深化農村宅基地制度改革亟須解決的幾個問題
——河南長垣改革試點觀察

劉俊杰 朱新華 岳永兵

河南省長垣市是全國33個農村土地制度改革試點縣（市）之一，經過5年的探索，在農村宅基地三權分置、有償使用以及保障農民戶有所居等方面取得了積極進展，為深化農村宅基地制度改革積累了有益經驗。與此同時，當地干部群眾也反映了一些問題，需要認真研究并加以解決。

一、改革試點的主要做法

第一，探索戶有所居的多種實現形式，健全農戶宅基地權益保障方式。長垣市根據不同類型的村（包括城市規劃區外的保留村、城郊村、城中村和黃河灘區村）采取不同的措施來實現農民戶有所居。對于城市規劃區外的保留村，繼續實行“一戶一宅”制度，同時對部分規劃不合理的宅基地進行適度置換和調整，促進農村基礎設施和公共服務網點建設，增強農村發展活力。對于城郊村，由于緊鄰城區，土地價值與城市規劃區外的保留村相比更高，長垣市通過“統規統建”建設新型農村社區落實“一戶一宅”，引導農民適度集中居住。截至目前，已整合村莊42個，建設新型社區18個，節約騰退土地4300畝。對于城中村，結合城中村整治入市，由村民自主決定改造和入市事項，充分利用社會資本改善人居環境，實現戶有所居。對于黃河灘區范圍內的村莊，由于所處地理位置生態環境較為脆弱，存在水災等安全隱患，長垣市根據國家灘區遷建政策結合宅基地制度改革實施易地搬遷，目前一期武丘鄉羅家和羅寨兩個行政村856戶、3316人已搬遷至新址，原村址554畝地上建筑物全部拆除復墾。

第二，建立宅基地有償使用制度，明確有償使用收費標準。一是確定宅基地有償使用范圍。在保障戶有所居的前提下，實行村集體主導下的宅基地有償使用制度，對因歷史原因形成“一戶一宅”超標準占用部分，“一戶多宅”的多宅部分以及非本集體經濟組織成員通過繼承、贈予房屋或其他方式占有和使用宅基地的收取有償使用費。其中，對符合“一戶一宅”的宅基地因歷史原因形成超標準占用的，村集體經濟組織或村民委員會根據實際情況，根據建房時間，因地制宜采取收費標準；對“一戶多宅”的多宅部分，不愿退出的須交納整宗宅基地有償使用費；對非本集體經濟組織成員通過繼承房屋或其他方式占有和使用宅基地的，須交納整宗宅基地有償使用費。二是制定宅基地有償使用收費標準。對“一戶一宅”，根據其超出起征面積的多出部分實行階梯式計費；對“一戶多宅”的，農戶可自愿選擇一宅，扣除起征面積的部分，按以上階梯式計費標準核算收取，其余多出的宅基地整宗按以上階梯式計費標準收取；對非本集體經濟組織成員通過繼承、贈予以及其他方式占有和使用宅基地的，以及原屬本集體經濟組織成員時取得宅基地的，按整宗以上階梯式計費標準收取。同時，對于精準扶貧建檔立卡貧困戶、五保戶可經過村民會議或村民代表會議集體決議，給予減免。三是將有償使用與不動產登記證書發放掛鉤。對交清有償使用費且符合村級規劃的，允許按實際面積辦理不動產登記證書；對拒不交納有償使用費的，村集體有權暫緩出具不動產登記相關證明材料或單方申請注銷其不動產權證書，還可申請將其納入失信黑名單。

