面完成。其次，清楚界定集體成員、實施集體產權制度改革。宅基地流轉和使用管理、閑置宅基地再利用的收益分配等，都要在界定集體成員和完成集體產權制度改革的基礎上展開。最后，加強宅基地使用管理，將宅基地流轉與有償使用相結合。可以借鑒義烏的做法，按人、按戶設定宅基地免費使用面積，對超標部分收取費用，同時制定宅基地流轉辦法，鼓勵有資格卻沒有宅基地者通過集體內部流轉獲得宅基地。