第三，科學認定與有序放活相互結合，探索三權分置實現形式。一是落實宅基地集體所有權。明確村集體經濟組織作為村級規劃落實主體和違法用地、違章建筑的處罰追責主體，行使宅基地處分權和監督權，在宅基地流轉、分配、抵押等環節，集體經濟組織通過表決的方式行使土地所有者的決定權，有權通過回收存量宅基地用于保障本村居民的宅基地資格權或用于其他經營性用途，對拒不履行集體決議的，集體經濟組織可采取取消收益分紅等懲處措施。二是保障宅基地農戶資格權。探索建立農村宅基地資格權證登記制度，出臺了《農村宅基地資格權證登記發放辦法》，通過村民自治方式對農戶資格權進行認定，對于歷史遺留問題或其他特殊人群（退伍軍人、大學生、返鄉創新創業人員，以及擁有醫療、教育等特殊技能的人群，有特殊貢獻的村賢、鄉賢，原有宅基地已退還給村集體的外出就業人群，以及回鄉落戶的機關單位工作人員）的資格權認定，由村民（股東）會議三分之二以上成員或者村民（股東）代表同意，每戶宅基地批準面積不得超過167平方米。具有資格權的農戶可以無償取得本集體分配的宅基地，有條件的村莊也可通過競價方式實現宅基地資格權。宅基地資格權禁止轉讓，鼓勵進城落戶農民將資格權有償退還給村集體。農村村民出售或出租住房后，不可再申請宅基地，但可通過流轉方式從其他村民手中取得宅基地。三是適度放活宅基地使用權。允許宅基地使用權通過轉讓、互換、贈予、出租、抵押、入股等方式跨集體流轉，在不改建、不擴建的前提下，可用作發展鄉村旅游、新產業新業態等經營性用途。享有宅基地資格權的農戶，可跨集體申請取得宅基地，以解決本集體無地可供申請的問題。如云寨村將一戶多宅的多宅部分和非集體經濟組織成員的宅院統一返租、量化入股，在統一規劃設計后對外招商發展民宿、農家樂、文創小院等項目，目前已吸引40多家商戶入駐，帶動當地230余人就業。通過放活使用權，激活了村莊土地資源。

二、深化農村宅基地制度改革的幾點建議

第一，建立健全農業農村部門和自然資源部門的分工協作機制。在宅基地管理上，新一輪的機構改革明確將宅基地審批、監督管理和執法等職責劃轉農業農村主管部門，而村莊規劃、宅基地確權頒證、計劃指標管理等職責還在自然資源部門。實踐中，兩部門的職能存在一定程度的交叉以及兩部門職能都不包括的空白地帶。如何建立兩部門在宅基地管理上的有效協同機制需要認真研究，其中，信息和數據共享是健全兩部門協同機制的核心。因此，建議國家層面盡快研究建立兩部門關于宅基地管理的數據共享和協作機制。

第二，研究制定宅基地有償使用制度，實現試點到期后政策的平穩過渡。探索宅基地有償使用制度是前期改革試點的一項重要改革內容，試點地區也做了大量卓有成效的工作。以長垣市為例，截至目前，已收取有償使用費3942.55萬元，農民公平利用宅基地的習慣正逐漸形成。如果試點工作結束后有償使用政策不能繼續執行，前期的工作必將徒勞，而且試點地區黨委政府的公信力將會大打折扣，甚至影響宅基地管理秩序。建議在部署新一輪深化宅基地制度改革試點時將其繼續作為重要改革內容，或授權試點地區結合當地實際，研究是否繼續執行宅基地有償使用制度以及確定收費標準。

第三，加快探索戶有所居的多種實現形式，完善農民住房保障方式。如何在“三權分置”改革方向和制度框架下保障農民戶有所居的多種實現形式是有待繼續探索的重要問題。新修改的《土地管理法》規定，在人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區，縣級人民政府在充分尊重農村村民意愿的基礎上，按照省級政府規定的標準保障農村居民實現戶有所居。這其中“規定的標準”究竟是何標準有待進一步明確。實踐中，各地因地制宜探索戶有所居實現形式，但大多與宅基地退出、增減掛鉤、集中居住等工作配合開展，如果不與這些政策配合，戶有所居的相關政策能否獨立運行，以及資金如何籌集等問題需要進一步研究。

第四，深入探索宅基地跨集體流轉問題，盤活閑置宅基地資源。盤活閑置宅基地資源，促進農村土地有效利用是宅基地“三權分置”改革的內在要求。而宅基地流轉是盤活閑置宅基地和住宅的主要方式，在目前單個村集體內部對宅基地需求有限的情況下，如果不能跨集體流轉，有效盤活利用就成為一句空話。從實踐情況看，試點地區探索開展了多種方式的宅基地使用權跨集體流轉機制。建議對已有的探索進行政策實施效果評估，在確保農民利益不受損的情況下，擇機部署開展下一輪試點工作，進一步驗證政策的可行性，逐步將實踐證明行之有效的做法上升為制度安排，解決宅基地合法流轉渠道不暢的問題。